薛永勝

實(shí)施計(jì)劃生育群眾自治，是人口計(jì)生工作深入發(fā)展的客觀要求，是新形勢下依靠群眾做好計(jì)劃生育工作、轉(zhuǎn)變?nèi)罕娚^念、促進(jìn)計(jì)劃生育工作上新水平的有效途徑，是把群眾當(dāng)作計(jì)劃生育主人的具體體現(xiàn)，也是充分發(fā)揮計(jì)生協(xié)會(huì)作用的重要途徑。

一、山東省計(jì)劃生育群眾自治發(fā)展歷程

20世紀(jì)70年代全面推行計(jì)劃生育以來，由于生育政策與群眾生育意愿之間存在很大差距，當(dāng)時(shí)實(shí)行了以各級(jí)政府為主體、依靠行政手段強(qiáng)力推動(dòng)，自上而下、一抓到底的行政管理模式，使我省在較短的時(shí)間內(nèi)，成功地遏制了人口過快增長的勢頭。然而，隨著各項(xiàng)改革不斷深入，社會(huì)管理不斷創(chuàng)新，人口計(jì)生工作環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)管理體制和工作方式方法的不適應(yīng)性以及由此帶來的問題日益顯現(xiàn)。為改變計(jì)劃生育管理服務(wù)模式，全省各級(jí)進(jìn)行了有益的試驗(yàn)和探索，計(jì)劃生育群眾自治成為改進(jìn)人口計(jì)生工作管理方式的重要突破口，擺上了重要位置，并取得了積極成效。山東省實(shí)行計(jì)劃生育群眾自治工作，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（一）探索試點(diǎn)階段。自上個(gè)世紀(jì)80年代開始，各地開始自行探索計(jì)劃生育群眾自治工作模式。1995年，中國計(jì)生協(xié)老會(huì)長宋平同志看了臨沂市沂南縣和莊村發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，搞好村民自治，給予了充分肯定。濟(jì)南市章丘縣提出了“計(jì)劃生育村民自治”、濰坊市寒亭區(qū)提出了“計(jì)劃生育村級(jí)自治”、泰安市肥城縣提出了“計(jì)劃生育群眾自治”等。以1997年11月彭佩云同志在濰坊市寒亭區(qū)的題詞“依法管理、群眾自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”和1999年5月姜春云會(huì)長在德州市寧津縣紅廟李村的題詞“紅廟李村計(jì)生協(xié)會(huì)工作出色，事跡突出，保持了全縣全省全國的領(lǐng)先地位”為標(biāo)志，計(jì)劃生育群眾自治工作在全省、全國正式提出并叫響。

（二）總結(jié)推廣階段。在探索實(shí)踐、總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上，1999年5月，省人口計(jì)生委、省計(jì)生協(xié)聯(lián)合在泰安市召開會(huì)議，總結(jié)推廣了泰安市發(fā)揮協(xié)會(huì)作用、推進(jìn)計(jì)劃生育群眾自治的經(jīng)驗(yàn)。2001年11月，根據(jù)省人口與計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，省計(jì)生協(xié)會(huì)調(diào)研了計(jì)劃生育群眾自治工作，由領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了調(diào)研情況通報(bào)。2002年3月，省人口計(jì)生委、省民政廳、省計(jì)生協(xié)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于搞好計(jì)劃生育群眾自治工作的指導(dǎo)意見》，加大對(duì)群眾自治工作的推廣力度，并提出了創(chuàng)建群眾自治合格村和模范村的要求。

（三）發(fā)展提高階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，威海市建立了“兩委負(fù)總責(zé)、協(xié)會(huì)當(dāng)骨干、家庭為中心、群眾做主人”的基層計(jì)劃生育工作新機(jī)制，姜春云會(huì)長給予了高度評(píng)價(jià)；2004年，泰安市提出了構(gòu)建“自治、自主、自覺”的計(jì)劃生育工作“三自模式”新機(jī)制。當(dāng)年，“以自治為基礎(chǔ)、自主為途徑、自覺為目的”，加快“三自”進(jìn)程被確定為全省人口與計(jì)劃生育工作的重要目標(biāo)。2009年，省人口計(jì)生委、省計(jì)生協(xié)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善有關(guān)移風(fēng)易俗、利益導(dǎo)向和男女平等村規(guī)民約內(nèi)容的指導(dǎo)意見》。 2010年省人口計(jì)生委、省計(jì)生協(xié)下發(fā)了《關(guān)于開展以深化群眾自治、完善村規(guī)民約為重點(diǎn)的千村（居）示范活動(dòng)的通知》，山東計(jì)劃生育群眾自治工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

二、計(jì)生協(xié)在計(jì)劃生育群眾自治中的地位和作用

山東省實(shí)行計(jì)劃生育30年來，人口和計(jì)劃生育工作取得了巨大成就，全省少生了5000多萬人，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民生改善，有效緩解了人口對(duì)資源環(huán)境的壓力。在此過程中，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)在積極推行基層計(jì)生群眾自治工作中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。新時(shí)期，隨著我省計(jì)劃生育群眾自治工作的不斷推進(jìn)和發(fā)展，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)進(jìn)一步組織積極參與計(jì)劃生育群眾自治，發(fā)揮重要載體和作用，已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要力量，其地位和作用顯得越來越重要。

（一）計(jì)生協(xié)在計(jì)劃生育群眾自治中的重要地位。開展計(jì)劃生育群眾自治，從根本上說要靠群眾參與，靠群眾內(nèi)在動(dòng)力、靠群眾思想覺悟，還要靠有效地把群眾組織起來 ，依法實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。計(jì)劃生育協(xié)會(huì)是從事人口計(jì)生工作的群眾團(tuán)體，是協(xié)助政府做好人口計(jì)生工作的組織形式，其性質(zhì)和工作特點(diǎn)決定了它是參與計(jì)劃生育群眾自治的群眾組織載體 ，是聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。計(jì)生協(xié)會(huì)在計(jì)劃生育群眾自治中有四大優(yōu)勢。一是組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢?；鶎佑?jì)生協(xié)會(huì)有健全的組織網(wǎng)絡(luò)，協(xié)會(huì)理事和廣大會(huì)員分布在農(nóng)村的每一個(gè)角落，為推進(jìn)計(jì)生群眾自治提供了強(qiáng)有力的群眾組織保證。二是群眾工作優(yōu)勢?；鶎佑?jì)生協(xié)會(huì)的理事、會(huì)員來自群眾，植根于群眾之中，他們可以把計(jì)生群眾自治的宣傳和組織工作做到每家每戶每個(gè)人，能協(xié)助村兩委做好思想政治工作。三是情感威望優(yōu)勢。基層計(jì)生協(xié)會(huì)成員中，有一批“五老”和社會(huì)賢達(dá)，他們有群眾基礎(chǔ)，有威望，與群眾聯(lián)系廣，情誼深，在推進(jìn)群眾自治中碰到一些矛盾和問題，由他們出面做工作，就能迎刃而解。四是人才眾多優(yōu)勢?；鶎佑?jì)生協(xié)會(huì)組織中，有一些專業(yè)大戶、技術(shù)能手、鄉(xiāng)村醫(yī)生和私營企業(yè)主，他們?cè)诮M織群眾、引導(dǎo)群眾實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和為群眾提供生產(chǎn)、生活、生育服務(wù)時(shí)，具有明顯特長和優(yōu)勢。計(jì)劃生育群眾自治有了計(jì)生協(xié)會(huì)的參與，就使自治的開展有了群眾工作基礎(chǔ)，有了骨干力量，有了具體組織者和參與者，就能有效地把群眾發(fā)動(dòng)起來，組織起來，實(shí)行“三自”，使計(jì)劃生育群眾自治能夠深入開展、不斷地推進(jìn)。

（二）計(jì)生協(xié)在計(jì)劃生育群眾自治中的重要作用。1.通過組織建設(shè)，從機(jī)制上對(duì)群眾自治的落實(shí)起到推動(dòng)作用。計(jì)生協(xié)會(huì)經(jīng)過30多年來的發(fā)展，已成為宗旨明確、網(wǎng)絡(luò)健全、制度規(guī)范的群眾性團(tuán)體，對(duì)推動(dòng)人口計(jì)生工作的作用已日漸明顯?；鶎佑?jì)生協(xié)會(huì)以育齡群眾為主體，以老黨員、老干部、老模范、老專家、老農(nóng)民或退休職工等社會(huì)賢達(dá)為骨干。其工作任務(wù)有四個(gè)方面：組織會(huì)員帶頭學(xué)習(xí)國家、省計(jì)劃生育方針、政策、法規(guī)，帶頭實(shí)行計(jì)劃生育，帶頭勤勞致富；經(jīng)常開展計(jì)劃生育宣傳教育，引導(dǎo)群眾自覺實(shí)行計(jì)劃生育；積極開展有利于育齡群眾實(shí)行計(jì)劃生育的各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)，為育齡群眾辦好事、辦實(shí)事、排憂解難；參與計(jì)劃生育的民主管理和監(jiān)督，傾聽育齡群眾的意見和要求，維護(hù)育齡群眾的合法權(quán)益。2.通過宣傳教育，從思想上對(duì)群眾自治的落實(shí)起到引導(dǎo)作用。宣傳教育具有廣泛性、持續(xù)性、結(jié)合性和社會(huì)性。廣大基層計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員通過書寫板報(bào)、墻報(bào)、標(biāo)語，發(fā)送計(jì)生宣傳品、交心談心、組織文藝演出等方法，大力宣傳基本國情省情、人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育觀、計(jì)劃生育政策法規(guī)、計(jì)劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康科普知識(shí)、計(jì)劃生育工作思路，總結(jié)計(jì)劃生育工作經(jīng)驗(yàn)、典型，使計(jì)劃生育觀念越來越深入人心。3.通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從行動(dòng)上對(duì)群眾自治的落實(shí)起到橋梁作用?；鶎佑?jì)生協(xié)會(huì)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)主要是通過結(jié)對(duì)幫扶、開展生產(chǎn)、生育和生殖保健服務(wù)以及為貧困戶、受災(zāi)戶捐款捐物，緩解燃眉之急的生活困難等方式進(jìn)行的，不僅能根據(jù)對(duì)象戶的個(gè)人、家庭狀況結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源條件提供技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢、資金扶持、普及科學(xué)文化知識(shí)來幫助對(duì)象脫貧致富，還能通過思想開導(dǎo)、政策法律宣傳、家事互助等方式解決對(duì)象戶日常生活中的困難，并可以通過積極配合計(jì)生技術(shù)服務(wù)部門開展生育和生殖保健服務(wù)，協(xié)助做好避孕節(jié)育知情選擇、藥具上門、生殖保健、少生優(yōu)生工作，避免和減少育齡群眾非意愿性懷孕與計(jì)劃外懷孕的發(fā)生，保障廣大育齡婦女的身心健康，彌補(bǔ)計(jì)劃生育行政工作中難以涉及的一些不足，增強(qiáng)了育齡群眾自覺實(shí)行計(jì)劃生育的主動(dòng)性，變“要我”實(shí)行計(jì)劃生育為“我要”實(shí)行計(jì)劃生育。4.通過利益導(dǎo)向，從經(jīng)濟(jì)上對(duì)群眾自治的落實(shí)起到鞏固作用。新時(shí)期人口計(jì)生工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容是推行“三結(jié)合”，就是堅(jiān)持農(nóng)村人口計(jì)生工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與幫助農(nóng)民勤勞致富相結(jié)合，與建設(shè)文明幸福家庭相結(jié)合，以突破根深蒂固的傳統(tǒng)婚育觀念，解決農(nóng)村居民實(shí)行計(jì)劃生育之后，勞動(dòng)力減少、老無所養(yǎng)的問題，從而使群眾的生育觀念產(chǎn)生變化，由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)行動(dòng)。

三、目前推行計(jì)劃生育群眾自治存在的問題

總體來看，山東省的計(jì)劃生育群眾自治工作的推行是健康的。但是從外部客觀環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)作情況看，還存在一些不容忽視的問題。一是認(rèn)識(shí)還有差距。一些鄉(xiāng)村干部認(rèn)為計(jì)劃生育工作開展繁瑣復(fù)雜，是“天下第一難事”，廣大群眾的生育意愿和國家的生育政策之間還存在著一定的差距。人口與計(jì)劃生育工作需要通過強(qiáng)有力的行政手段來推動(dòng)，推行計(jì)劃生育村民自治，在自我約束和管理上存在欠缺，同時(shí)，村民自治在一定程度上缺少群眾基礎(chǔ)，條件還不是很成熟。二是村規(guī)民約還不規(guī)范。一些村制定的計(jì)劃生育村規(guī)民約，村民應(yīng)享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)極不平等，對(duì)村民規(guī)定的義務(wù)、限制、制約措施多，享有的權(quán)力、民主、政策措施少，過分強(qiáng)調(diào)村民的違約責(zé)任，在具體執(zhí)行過程中違約行為頻繁，很難找到合適的解決途徑。三是經(jīng)費(fèi)保障不足。近年來，雖然各級(jí)政府、計(jì)生部門對(duì)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的投入力度加大，但在村、組計(jì)生干部的報(bào)酬落實(shí)上仍顯不足。雖有明文規(guī)定村計(jì)生專干工資按村支書工資標(biāo)準(zhǔn)的80%計(jì)發(fā)，但由于各方原因不能全面落實(shí)到位。有的村級(jí)沒有任何活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，無法適應(yīng)工作需求。四是村民參與意識(shí)還不強(qiáng)。當(dāng)前，絕大多數(shù)地方的群眾文化水平較低，法律意識(shí)相當(dāng)?shù)?，雖經(jīng)多方宣傳，但一些群眾對(duì)村民自治工作仍漠不關(guān)心，給工作全面開展帶來了一定的難度。五是協(xié)會(huì)作用沒有得到很好發(fā)揮。主要是沒有擺正協(xié)會(huì)工作的位置，有的認(rèn)為協(xié)會(huì)工作無關(guān)緊要，忽視了協(xié)會(huì)在村（居）民自治中的載體地位；有的把一切都?xì)w功于協(xié)會(huì)，這顯然也是不切實(shí)際和經(jīng)不起推敲的。

四、發(fā)揮計(jì)生協(xié)作用，搞好計(jì)劃生育群眾自治應(yīng)把握的幾個(gè)要素

（一）提高認(rèn)識(shí)是前提。應(yīng)本著“兩委負(fù)總責(zé)、協(xié)會(huì)當(dāng)骨干、家庭為中心、群眾做主人”的工作機(jī)制，著重做好兩方面工作。一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)。把實(shí)現(xiàn)群眾自治作為人口計(jì)生工作的重點(diǎn)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)計(jì)劃生育群眾自治實(shí)施方案，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中的實(shí)際問題。二是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。鎮(zhèn)黨委書記和各村黨支部書記為群眾自治的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接負(fù)責(zé)人，各部門按照各自工作職能，認(rèn)真做好具體的工作指導(dǎo)。同時(shí)，把群眾自治列入計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，定期檢查、督促落實(shí)，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)群眾自治工作扎實(shí)有效地開展。

（二）建章立制是關(guān)鍵。在推行計(jì)劃生育群眾自治工作中，應(yīng)該把握住兩個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：一是計(jì)劃生育村規(guī)民約制定要統(tǒng)籌兼顧。計(jì)劃生育村規(guī)民約是實(shí)行計(jì)劃生育群眾自治的依據(jù)，也是規(guī)范干部依法管理服務(wù)和群眾婚育行為的準(zhǔn)則。要注重合法性，不能與國家法律法規(guī)相抵觸；要注重民主性，集思廣益，廣泛收集群眾的意見、建議；要注重針對(duì)性，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜；要注重可操作性，要通俗易懂，利于實(shí)施。二是實(shí)施計(jì)劃生育合同化管理。要把雙方的權(quán)利和義務(wù)，通過合同的形式具體落實(shí)到位。在各級(jí)層層簽訂計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書的基礎(chǔ)上，委托協(xié)會(huì)小組長與廣大育齡群眾簽訂遵守計(jì)劃生育合同書。合同要根據(jù)育齡群眾的不同特點(diǎn)，在內(nèi)容上有所區(qū)別，讓群眾見到實(shí)行群眾自治的好處，自覺地計(jì)劃生育，為計(jì)劃生育群眾自治工作開展鋪平道路。

（三）隊(duì)伍建設(shè)是保證。實(shí)行計(jì)劃生育群眾自治，沒有黨支部村委會(huì)的重視和強(qiáng)有力的計(jì)生協(xié)會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)作保障，很難順利開展。一是要成立群眾自治領(lǐng)導(dǎo)小組?？h鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立計(jì)劃生育群眾自治指導(dǎo)小組，各村也要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，使工作層層落實(shí)、有人管事辦事。二是要配強(qiáng)一支村級(jí)計(jì)生協(xié)會(huì)服務(wù)員隊(duì)伍。對(duì)村級(jí)計(jì)生服務(wù)員進(jìn)行考核，把有文化、年輕、有工作能力、責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀青年充實(shí)到計(jì)生服務(wù)崗位上來，充分發(fā)揮隊(duì)伍的帶頭作用。三是成立計(jì)劃生育評(píng)議監(jiān)督隊(duì)伍。聘請(qǐng)有思想覺悟、有群眾基礎(chǔ)、有工作能力的各界人士為評(píng)議監(jiān)督員，加強(qiáng)對(duì)計(jì)生群眾自治工作的監(jiān)督指導(dǎo)。

（四）群眾參與是根本。如何使計(jì)劃生育群眾自治落到實(shí)處，真正體現(xiàn)廣大群眾的意愿，群眾參與至關(guān)重要。一是村規(guī)民約的制定、合同管理程序上要讓群眾廣泛參與，廣泛征求群眾意見，了解群眾需求，讓群眾明白自己應(yīng)該履行哪些義務(wù)。二是積極組織豐富多彩的群眾活動(dòng)。推行計(jì)劃生育群眾自治要讓群眾協(xié)助、參與計(jì)劃生育各項(xiàng)工作的管理服務(wù)和監(jiān)督工作，真正實(shí)現(xiàn)群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的目標(biāo)。

（五）引導(dǎo)示范是途徑。盡管現(xiàn)行生育政策和群眾生育意愿還有一定差距，但計(jì)劃生育既是國策，也是利國利民利家的好事，這一點(diǎn)群眾是能接受的。群眾中有一批支持計(jì)劃生育工作的積極分子，需要發(fā)揮他們的示范引導(dǎo)作用。通過計(jì)生協(xié)會(huì)把群眾中積極分子組織起來，通過他們“作表率、教子女、幫親戚、帶四鄰”，帶動(dòng)群眾“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，形成多數(shù)人做少數(shù)人工作的局面，就能產(chǎn)生強(qiáng)大的工作合力。

（作者單位：山東省計(jì)劃生育協(xié)會(huì)）

（編輯 劉旖）