翟煒,鄭梅欽

【摘 要】異地高考是關(guān)系到國計(jì)民生的重大教育改革議題，它的實(shí)現(xiàn)具有制度與現(xiàn)實(shí)的多重壓力，推進(jìn)異地高考困難重重、風(fēng)險(xiǎn)眾多。本文運(yùn)用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的方法對(duì)異地高考風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施和推進(jìn)異地高考的建議，進(jìn)一步推動(dòng)教育公平。

【關(guān)鍵詞】異地高考；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理；教育公平；制度改革

高考是我國選拔高水平人才的根本性制度，自1978年恢復(fù)高考以來，通過高考已為國家輸送了數(shù)千萬人才。高考制度既關(guān)系到個(gè)人的前途，也關(guān)系國家的未來。數(shù)年來，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，高考制度歷經(jīng)多次改革，然而時(shí)至今日，現(xiàn)行高考制度依然有很多爭議。當(dāng)前關(guān)于高考最受矚目的議題無疑是“異地高考”政策，所謂“異地高考”，是指隨遷子女就地高考的政策。2012年8月，四部委聯(lián)合頒布《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》的通知，通知指出，各省、自治區(qū)、直轄市原則上應(yīng)在2012年底前出臺(tái)有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案。至此，異地高考實(shí)現(xiàn)似乎順理成章，然而事實(shí)上，除了山東等少數(shù)省份，各省異地高考政策實(shí)際效果都不大，這其中備受關(guān)注的北京、上海、廣東等地更是沒有觸及實(shí)際問題。

異地高考不僅關(guān)系教育制度改革，更關(guān)系到戶籍制度、財(cái)政體制等深層次的問題，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。異地高考是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在政策的實(shí)施過程中不免遇到各種可以和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，如何有效的識(shí)別并應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)是政策成功實(shí)行的關(guān)鍵。本文試圖利用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方法對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、管理，以求推動(dòng)政策實(shí)行，促進(jìn)教育公平。

1.從項(xiàng)目管理角度思考異地高考政策

項(xiàng)目管理是指把各種系統(tǒng)、方法和人員結(jié)合在一起，在規(guī)定的時(shí)間、預(yù)算和質(zhì)量目標(biāo)范圍內(nèi)完成項(xiàng)目的各項(xiàng)工作。項(xiàng)目管理主要包括時(shí)間管理、費(fèi)用管理、質(zhì)量管理以及風(fēng)險(xiǎn)管理等等。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理是指對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從識(shí)別到分析乃至采取應(yīng)對(duì)措施等一系列過程，它包括將積極因素所產(chǎn)生的影響最大化和使消極因素產(chǎn)生的影響最小化。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及風(fēng)險(xiǎn)跟蹤四個(gè)過程。

異地高考是關(guān)系到國計(jì)民生的重大政策改革，根據(jù)四部委通知要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮時(shí)間、資源、成本、質(zhì)量等多重因素，因地制宜的制定與實(shí)施相關(guān)政策。筆者研究了異地高考的相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)為異地高考具備項(xiàng)目的一般特征，可將異地高考政策的實(shí)施看作一個(gè)項(xiàng)目，運(yùn)用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系對(duì)異地高考進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制問題進(jìn)行分析，對(duì)異地高考政策提供可能的參考。接下來我們將具體分析項(xiàng)目管理體系如何應(yīng)用于異地高考的風(fēng)險(xiǎn)管理中。

2.異地高考政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)與重要內(nèi)容，一般來說，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)涉及原因多，潛在性強(qiáng)，需要借助一些技術(shù)與工具進(jìn)行識(shí)別，這樣不但識(shí)別效率高且操作規(guī)范，不容易產(chǎn)生疏漏。常用的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法有專家訪問法、頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、SWOT分析法以及流程圖法等等。本文將使用頭腦風(fēng)暴法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。

頭腦風(fēng)暴法指通過營造一個(gè)無批評(píng)的自由會(huì)議環(huán)境，使與會(huì)者暢所欲言、充分交流、互相啟迪，產(chǎn)生大量創(chuàng)造性意見的過程。這種方法以共同目標(biāo)為中心，參會(huì)人員在他人的看法上提出自己的意見。它可以充分發(fā)揮集體的智慧，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的正確性和效率。通過頭腦風(fēng)暴法，筆者總結(jié)了異地高考進(jìn)程中的幾大風(fēng)險(xiǎn)。

（1）資格風(fēng)險(xiǎn)。異地高考首先要解決的一個(gè)問題就是資格的問題，即誰有資格參加異地高考。受制于有限的教育資源和社會(huì)資源，異地高考必須要設(shè)置一定的門檻，那么問題便在于這個(gè)門檻有多高，如果門檻設(shè)置過低，則必然會(huì)涌入大量的異地考生擠占當(dāng)?shù)亟逃Y源，侵害當(dāng)?shù)乜忌睦?，而如果門檻設(shè)置過高，則可能讓異地高考成為一紙空文，不能切實(shí)落實(shí)。

（2）指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。異地高考是指隨遷子女就地高考，實(shí)際上，在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)并參加高考并不困難，困難的是其后的高考錄取問題，這涉及到錄取指標(biāo)由誰來給的問題。如果錄取指標(biāo)由遷入地提供，那么毫無疑問會(huì)擠占當(dāng)?shù)乜忌匿浫≠Y格，引起他們的不滿；而如果錄取指標(biāo)還由考生原籍所在地提供，那么又會(huì)因?yàn)樵囶}不同無法排名而產(chǎn)生新的不公平。

（3）資源風(fēng)險(xiǎn)。資源風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是我國整體上教育資源有限，與發(fā)達(dá)國家的差距較大，尤其在高等教育方面，我國高校無論在數(shù)量還是在質(zhì)量上都與英美發(fā)達(dá)國家有較大的差距。有限的資源表明，一旦發(fā)生大規(guī)模的異地高考，遷入地很可能會(huì)苦不堪言。第二點(diǎn)是我國教育資源的分布嚴(yán)重不均，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)教育資源也很發(fā)達(dá)而考生數(shù)量相對(duì)較少，而很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育資源貧乏但考生人數(shù)卻特別多。這樣的情況將可能導(dǎo)致高考群體持續(xù)往一個(gè)方向遷移而導(dǎo)致社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等其他一系列問題。

（4）制度風(fēng)險(xiǎn)。我國目前高考錄取與戶籍和學(xué)籍同時(shí)掛鉤，通常要同時(shí)具有戶籍和學(xué)籍才能在當(dāng)?shù)貐⑴c錄取，異地高考表面上是教育制度的改革，但實(shí)際上不可避免的要與戶籍制度的改革相聯(lián)動(dòng)，而戶籍制度改革又會(huì)與經(jīng)濟(jì)制度改革相聯(lián)系，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。我國是人口大國，國情復(fù)雜，各種制度也很復(fù)雜，任何一項(xiàng)制度改革都可能會(huì)帶來難以預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生很可能會(huì)影響異地高考政策的實(shí)行。

（5）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系到教育的投入，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)教育也相對(duì)發(fā)達(dá)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)異地高考政策實(shí)行的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)不平衡，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)拉大，那么異地高考實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)更大；其次如果整體經(jīng)濟(jì)增速放緩，那么國家在教育上的投入也會(huì)相對(duì)減少，相應(yīng)的異地高考的難度就會(huì)更大。

（6）高考移民風(fēng)險(xiǎn)。我國教育資源分配不均勻，北京上海等教育發(fā)達(dá)地區(qū)錄取率高，錄取分?jǐn)?shù)低，而如河南、安徽等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻錄取率低，錄取分?jǐn)?shù)高，但是這并不能說明北京、上海等地區(qū)的考生素質(zhì)較低，這是因?yàn)檫@些地方往往更加注重素質(zhì)教育。異地高考放開后，中西部地區(qū)的考生可能會(huì)為了高錄取率成為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的高考移民，而他們帶來的競爭壓力又可能會(huì)造成教育發(fā)達(dá)地區(qū)放棄素質(zhì)教育而重新回到應(yīng)試教育的軌道上來。這樣多年素質(zhì)教育改革的成果將會(huì)受到破壞，同時(shí)大量高考移民也會(huì)帶來社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等新的問題。

3.異地高考風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性和定量的分析。定性分析是對(duì)已識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)的過程和影響進(jìn)行描述，而定量分析是具體量化每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其產(chǎn)生影響的嚴(yán)重性，以此作為制定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的量化方法有很多，常用的有主觀評(píng)分法、決策樹法、層次分析法等。本文將對(duì)識(shí)別出來的風(fēng)險(xiǎn)先進(jìn)行定性的評(píng)價(jià)再用主觀評(píng)分法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

3.1 定性評(píng)估

上文識(shí)別出的六種風(fēng)險(xiǎn)可以再進(jìn)行進(jìn)一步的分類識(shí)別。資格風(fēng)險(xiǎn)與指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上都屬于異地高考政策實(shí)行過程中的操作風(fēng)險(xiǎn)，而資源風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)屬于宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，高考移民則屬于異地高考政策實(shí)行結(jié)果所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

目前從各省已出臺(tái)的異地高考政策來看，多數(shù)省份將具備完整的高中三年學(xué)籍作為認(rèn)定考生具備異地高考資格的標(biāo)準(zhǔn)，而少數(shù)省份則只需要一年學(xué)籍甚至不用學(xué)籍，通過學(xué)籍認(rèn)定考生資格具有一定的合理性，但是并非唯一標(biāo)準(zhǔn)，各地需根據(jù)實(shí)際情況確定標(biāo)準(zhǔn)。錄取指標(biāo)由誰提供的問題涉及考生遷入地和原籍兩個(gè)地方，目前出臺(tái)政策通常由遷入地提供指標(biāo)，但是我國高考錄取指標(biāo)的分配并不合理，所以不宜實(shí)行統(tǒng)一的異地高考指標(biāo)供給政策。異地考生資格認(rèn)定與指標(biāo)供給是異地高考政策實(shí)行首先要解決的兩個(gè)問題，如果資格認(rèn)定不清，指標(biāo)供給不明，異地高考將很難進(jìn)行下去。

教育投資是國家政策的重中之重，2012年我國教育投資約占GDP的4%，并且逐年向教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，豐富且平等的教育資源是異地高考順利實(shí)行的保證，如果教育投入跟不上，異地高考會(huì)面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，總體上經(jīng)濟(jì)狀況很平穩(wěn)，穩(wěn)定且高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來財(cái)政收入的增長，進(jìn)而也會(huì)帶來教育投資的增大。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國在各項(xiàng)制度上的改革也在有條不紊的進(jìn)行中，在戶籍制度上，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)轉(zhuǎn)非速度加快，而收入分配制度也在努力改變我國貧富差距過大的狀況。戶籍和分配制度的改革有利于異地高考政策的實(shí)行，但如果其他制度改革進(jìn)展不夠，單獨(dú)的高考制度改革也難以徹底實(shí)行。

最后是有關(guān)于異地高考移民的風(fēng)險(xiǎn)，在異地高考政策之前，就已經(jīng)有少數(shù)考生鋌而走險(xiǎn)，走上高考移民的道路?？梢灶A(yù)見，異地高考政策實(shí)行以后，高考移民的規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，很多考生家長可能會(huì)鉆政策漏洞，帶著孩子一起高考移民，高考移民的問題如果不加以解決，異地高考也恐怕難以實(shí)行。

3.2 定量評(píng)估

根據(jù)對(duì)異地高考風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別及定性評(píng)估，系統(tǒng)權(quán)衡各項(xiàng)因素，對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，從而整體評(píng)估異地高考的風(fēng)險(xiǎn)。我們采用主觀評(píng)分法，成立專家打分小組，根據(jù)打分結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，形成風(fēng)險(xiǎn)列表（見表1）。

在表1中，可能性表示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，得分越高，表示風(fēng)險(xiǎn)越可能發(fā)生；嚴(yán)重性表示風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生所帶來的后果，得分越高，表明后果越嚴(yán)重；不可控性表示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的不可控程度，得分越高，表明風(fēng)險(xiǎn)越不可控。風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別是可能性、嚴(yán)重性與不可控性得分的乘積，得分越高，表示風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別越高，越要重視。我們將得分在100分以上的風(fēng)險(xiǎn)列為II級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，而得分在100分以下的列為I級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。從評(píng)估的結(jié)果看，制度風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)和高考移民風(fēng)險(xiǎn)是異地高考最主要的風(fēng)險(xiǎn)，需要投入更多的精力進(jìn)行監(jiān)督和應(yīng)對(duì)，當(dāng)然對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)也不能忽視。

4.異地高考風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)可以有多種策略，常用的幾種策略是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)減輕、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)接受。

風(fēng)險(xiǎn)回避是指通過主動(dòng)放棄項(xiàng)目目標(biāo)或改變項(xiàng)目目標(biāo)與行動(dòng)方案從而避免風(fēng)險(xiǎn)的策略。風(fēng)險(xiǎn)回避是一項(xiàng)消極的決策，因?yàn)樗瑫r(shí)也放棄了風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的收益。通常在風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高且沒有其他策略可用的時(shí)候考慮使用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略。風(fēng)險(xiǎn)減輕是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，采取措施減小風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度。風(fēng)險(xiǎn)減輕是一個(gè)積極的應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移指在無法通過上述策略應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，通過合約或協(xié)議將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方的策略，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移并非嫁禍于人，因?yàn)橛行╋L(fēng)險(xiǎn)給你能造成損失，但是對(duì)于他人未必會(huì)造成嚴(yán)重后果。最后是風(fēng)險(xiǎn)接受策略，這種策略是指在覺得可以承受風(fēng)險(xiǎn)所帶來的后果時(shí)，主動(dòng)接受風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的程度、時(shí)期的不同，可以選擇不同的策略加以應(yīng)對(duì)，下面我們具體闡述下減輕各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

資格風(fēng)險(xiǎn)和指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是在異地高考政策實(shí)際操作過程中所要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)資格風(fēng)險(xiǎn)，我們首先要做到資格審查過程的規(guī)范化、流程化，制定相關(guān)法律法規(guī)明確具備異地高考資格的要求；其次，采取多樣的方式確定資格，比如不僅可以將資格與學(xué)籍掛鉤，也可以將資格與工作年限、居住證、社保年限、是否有住房等因素相連接。對(duì)于指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，首先可以采取靈活分配的方式確定指標(biāo)，比如對(duì)于教育資源相對(duì)豐富的地區(qū)，可以由遷入地提供錄取指標(biāo)，而對(duì)教育資源相對(duì)貧乏的地區(qū)則還由原籍提供錄取指標(biāo)；其次可以采取新的高考方案，比如探索“統(tǒng)一考試+高校自主測(cè)試”的方案，并在此基礎(chǔ)上重新分配錄取指標(biāo)，統(tǒng)一錄取等。

資源風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)。資源風(fēng)險(xiǎn)要從兩個(gè)方面加以應(yīng)對(duì)，首先是應(yīng)繼續(xù)加大教育投資，確保教育資源的規(guī)模與質(zhì)量，其次要逐漸向教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大投資，以緩解教育資源分配的不均的現(xiàn)象。對(duì)于制度風(fēng)險(xiǎn)，要循序漸進(jìn)的進(jìn)行制度改革，切勿盲目冒進(jìn)，在制度改革之前，要注意做好充分的調(diào)研，征求各方意見，以此減輕制度改革的風(fēng)險(xiǎn)。近年來我國經(jīng)濟(jì)整體上發(fā)展迅速、健康，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)異地高考政策的影響較小，但是我們依然要注意觀察經(jīng)濟(jì)動(dòng)向，防范因經(jīng)濟(jì)過熱導(dǎo)致的通貨膨脹等現(xiàn)象的影響。

最后有關(guān)高考移民的風(fēng)險(xiǎn)，高考移民由來已久，可以預(yù)見，異地高考政策實(shí)行以后，高考移民的規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)于高考移民，首先應(yīng)該完善相關(guān)政策，防止有人鉆政策的漏洞當(dāng)高考移民，其次應(yīng)該建立完善的法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行處理，最后還是要進(jìn)行疏通，通過重新資源配置避免更多的人走向高考移民的道路。

5.總結(jié)

異地高考是關(guān)系到國計(jì)民生的重要政策，如何順利實(shí)行政策、防范風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)系民族未來的大事。我們采用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的方法對(duì)異地高考實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，建立風(fēng)險(xiǎn)模型、提出應(yīng)對(duì)策略，希望能更規(guī)范化、流程化的對(duì)異地高考風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的管理。

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作者簡介：

翟煒（1989—），男，安徽馬鞍山人，北京大學(xué)軟件與微電子學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，研究方向：IT項(xiàng)目管理。

鄭梅欽（1990—），女，福建莆田人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部2011級(jí)碩士研究生，研究方向：教育原理。