王仁貴

建立生態(tài)補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。但目前的生態(tài)補償機制在促進生態(tài)保護方面的作用還有待充分發(fā)揮。

《瞭望》新聞周刊從權威部門了解到，國家發(fā)展改革委已會同有關部門起草了《關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補償機制的總體思路和政策措施，這將是生態(tài)補償機制改革的頂層設計文件。據(jù)透露，該文件將明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法和責任追究等。

與此同時，全國人大環(huán)境資源保護委員會3月18日聽取了發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護部等11個部門和單位關于生態(tài)補償機制建設情況匯報后，3月20日由陸浩主任委員帶隊組成了4個調(diào)研組分赴江西、安徽、陜西和廣西四省區(qū)開展相關調(diào)研。最后形成的調(diào)研報告指出，生態(tài)補償機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，“目前尚處于起步階段，與生態(tài)環(huán)境保護與建設的需求還有一定差距”。

據(jù)統(tǒng)計，中央財政安排的生態(tài)補償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計約2500億元。按照發(fā)展改革委主任徐紹史受國務院委托就生態(tài)補償機制建設工作向全國人大常委會報告介紹，未來將切實加大生態(tài)補償投入力度。中央財政將在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

另外還將研究擴大資源稅征收范圍，適當調(diào)整稅負水平，并適時開征環(huán)境稅，加大水土保持生態(tài)效益補償資金的籌集力度。在生態(tài)環(huán)保方面的專項資金分配上，將重點支持國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護和恢復，鼓勵跨省流域、區(qū)域開展生態(tài)補償試點。

補償機制初顯成效

早在2005年，黨的十六屆五中全會《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》就首次提出，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制。2006年以來，發(fā)展改革委根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要要求，組織編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，指導地方編制省級功能區(qū)規(guī)劃，為建立生態(tài)補償機制提供了空間布局框架和制度基礎。

“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補償機制問題作了專門闡述，要求研究設立國家生態(tài)補償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，加快制定實施生態(tài)補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。全國人大連續(xù)3年將建立生態(tài)補償機制作為重點建議。

目前，我國已初步形成了包括中央森林生態(tài)效益補償基金制度、草原生態(tài)補償制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制度、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度在內(nèi)的生態(tài)補償制度框架。在徐紹史看來，“生態(tài)補償制度的建立與生態(tài)建設、環(huán)境綜合治理互為補充，相輔相成，開創(chuàng)了我國生態(tài)保護工作的新局面?！?/p>

比如，目前，我國公益林有效保護面積達到23.6億畝，退耕還林工程累計造林4.4億畝，生物多樣性保護日益加強，退牧還草工程區(qū)植被覆蓋度和產(chǎn)草量大幅提高，累計治理水土流失面積55萬平方千米，沙化土地面積持續(xù)減少，濕地生態(tài)系統(tǒng)修復取得積極進展，江河水源涵養(yǎng)區(qū)和重要水源地保護得到加強。

“總體看，我國生態(tài)狀況總體呈現(xiàn)生態(tài)惡化態(tài)勢得到初步遏制，重點治理區(qū)生態(tài)改善的勢頭?！毙旖B史說，生態(tài)補償作為一種制度安排，不僅有利于帶動生態(tài)保護投入的增加，更重要的是有利于建立生態(tài)保護者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵機制。

“中央生態(tài)補償投入的重點在中西部地區(qū)、重點生態(tài)區(qū)和貧困地區(qū)。生態(tài)補償機制建設工作不僅促進了這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，而且?guī)恿诉@些地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展?！比珖舜竺褡逦瘑T會副主任委員云峰以內(nèi)蒙古為例介紹說，到2012年，據(jù)有關部門監(jiān)測，內(nèi)蒙古草原平均植被覆蓋度達到了43.1%，比2007年提高了5.4個百分點。草原生態(tài)的惡化趨勢出現(xiàn)減緩跡象，一些草原生態(tài)持續(xù)退化的被動局面有所扭轉(zhuǎn)。

利益合理格局尚未形成

不過，權威人士也指出，生態(tài)補償機制建設雖然取得了積極進展，但由于這項工作起步較晚，涉及的利益關系復雜，實施工作難度較大，在工作實踐中還存在不少矛盾和問題，需要認真加以解決，“這也是生態(tài)補償機制下一步的突破方向?！蹦壳?，存在的問題主要集中在五方面：

其一，生態(tài)補償投入不足。目前存在著補償范圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一以及補償資金支付和管理辦法不完善等問題?，F(xiàn)有生態(tài)補償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補償尚未納入工作范疇。

徐紹史介紹，補償資金也主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。而且有的地方補償資金沒有做到及時足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補償資金現(xiàn)象。

其二，缺乏基礎性的支撐。產(chǎn)權不夠明晰制約了生態(tài)補償機制的建立。如集體林權制度改革需提高發(fā)證率和到戶率；全國還有近四分之一草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權屬不明晰，草原與林地權屬存在較多爭議。更進一步看，生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設滯后，生態(tài)補償標準等問題尚未取得共識，缺乏統(tǒng)一、權威的指標體系和測算方法。

其三，保護者和受益者的權責不明確。重點生態(tài)區(qū)老百姓為保護生態(tài)環(huán)境作出很大貢獻，但由于多種原因，還存在著保護成本較高、補償偏低的現(xiàn)象。除了標準偏低和有的地方未及時足額撥付補償資金外，一些地方還未把生態(tài)區(qū)域、生態(tài)保護者的底數(shù)摸清楚，不能有效實施生態(tài)補償全覆蓋，這也是影響保護者積極性的原因之一。

云峰指出，我國生態(tài)脆弱與經(jīng)濟落后重疊交錯的特征十分明顯，如果沒有長期的合理的生態(tài)補償機制，這些地區(qū)必然沒有足夠的資金和積極性進行生態(tài)環(huán)境保護、修復與重建。堅持對重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償，是誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償原則的具體體現(xiàn)。

其四，補償方式過于簡單。在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證過程中，制約了生態(tài)補償資金籌集。碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。

其五，政策法規(guī)建設滯后。目前我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

“總體來看，我國的生態(tài)補償機制還沒有根本確立，誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成，在促進生態(tài)環(huán)境保護方面的作用還沒有充分發(fā)揮，需要付出長期艱苦的努力?！毙旖B史說。

機制完善下一步

按照發(fā)展改革委、財政部等有關部門的部署，下一步將加大生態(tài)補償投入力度。這也是針對補償標準較低現(xiàn)狀委員們呼吁最多的內(nèi)容。不過全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈認為，第一步的工作應是進一步明確受益者和保護者的權責，要劃分清楚中央政府和地方政府的權責，把事權劃清后再考慮怎樣籌集資金。

“中央在生態(tài)保護方面更多的應該是做好規(guī)劃，應該敦促地方做好生態(tài)保護的規(guī)劃，這樣才能有利于以后工作的開展?！眳菚造`說，產(chǎn)權制度的確立沒有中央的決定、沒有大的法律的確定，是難以實施的。如果產(chǎn)權不界定，責任就難以落實，市場化的方式也難以實施，因而應該把產(chǎn)權制度的界定作為非常重要的中央事權。

確定生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系也是未來的重要工作內(nèi)容。在吳曉靈看來，確定生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系，建立監(jiān)測的標準、培育生態(tài)服務的評估機構和績效考核的方式，中央應在這幾個配套制度方面做更多工作，“目前的生態(tài)投入過于碎片化，雖然探討了各種各樣的機制，有生態(tài)補償基金，有轉(zhuǎn)移支付制度，還有各種獎補資金，但是總體是針對某一事情設立一種基金、一種制度。在加大財政投入方面應該在明確事權和責任的基礎上歸并一些專項的基金?！?/p>

對此，徐紹史介紹，未來的政策設計方向，中央政府主要負責國家重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補償；地方各級政府主要負責本轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中式飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補償。將生態(tài)補償列入各級政府預算，確保補償資金及時足額發(fā)放。

多元化補償方式的探索也是下一步工作的重點。未來將引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補償。

除此之外，生態(tài)補償機制的建設還包括如下工作：逐步建立生態(tài)補償統(tǒng)計信息發(fā)布制度，將生態(tài)補償機制建設工作成效納入地方政府的績效考核；加快出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，建立健全生態(tài)補償長效機制；加強對生態(tài)補償資金分配使用的監(jiān)督考核；提升全社會生態(tài)補償意識等。