趙瑾璐　李鳳怡

十八大報(bào)告將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一齊列入全面建設(shè)小康社會的載體，凸顯了城鎮(zhèn)化在我國全面現(xiàn)代化征程中的應(yīng)有之義。提高城市承載力，夯實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平成為我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重點(diǎn)。因此，需要分析我國城鎮(zhèn)土地利用的現(xiàn)狀及問題，提出在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程下的土地承載力適宜性對策。

格局：現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程及土地承載力

城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化的伴生物，因工業(yè)化而生，也隨著工業(yè)化發(fā)展而推進(jìn)。我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于改革開放后的快速發(fā)展時(shí)期。截止到2011年底，我國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量已達(dá)到6.91億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)量在2011年首次超過農(nóng)村人口數(shù)量。同時(shí)，我國的城鎮(zhèn)化伴隨著政府主導(dǎo)、區(qū)域發(fā)展不均衡、對農(nóng)村剩余勞動力吸納低等特點(diǎn)，因此，提高城市承載力，夯實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平成為我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重點(diǎn)。

城市承載力一般指一定范圍和一定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下的城市生命支持系統(tǒng)可支撐的城市社會經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度的大小和一定生活質(zhì)量下的人口數(shù)量。城市承載力超負(fù)荷運(yùn)行及其危機(jī)的發(fā)生，引發(fā)我們對現(xiàn)行的城市發(fā)展模式以及人類價(jià)值觀念的深思。城市土地承載力則是指在一定時(shí)間和一個(gè)確定的城市范圍內(nèi)，在一定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展條件下，維持一定的城市生活水平和安全的生態(tài)環(huán)境所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。城市土地承載力與城市建設(shè)用地規(guī)模和形態(tài)有關(guān)、與土地利用規(guī)劃有關(guān)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)、與對城市生活質(zhì)量要求的高低有關(guān)。

困局：土地利用現(xiàn)狀及問題分析

我國城鎮(zhèn)土地利用問題主要表現(xiàn)在：第一，我國的人口主要分布于中東部地區(qū)，而我國城市最密集的地區(qū)也在中東部。應(yīng)該說這種人口分布特點(diǎn)與城市聚集度、城市土地承載力是大體吻合的，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，東部地區(qū)的人口流動速度和頻率也日益提高，人口的大范圍遷入造成了東部地區(qū)尤其是東部沿海城市和地區(qū)人口過剩、資源耗竭、城市承載力不堪重負(fù)。

第二，耕地面積銳減，后備資源嚴(yán)重不足。我國耕地面積銳減問題突出，各種非農(nóng)建設(shè)用地占耕地減少面積比例不斷攀升，人均耕地面積由1996年的1.58畝降為現(xiàn)在的1.38畝，僅為世界平均水平的40%。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災(zāi)害能力差，耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差100公斤以上。預(yù)計(jì)2020年我國人口將達(dá)到14.5億。屆時(shí)，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，到2020年，城鎮(zhèn)人口預(yù)計(jì)將超過8億，城鎮(zhèn)化用地量也將大幅度增加。同時(shí)我國的耕地后備資源嚴(yán)重不足，總量雖多，但有近2/3的未利用土地難以開發(fā)利用。保護(hù)耕地和各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)用地矛盾將日益尖銳，如何保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田用地，同時(shí)積極尋找適量的城市開發(fā)用地，將成為影響我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的重要因素。

第三，非農(nóng)建設(shè)用地占地過多，使用效率低下。造成耕地減少的因素主要包括非農(nóng)建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀4個(gè)方面。其中，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的數(shù)量是不容忽視的。開發(fā)區(qū)是造成部分城市建設(shè)用地超標(biāo)的主要原因。開發(fā)區(qū)是改革開放后出現(xiàn)的新事物，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但在用地上存在著普遍浪費(fèi)和效率不高的問題。一方面，開發(fā)區(qū)數(shù)量太多，不但城市、區(qū)域、縣域設(shè)置開發(fā)區(qū)，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都設(shè)置性質(zhì)相似的工業(yè)園區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有近43%的開發(fā)區(qū)土地閑置；另一方面，開發(fā)區(qū)每公頃土地的投入與產(chǎn)出比極低。城鎮(zhèn)建設(shè)速度的加快，使城鎮(zhèn)周圍大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用，但是用地漲幅總是高于人口增速，相當(dāng)多的城市借修編規(guī)劃，提出不符實(shí)際的用地規(guī)模目標(biāo)。

第四，城市土地集約利用效率低下。城市土地集約利用主要是指在土地上增加投入以獲得土地的最高報(bào)酬。因?yàn)橥恋乩脠?bào)酬遞減規(guī)律的作用，土地利用集約度的提高是有限度的。我國各地城鎮(zhèn)長期以來普遍不重視土地效益、熱衷于外延式發(fā)展的粗放性利用土地，因此提高城市土地的經(jīng)濟(jì)效益與城市的環(huán)境效益和社會效益相得益彰才是我國城鎮(zhèn)化道路中應(yīng)該注意的問題。

第五，大城市土地利用強(qiáng)度過大，影響生態(tài)宜居。近年隨著人口向超大城市流動聚集，經(jīng)濟(jì)活動和各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)也不斷擴(kuò)大，城市被大量的鋼筋混凝土堆砌的建筑物覆蓋，地表不透水面積不斷擴(kuò)大，綠化面積不斷縮小，城市熱島效應(yīng)明顯增強(qiáng)。高密度人口使得城市的環(huán)境壓力增大、生態(tài)環(huán)境破壞、交通擁堵、污染嚴(yán)重、城市承載力日益不堪，密度分布不均的城市布局以及建設(shè)恢復(fù)難度的加大使得城市居住環(huán)境惡劣，與生態(tài)宜居的目標(biāo)也相距甚遠(yuǎn)。

破局：城市土地承載力適宜性對策

改善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市土地承載力的關(guān)鍵就是避免人口密度過大、經(jīng)濟(jì)水平上升后城市土地承載力的過度提高，繼而利用合理的城鎮(zhèn)土地規(guī)劃來使城市達(dá)到適宜人類居住、提高居民生活質(zhì)量的目的。改善城市土地承載力的對策主要有：

第一，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用空間布局合理化。面對我國城市空間拓展加速、城市土地利用極其不合理、土地利用相對粗放等土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)，改善城鎮(zhèn)土地利用空間布局成為改善我國城鎮(zhèn)土地承載力的關(guān)鍵所在。土地利用空間布局是搞好土地利用規(guī)劃工作、促進(jìn)土地資源利用的集約高效的內(nèi)驅(qū)動因。進(jìn)行城鎮(zhèn)用地布局時(shí)，需根據(jù)用地類型發(fā)展特點(diǎn)因地布局，合理進(jìn)行功能分區(qū)。

第二，提高土地利用規(guī)劃的科學(xué)性?？茖W(xué)合理的土地利用規(guī)劃是提高城鎮(zhèn)空間利用布局關(guān)鍵，因此城市土地利用規(guī)劃應(yīng)該結(jié)合整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境、人文社會背景來進(jìn)行編制，不同城市、同一城市的不同區(qū)域都有其各自的區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展空間，二三產(chǎn)業(yè)、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)之間必須根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行合理的安排和整合。土地利用規(guī)劃在保證專業(yè)人員與政府的參與前提下，要更加注重現(xiàn)實(shí)實(shí)施度，增加必要的聽證、公告環(huán)節(jié)來縮小規(guī)劃體系與實(shí)際情況的差異性。目前我國土地利用規(guī)劃體系在權(quán)威性、科學(xué)性以及明確性等方面存在著較大問題，而土地利用規(guī)劃又是城市土地利用的超前性引導(dǎo)，直接決定著城鎮(zhèn)土地利用的科學(xué)合理和土地承載力的適宜性。土地利用規(guī)劃要注意空間、時(shí)間、任務(wù)上的銜接以及與國土規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的聯(lián)系。

第三，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市建設(shè)規(guī)劃必須要在城市土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制安排。長期以來，我國很多城鎮(zhèn)地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，城市建設(shè)用地超標(biāo)，不按土地利用規(guī)劃布局，造成城市空間布局混亂，最終導(dǎo)致土地利用效率低下、承載力降低。城市規(guī)劃是城市進(jìn)行長遠(yuǎn)發(fā)展的框架和約束，因此要從節(jié)約用地、合理用地原則出發(fā)。合理的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃還要控制好各類用地之間的比例，以改善城鎮(zhèn)人口居住環(huán)境為目標(biāo)，提高城市土地承載力。

第四，進(jìn)行舊區(qū)改造，提高土地資源利用效率。由于歷史原因，很多城市老城區(qū)功能落后、基礎(chǔ)設(shè)施不完整、空間布局不合理，嚴(yán)重影響了城市功能作用的發(fā)揮；部分城市產(chǎn)業(yè)布局混困，高能耗高污染的工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集于城市中心地帶、占據(jù)城市功能用地，對城市環(huán)境造成較大影響。城鎮(zhèn)土地空間布局的改進(jìn)要依靠進(jìn)行舊區(qū)改造，遷入金融服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套管理。單一的追求經(jīng)濟(jì)效益最大化理念導(dǎo)致城市整體功能結(jié)構(gòu)失衡，尤其是城市新增建設(shè)用地布局不合理嚴(yán)重影響了土地資源利用效率。城市承載力改善要從單一增長模式改變?yōu)閷?shí)現(xiàn)人的和諧最優(yōu)，利用合理的土地規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)人與資源環(huán)境的統(tǒng)一，因此城鎮(zhèn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)不能減少，必須要相應(yīng)提高，在城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地功能分區(qū)上要嚴(yán)格規(guī)劃、合理布局，改善人均用地質(zhì)量，提高土地資源利用效率。

第五，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用立體化發(fā)展。城市土地利用空間布局合理化不僅局限于平面土地，還包括立體的發(fā)展，城市發(fā)展對土地的需求不得不改變城市規(guī)劃只在地表這個(gè)平面進(jìn)行的傳統(tǒng)觀念，拓展到立體空間也成為緊迫需求。城市土地的立體化發(fā)展包括了地表、地下和地上三部分，地上項(xiàng)目主要是指高層建筑及城市高架橋、立交橋、空中交通軌道等；而地下項(xiàng)目除了人們常見的地下商場、地鐵外，還包括高速電車道，鐵路城市隧道、公路隧道等。通過土地利用的立體化開發(fā)，城市空間布局利用率會大大提高，從而避免了修建過多地表道路而造成的土地資源浪費(fèi)。

（作者單位：北京理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院）

責(zé)任編輯：沈 聰