徐青

民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，但如果不能構(gòu)建出一整套投資的收益回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金投入的正常收益，則無法吸引到民間資本進(jìn)入。

推動(dòng)民間資本參與農(nóng)村土地整治，可以擴(kuò)大土地整治的資金來源渠道。推動(dòng)該項(xiàng)工作的全面迅速開展，也為了有助于提高全國(guó)土地整治的實(shí)際效率和成效，國(guó)家從政策層面一直在鼓勵(lì)民間資本的進(jìn)入。

民間資本和政府投資在土地整理中的收益機(jī)制是不同的。政府資金投入屬于著眼公共目標(biāo)的投入，主要是為了有效地增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，此類資金不考慮經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)；除了達(dá)到以上目標(biāo)外，地方政府在此中的收獲基本只是獲得占補(bǔ)平衡所需要的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。民間投資與政府投資的最大區(qū)別就在前者著眼的是收益回報(bào)，而不具備單純服務(wù)于公共利益的特征。民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，但如果不能構(gòu)建出一整套投資的收益回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金投入的正常收益，則無法吸引到民間資本進(jìn)入。因此，要推動(dòng)民間投資參與農(nóng)村土地整治，開展市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，核心問題是要科學(xué)地進(jìn)行利益調(diào)整和分配。

成本收回和合理回報(bào)是個(gè)難題

民間資本的回報(bào)來源，在于對(duì)土地整治后的升值收益進(jìn)行合理分配。這種升值收益可以分為兩大類：一類是產(chǎn)量提高帶來的收益；一類是政策許可下的指標(biāo)收益。

土地整治可以帶來耕地面積的增加和質(zhì)量的提高，從而提高產(chǎn)量，增加收益。民間投資者可以通過事先約定，從增加的收益中分成來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。但土地整治帶來年度耕種收益的增加與投資額相比較小，要以此來形成合理的投資回報(bào)，則需要很多年來逐步實(shí)現(xiàn)。而且這種回報(bào)還要受年度豐歉程度、農(nóng)戶守約意愿、地塊未來利用變更和國(guó)家政策變化等多種因素影響，存在很高的交易成本和不確定性，民間資本很難選擇這種方式。在現(xiàn)實(shí)中也鮮有成功的案例。

按《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定：土地整理新增耕地面積的60%，可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。一些地方對(duì)土地整治形成的新增耕地指標(biāo)構(gòu)建了一個(gè)指標(biāo)交易市場(chǎng)，指標(biāo)可以直接上市交易獲得回報(bào)。由于可以迅速收回投資和得到回報(bào)，這種方式在民間投資進(jìn)入土地整治的實(shí)踐中應(yīng)用較多。如四川遂寧安居區(qū)的一個(gè)案例中，采用的是政府與民間投資者按照1∶9的比例分配新增耕地指標(biāo)；而江西贛縣的一個(gè)土地開發(fā)項(xiàng)目采用的是3.5∶6.5的比例分配。這種分配新增耕地指標(biāo)的方式多發(fā)生在以農(nóng)地整理為主的項(xiàng)目中，由于農(nóng)地整理成本普遍較低，民間投資者出售耕地指標(biāo)后能實(shí)現(xiàn)資金平衡和一定的回報(bào)。

目前各地正在開展的以集體建設(shè)用地為主要對(duì)象的土地綜合整治，如何引入民間投資實(shí)現(xiàn)其投資回報(bào)則成為一個(gè)難題。

集體建設(shè)用地整理成本遠(yuǎn)高于農(nóng)地整理成本。根據(jù)對(duì)成都和重慶一些地區(qū)調(diào)研掌握的數(shù)據(jù)，根據(jù)地塊原狀不同，集體建設(shè)用地整理成本從幾十萬到上百萬不等。民間投資如進(jìn)入該領(lǐng)域，不論是增加耕種收入還是新增耕地指標(biāo)出售，都無法實(shí)現(xiàn)成本收回和合理回報(bào)。

按照《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后的建設(shè)用地規(guī)模，在優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間后，剩余規(guī)?？捎糜诔擎?zhèn)建設(shè)，同時(shí)要求“項(xiàng)目區(qū)建新地塊要按照國(guó)家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地和用地”，即在城鎮(zhèn)周邊可通過招拍掛方式供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性用地。如果把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤看作一個(gè)整體，則農(nóng)村建設(shè)用地的減少環(huán)節(jié)是純投入的環(huán)節(jié)，而收益部分在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加環(huán)節(jié)。因此，要引入民間投資的是在農(nóng)村建設(shè)用地減少環(huán)節(jié)，而他們的成本和收益的實(shí)現(xiàn)則是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的環(huán)節(jié)。

利益分配有三種方式可以選擇

從各地的實(shí)踐來看，民間資本的回報(bào)分配方式有以下三種可能：第一種，固定比例的收益回報(bào)方式。政府與民間投資在項(xiàng)目開展前簽訂合同時(shí)確定一個(gè)基本的投資額度預(yù)算和固定的投資回報(bào)率，在驗(yàn)收時(shí)對(duì)其資金投入數(shù)量進(jìn)行審計(jì)核定，從本年度的土地出讓收益中返還其投入資金，并按照約定的投資回報(bào)率撥付其收益，相當(dāng)于把民間投資者作為工程項(xiàng)目的承建商?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》規(guī)定，土地出讓收益可用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，民間投資在集體建設(shè)用地復(fù)墾中的投資內(nèi)容都符合土地出讓收益的支出方向，以成本加固定收益來支出，不存在法律問題。

第二種，以土地出讓收入的一定比例作為回報(bào)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在與民間投資者的談判中相對(duì)處于較弱勢(shì)，希望用更高的收益率來引進(jìn)資金，個(gè)別地方出現(xiàn)了以當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屖杖氲囊欢ū壤鳛槊耖g投資回報(bào)的案例。這種做法存在兩個(gè)方面的問題：首先，在政策層面，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》中對(duì)土地出讓收入的支出方向有明確界定，不支持這種以比例方式分配投資收益的方式。其次，在市場(chǎng)行為層面，按比例分配收益一般限于兩種情況：投資者和對(duì)收益的多少有重要影響的人，就像股東和管理者參與企業(yè)利潤(rùn)分配一樣，因?yàn)槠髽I(yè)利潤(rùn)的多少與管理者的能力有關(guān)，為了刺激和獎(jiǎng)勵(lì)管理者創(chuàng)造更好的效益，在利潤(rùn)中對(duì)其進(jìn)行一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)是常見的。但民間投資參與土地出讓收益分配，民間投資者在國(guó)有土地使用權(quán)中沒有任何權(quán)益，以權(quán)益擁有者參與出讓收益的比例分配是不成立的；同時(shí)，民間投資者對(duì)于土地出讓收益的多少?zèng)]有影響，影響出讓收益的主要是土地市場(chǎng)供求關(guān)系。因此，第二種情況明顯不符合當(dāng)前法律規(guī)定，也不符合一般市場(chǎng)規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)中個(gè)別地方出現(xiàn)，此類情況應(yīng)被制止。

第三種， 在“ 地票”或“ 指標(biāo)” 交易中分配收益。由于第二種情況明顯不合理，而又希望能避免以固定回報(bào)，而是以與市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)聯(lián)的回報(bào)率能有所變動(dòng)的方式，來刺激民間投資進(jìn)入，重慶和成都采用了“地票” 或“ 指標(biāo)” 市場(chǎng)的模式。不管是農(nóng)戶和農(nóng)民集體，還是民間投資，參與增減掛鉤獲得“地票”或“指標(biāo)”，可以進(jìn)入市場(chǎng)交易。但是交易獲得“ 地票” 或“指標(biāo)”者，并不能直接獲得某塊土地的使用權(quán)，重慶規(guī)定獲得“地票”者僅僅獲得優(yōu)先選地權(quán)，在選定的地塊進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，還需要平等地參加招拍掛；成都規(guī)定通過“指標(biāo)”獲得的是參與國(guó)有土地使用權(quán)出讓的準(zhǔn)入權(quán)。在這種方式中，試圖把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的兩個(gè)部分分成兩個(gè)市場(chǎng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加部分走正常的土地公開招拍掛方式，“地票”或“指標(biāo)”市場(chǎng)則將農(nóng)村建設(shè)用地減少后獲得的建設(shè)用地指標(biāo)通過交易獲得回報(bào)。但是這種方式面臨眾多問題，比如“地票”或者“指標(biāo)”的法律和權(quán)利內(nèi)涵，政策規(guī)定對(duì)市場(chǎng)影響，以及“地票”、“指標(biāo)”和招拍掛出讓這樣一種復(fù)雜的雙層市場(chǎng)之間的相互影響等。如何完善這種市場(chǎng)交易機(jī)制，給予民間投資更直接而穩(wěn)定的回報(bào)方式，還需要進(jìn)一步研究。

綜上分析，我國(guó)農(nóng)村土地整治中的民間投資回報(bào)在以農(nóng)地整理為主的方式下，問題較少。而當(dāng)前正在逐步推廣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中，民間投資由于投資較大，且牽涉到國(guó)有土地使用權(quán)出讓的收益分配方式，較為復(fù)雜。其中以投資額度的固定比例回報(bào)最為穩(wěn)妥，“地票”和“指標(biāo)”市場(chǎng)的回報(bào)方式還需要進(jìn)一步探索，以土地出讓收益按比例回報(bào)則完全不可行。

（作者單位：安徽省國(guó)土資源儲(chǔ)備發(fā)展中心）