切實(shí)發(fā)揮黨代會代表的作用，是發(fā)展黨內(nèi)民主、保障和實(shí)現(xiàn)黨員主體地位的重要內(nèi)容。黨的十八大報(bào)告提出，“完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例……實(shí)行黨代會代表提案制”。這就進(jìn)一步明確了推進(jìn)黨內(nèi)民主的現(xiàn)實(shí)渠道。就實(shí)踐而言，在黨代會會議期間實(shí)行黨代表提案制，在黨代會閉會期間實(shí)行黨代表提議制，必將成為基層黨代表發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)主渠道。

對于發(fā)展黨內(nèi)民主的現(xiàn)實(shí)意義

黨內(nèi)民主是黨的生命，黨的十八大報(bào)告再次重申這一思想。發(fā)展黨內(nèi)民主，必須不斷拓展黨內(nèi)民主渠道。從近些年各地的實(shí)踐探索看，實(shí)行黨代表提案制，即黨代會代表就黨的建議以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等重大問題，向代表大會提出屬于同級黨代表大會權(quán)職范圍內(nèi)的提案。黨代表以提案制為核心和渠道，參與黨內(nèi)重大事務(wù)，反映黨員群眾的訴求和呼聲，是黨內(nèi)民主建設(shè)的有益嘗試，對于發(fā)展黨內(nèi)民主具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨代表參與黨內(nèi)生活的途徑更加制度化規(guī)范化。黨代會代表在大會期間，可以就對黨的大政方針等以制度化的方式提出意見、建議，有助于提高黨代表的代表責(zé)任意識和主動參與意識，提升黨代表在黨內(nèi)重大事務(wù)中的參與地位，使黨代表更加注重聯(lián)系、收集和反映廣大黨員群眾的要求和呼聲。有專家評論說，“提案制將是黨代會代表履職行權(quán)最廣泛、最直接、最有效的工具之一，將激勵代表們更加認(rèn)真履職，更加深入基層調(diào)研，充分反映黨員群眾利益訴求，從而提升黨的建設(shè)的科學(xué)化水平?！?/p>

提案制以團(tuán)組活動為單位，使黨代表發(fā)揮作用指向更明確。目前黨代表出席黨代會，主要是審議有關(guān)文件、選舉產(chǎn)生各級黨委委員。不可否認(rèn)，其中黨代表發(fā)揮著無可替代的作用。但是，畢竟這種大會上更多發(fā)揮的是黨代表集體的作用，黨代表個體作用并不突出。實(shí)行提案制，黨代表可以聯(lián)名或以代表團(tuán)為單位在會議期間向大會提出屬于同級黨代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的提案，這就突出了黨代表發(fā)揮作用的微觀方向，指明了黨代表發(fā)揮作用的指向性，有利于更好地調(diào)動黨代表的主動自覺性和代表責(zé)任意識。

提案制使問題更聚焦，黨代表更能發(fā)揮全方位的職能。提案制的突出特點(diǎn)是一案一提，提案內(nèi)容包含黨代表的各項(xiàng)權(quán)利。這就使黨代表發(fā)揮作用的范圍從一般性的審議文件、選舉投票等延伸到參與黨內(nèi)重大事務(wù)討論、對黨委監(jiān)督、對干部任用等重要問題。提案制使黨代表可以就關(guān)注的問題進(jìn)行深入調(diào)研和論證，使代表關(guān)注的問題更聚焦，不但有利于問題的解決督辦，也有利于增強(qiáng)黨代表的影響力。

更貼近基層群眾，拓展了黨的代表大會功能。提案制促進(jìn)黨代表提前關(guān)心、關(guān)注廣大黨員群眾反映的事務(wù)和要求，更加關(guān)心廣大黨員群眾的呼聲，使黨代表自覺主動地貼近群眾，提出精彩提案。這就使黨代表發(fā)揮作用前移，使黨代表大會功能得到拓展。通過黨代表提案制，能夠保證各級黨委的重大路線方針政策的制定、實(shí)施和黨員群眾建立一種良性的溝通渠道，保證路線方針政策的正確性和可行性。

可行性及目前存在的問題

工作生活在社會各個領(lǐng)域的廣大基層黨代表，是與黨員群眾聯(lián)系最廣泛、傾聽黨員呼聲最方便、代表黨員群眾行使權(quán)利最直接的群體。在基層實(shí)行黨代表提案提議制，有著現(xiàn)實(shí)的可行性。

黨的十六大以來，各地積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，試行黨的代表大會任期制，一些縣（市）試點(diǎn)進(jìn)行黨代表大會常任制，其中，黨代會代表提案提議制已經(jīng)比較成熟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十七大以來，全國有7個省、175個市州、1436個縣市區(qū)建立了代表提案制度，共收到省黨代表提案493件、市黨代表提案6391件、縣黨代表提案6.07萬件。全國有365個市州、2684個縣市探索建立了代表提案和提議等黨代會常任制和黨代表任期制工作配套制度。在2012年省級黨委換屆中，中組部對31個省區(qū)市建立代表提案工作預(yù)案提出了明確要求。十七大以來各地在黨代會閉會期間，代表以個人或聯(lián)名的方式，就同級黨委職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)問題采取書面形式向同級黨委提出提議，共收到省黨代表提議3265件、市黨代表提議9.43萬件，縣黨代表提議近70萬件，90%以上提議得到同級黨委落實(shí)。這樣的氛圍和落實(shí)效果，有利于黨代表提高代表意識，重視肩負(fù)的責(zé)任，提高代表榮譽(yù)感。同時，制度方面的準(zhǔn)備已經(jīng)比較成熟，各級黨代表也對提案提議有了比較好的訓(xùn)練，推進(jìn)這項(xiàng)制度已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)可行性。

盡管如此，目前實(shí)行基層黨代表提案提議制還存在著一些問題，需要我們加以重視。

部分黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，使得黨代表提案提議制度流于形式。有的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對這個問題的認(rèn)識不到位，雖然制定了相關(guān)制度，但對如何保障和落實(shí)黨代表提案提議制重視不夠、思考不多、研究不深、支持不力；有的對所屬單位沒有明確工作要求、任務(wù)和目標(biāo)，制度規(guī)定不明確、不具體、不規(guī)范，缺乏針對性和可操作性；有的對推動黨代表提案提議工作的方式方法未進(jìn)行積極探索，不能充分調(diào)動黨代表參與提案提議的熱情；還有些沒有足夠的機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)保障，這些原因造成制度執(zhí)行不到位或流于形式。

提案提議涉及的內(nèi)容不均衡，未能體現(xiàn)黨代表履職重點(diǎn)。從提議提案的內(nèi)容、數(shù)量來看，行政內(nèi)容議案多，黨建內(nèi)容議案少；涉及本部門、本單位、本村利益的議案多，涉及全局利益的議案少。黨代表的提案提議，如何更多體現(xiàn)黨建的特色，避免黨代表與人大代表在提案提議內(nèi)容上重復(fù)、履職范圍交叉等，這些都需要在制度規(guī)定中加以明確、細(xì)化，在實(shí)踐中加以引導(dǎo)、規(guī)范。

部分提案提議質(zhì)量不高，黨代表自身素質(zhì)和履職能力有待加強(qiáng)?；鶎狱h代表的綜合能力素質(zhì)參差不齊，有的文化水平和理論素養(yǎng)不高，對黨的路線、方針、政策理解不深，調(diào)研分析、參政議事、文字表達(dá)能力較弱；有的黨代表責(zé)任意識不強(qiáng)，對提案提議工作缺乏積極性和主動性，這些都直接影響提案提議的質(zhì)量。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，50.53%的被調(diào)查對象認(rèn)為，“代表的能力素質(zhì)”是影響基層一線黨代會代表發(fā)揮作用的因素；在基層一線黨代會代表發(fā)揮作用不力的原因中，近1/3的被調(diào)查對象選擇“基層代表參政議事能力不足”。

黨代表提案提議工作的環(huán)境氛圍沒有形成。一方面黨代表任期制實(shí)行時間不長，很多黨員群眾對有關(guān)內(nèi)容不太了解，不知道黨代表還有提案提議這項(xiàng)工作職責(zé)。另一方面部分黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部更注重對黨代表聯(lián)系群眾制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、調(diào)研考察制度的實(shí)行，對提案提議制關(guān)注較少，宣傳、引導(dǎo)不夠。另外，基層黨代表作為個體、靠個人影響力發(fā)揮的作用多，作為群體發(fā)揮作用的氛圍還沒有形成，造成群體影響力缺失。而提案提議制恰恰需要黨代表作為一個群體發(fā)揮作用。

實(shí)行基層黨代表提案提議制的思考與建議

可以預(yù)見，實(shí)行基層黨代表提案提議制必將成為進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主的重要推進(jìn)機(jī)制。實(shí)行黨代表提案制，應(yīng)抓緊做好以下幾方面工作。

強(qiáng)化各級黨委對黨代表提案提議工作的認(rèn)識，盡快健全各級黨代表工作機(jī)構(gòu)。要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)黨委實(shí)行提案提議制的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步明確細(xì)化各級黨代會代表的職責(zé)權(quán)利義務(wù)，鼓勵各級黨委針對不同黨代表的群體特點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)際，對黨代會代表的職責(zé)權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化。要進(jìn)一步理順保障黨代表開展工作的機(jī)制，盡快成立各級黨代表聯(lián)絡(luò)室，不斷健全工作機(jī)構(gòu)職能，落實(shí)工作機(jī)構(gòu)和人員，保障工作經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮好組織機(jī)構(gòu)的積極作用。

抓緊完善黨代表提案提議制的制度機(jī)制。特別要注意黨代表提案提議制度的閉環(huán)運(yùn)行問題，主要是成立提案收集整理機(jī)構(gòu)——提案審核機(jī)構(gòu)——提案督辦機(jī)構(gòu)——提案反饋機(jī)構(gòu)等，初步形成相對封閉的運(yùn)行模式，形成有效運(yùn)轉(zhuǎn)、相互銜接的制度體系。要完善代表提案制的相關(guān)保障制度，通過明確細(xì)化黨代表列席黨內(nèi)重要會議制度、黨內(nèi)情況通報(bào)和情況反映制度、黨代表參與聽證制度等，增強(qiáng)黨代表了解參與黨內(nèi)重大事項(xiàng)的能力，強(qiáng)化黨代表的監(jiān)督意識和權(quán)利意識。要完善黨代表聯(lián)系群眾制度，總結(jié)黨代表聯(lián)系基層黨員群眾的好做法，注意把握聯(lián)系黨員群眾的時效性和長效性，把聯(lián)系黨員群眾的時間節(jié)點(diǎn)和日常工作相結(jié)合，逐步形成長效機(jī)制。要注意與代表自身所在地區(qū)、系統(tǒng)、行業(yè)的實(shí)際相結(jié)合，根據(jù)不同的工作特點(diǎn)和目標(biāo)要求細(xì)化和拓展提案提議相關(guān)制度，特別是規(guī)范提案提議的內(nèi)容、格式，明確規(guī)定提案提議提出和受理的要求、提案提議的辦理程序等。要借鑒人大、政協(xié)在相關(guān)制度方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，暢通黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)、建言獻(xiàn)策的渠道。要鼓勵運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段方便基層代表實(shí)行提案提議制，如借助網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體助力代表收集提案提議等。

加強(qiáng)黨代表培訓(xùn)，提升能力素質(zhì)。黨代表的能力素質(zhì)直接決定著提案提議的質(zhì)量水平。必須把提高黨代表能力素質(zhì)作為發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)性工作抓牢抓實(shí)。要嚴(yán)把黨代表的“入口關(guān)”，擴(kuò)大基層黨代表直選范圍和差額選舉比例，建立候選人與選舉人見面制度，增進(jìn)選舉人對候選人的了解，完善黨代表向基層黨員群眾述職制度，著力在代表的選優(yōu)選強(qiáng)上下功夫。要優(yōu)化黨代表結(jié)構(gòu)，注意培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和選出基層優(yōu)秀黨員代表中那些履職意愿、履職能力，參政意愿和參政能力強(qiáng)的人。增加基層一線和專業(yè)代表比重，著力在結(jié)構(gòu)上、增強(qiáng)代表廣泛性上下功夫。逐步減少黨代表與人大代表、政協(xié)委員兼職交叉重疊比例，讓黨代表有更多的時間和精力投入到履職工作中。同時，還要針對黨代表特別是一些基層一線黨代表的特點(diǎn)加強(qiáng)培訓(xùn)教育的力度，使黨代表在思想、能力、作風(fēng)等方面適應(yīng)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的需要，更適應(yīng)提案提議制的要求。

營造基層黨代表提案提議的良好氛圍。我們發(fā)現(xiàn)，基層黨代表發(fā)揮個體作用相對是比較好的，而發(fā)揮基層黨代表的群體作用還沒有形成好的氛圍。為此，要加大宣傳力度，向廣大黨員和群眾廣泛宣傳黨代表的權(quán)利和義務(wù)等知識，提高他們對黨代表職能作用的認(rèn)知、理解，營造積極支持黨代表活動、參與黨內(nèi)民主建設(shè)的良好氛圍。要加強(qiáng)對基層黨代表的監(jiān)督和激勵，通過基層黨代表向黨員進(jìn)行年度述職，對基層黨代表進(jìn)行民主評議和民主測評，制作基層黨代表公示牌公示黨代表信息及職責(zé)，加強(qiáng)對基層一線黨代表工作的考核與管理。建立基層黨代表退出和增補(bǔ)機(jī)制，開展黨組織對黨代表的工作評價(jià)，對黨代表和代表團(tuán)作用發(fā)揮情況進(jìn)行量化考評，對發(fā)揮作用明顯的優(yōu)秀基層黨代表進(jìn)行表彰獎勵，進(jìn)一步激發(fā)基層一線黨代表的榮譽(yù)感和責(zé)任感。

（作者：北京市黨的建設(shè)研究會課題組。課題組成員：章建偉、楊建新、端木婕、王建軍、羅軍、陳琳）

責(zé)任編輯：魏曄玲