鄧義福

我國實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，極大地提高了農(nóng)民種糧的積極性，糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)連年提高，基本解決了全國十三億人口的“吃飯”問題，但隨著現(xiàn)代工業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度的加快，我國南方山區(qū)同時(shí)也出現(xiàn)了不容忽視的耕地撂荒問題。

一、耕地撂荒的成因分析

1.人多田少制約農(nóng)民增收，影響農(nóng)民種田和增加投入的積極性。我國南方山區(qū)的地形分布以山地和丘陵為主，特別是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，人均擁有耕地面積相對(duì)較少。如江西省贛州市，地形分布以山地、丘陵為主，有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之說，農(nóng)民人均擁有的耕地面積相對(duì)較少， 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年底，贛州市人均耕地面積僅為0.7畝。對(duì)人均耕地面積不足1畝的山區(qū)農(nóng)民來說，無論采取何種良種良法來提高糧食產(chǎn)量和品質(zhì)，對(duì)農(nóng)民直接帶來的增收作用都十分有限，影響了農(nóng)民種田和增加投入的積極性，這是誘發(fā)耕地撂荒與半撂荒問題的重要因素。

2.種田與外出務(wù)工比較效益差異明顯。對(duì)地處南方山區(qū)的農(nóng)民來說，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遠(yuǎn)不如從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益高。受農(nóng)資價(jià)格連年漲價(jià)和種糧補(bǔ)貼收入偏少等諸多因素的影響，農(nóng)民種田所獲得的純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上外出打工所賺得的工資性收入，農(nóng)民種田的積極性不高，農(nóng)村大部分青壯年寧愿選擇外出打工。農(nóng)業(yè)的比較效益低，是造成耕地撂荒的主要原因。

3.農(nóng)民舉家外遷。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化速度的加快，南方山區(qū)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來越多，不少農(nóng)民為了便于經(jīng)商或方便子女入學(xué)或其他原因，在縣城（城區(qū)）或其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)圩鎮(zhèn)購買或自建了住房，或采取租住房屋等方式，全家遷出原來的居住地，造成承包耕地?zé)o法耕種而撂荒。

4.坑頭旮旯或邊遠(yuǎn)零星耕地耕種成本高、產(chǎn)出低。在以丘陵、山地為主的南方山區(qū)，坑頭旮旯或邊遠(yuǎn)零星耕地相對(duì)較多，由于這些耕地土壤肥力本身較差，位置偏僻及零星分散，耕種這些耕地耗費(fèi)人力較多，投入大產(chǎn)出低；加上退耕還林政策實(shí)施后，山上植被茂盛，又經(jīng)常受到野豬、山鼠等野生動(dòng)物的侵害，不少坑頭旮旯或邊遠(yuǎn)零星耕地被棄耕撂荒。

5.農(nóng)田耕作仍以傳統(tǒng)種植方式和粗放經(jīng)營為主，耕地半撂荒現(xiàn)象普遍。由于農(nóng)村留守人員主要以婦女、兒童和中老年人為主，留守中老年人受體力和精力等限制，又缺乏現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具操作和現(xiàn)代種植技術(shù)，農(nóng)田耕作仍以傳統(tǒng)種植方式和粗放經(jīng)營為主，本可種植雙季稻的農(nóng)田也因缺少勞力不得不改種單季稻，耕地處于半撂荒狀態(tài)，未能得到充分利用，糧食產(chǎn)量受到很大影響，其種植效益較差。

6.農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，我國在取消“三提五統(tǒng)”、勞動(dòng)積累工、義務(wù)工及其他不合理的收費(fèi)后，新的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入模式在我國南方山區(qū)縣（市、區(qū)）尚未全部建立。以往的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，主要靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、村集體投入和群眾投工投勞等籌資方式解決，而農(nóng)村稅費(fèi)改革后則主要依靠向上級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取補(bǔ)助資金的單一方式解決。近幾年來，國家雖然進(jìn)一步加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入，但用于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入則增幅不大。由于缺乏必要的資金投入，有些地方的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不能得到及時(shí)有效的維護(hù)或因洪澇災(zāi)害損毀沒有及時(shí)進(jìn)行修復(fù)，農(nóng)田灌溉水源缺乏保障而導(dǎo)致耕地撂荒。

7.土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善。目前，我國的土地流轉(zhuǎn)制度尚不健全，許多地方尚未建立專門的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織，加上農(nóng)民本身缺乏土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，許多外出打工的農(nóng)民，既未將承包耕地委托他人代耕，也未將土地流轉(zhuǎn)，這是形成耕地撂荒的重要原因。

二、耕地撂荒的負(fù)面影響

一是耕地一旦長期撂荒，復(fù)耕難度大。耕地一旦多年撂荒后，將很快長滿雜草或其他植物，不僅土壤肥力會(huì)下降變得貧瘠，也會(huì)增加人力復(fù)耕的成本與難度。二是浪費(fèi)有限的耕地資源。國家將18億畝耕地作為確保國家糧食安全的紅線，但現(xiàn)有耕地不同程度地存在撂荒或半撂荒的情況，是對(duì)耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，在一定程度上影響到國家的糧食安全。三是種糧補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)脫節(jié)，存在撂荒耕地享受種糧補(bǔ)貼的現(xiàn)象，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。四是影響國家對(duì)糧食產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)。我國南方山區(qū)在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，尚未對(duì)撂荒耕地進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，在估算糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)時(shí)，難免將種糧補(bǔ)貼發(fā)放面積作為糧食實(shí)際種植面積的統(tǒng)計(jì)依據(jù)，即未將撂荒或半撂荒耕地情況考慮在內(nèi)，因而在一定程度上可能影響國家對(duì)實(shí)際糧食產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)。五是淡化青少年的耕地保護(hù)意識(shí)。如果撂荒耕地隨處可見，長此下去，青少年在成長過程中就會(huì)在腦海中留下深深的記憶，進(jìn)一步淡化青少年對(duì)保護(hù)耕地重要性的認(rèn)識(shí)。

三、應(yīng)對(duì)措施

1.繼續(xù)完善土地承包和流轉(zhuǎn)政策，建立防止耕地撂荒的長效機(jī)制。人均耕地面積少和土地分散，是制約南方山區(qū)農(nóng)民增收的客觀因素。為提高農(nóng)民種糧的積極性和增加種糧農(nóng)民的收入，同時(shí)解決耕地利用效率低和耕地撂荒、半撂荒等現(xiàn)實(shí)問題，必須進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策，完善土地流轉(zhuǎn)制度，建立健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織和土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，為土地流入方、流出方搭建橋梁，提供服務(wù)，真正建立起促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)和解決撂荒耕地問題的長效機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)必須本著“依法、自愿、有償”的原則，通過采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、委托流轉(zhuǎn)、代耕等多種形式，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村承包耕地實(shí)行依法流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，讓留家種田的農(nóng)民有更多的田可種，從而形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營。這是進(jìn)一步提高土地綜合生產(chǎn)能力，解決耕地利用效率不高和耕地撂荒、半撂荒等現(xiàn)實(shí)問題的重要舉措。

2.強(qiáng)化監(jiān)管手段，制定完善監(jiān)管措施，加大對(duì)撂荒耕地的處罰力度。 一是開展普法宣傳，提高保護(hù)耕地意識(shí)。充分利用廣播、電視、網(wǎng)站、報(bào)紙、宣傳專欄、宣傳單等各種宣傳手段，大力宣傳《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)。讓《土地管理法》中“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”之規(guī)定家喻戶曉。二是對(duì)撂荒耕地進(jìn)行全面調(diào)查摸底，做到心中有數(shù)。每年必須多次組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部，深入田間地頭，逐戶對(duì)農(nóng)戶耕地的種植和撂荒情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底，全面核實(shí)撂荒耕地所屬承包戶主、所處位置、撂荒面積和原因等，建立詳細(xì)的撂荒、半撂荒耕地檔案。三是將遏制和減少耕地撂荒列入縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府的年度考核目標(biāo)，建立常態(tài)化的舉報(bào)與動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，以及責(zé)任追究與懲戒制度，實(shí)行行政“一把手”負(fù)責(zé)制，責(zé)任到人，措施到位，確保遏制和減少耕地撂荒工作取得實(shí)效。四是完善和嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)農(nóng)民撂荒耕地的處罰措施，凡耕地撂荒或耕地承包戶全家外遷形成耕地撂荒的，由村集體責(zé)令承包方復(fù)耕，或流轉(zhuǎn)復(fù)耕，對(duì)既不自己復(fù)耕，又不愿流轉(zhuǎn)復(fù)耕的承包農(nóng)戶，由村集體強(qiáng)令收回重新發(fā)包。五是進(jìn)一步完善現(xiàn)行的種糧補(bǔ)貼制度，嚴(yán)格執(zhí)行“誰種糧，誰受益”的原則，確保糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中，杜絕撂荒耕地享受種糧補(bǔ)貼的不合理現(xiàn)象。

3.堅(jiān)持以人為本，通過提高種田農(nóng)民的整體素質(zhì)和種植效益激發(fā)他們種田的積極性。由于大部分農(nóng)村青壯年都外出打工，從事田間勞作的農(nóng)民主要以留守中老年人為主，他們主要采取一些老經(jīng)驗(yàn)、老辦法，耕作方式仍以傳統(tǒng)的耕作方式為主。因此，加大對(duì)種田農(nóng)民實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)和推廣力度勢(shì)在必行。為此，應(yīng)通過加強(qiáng)農(nóng)技人員隊(duì)伍建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)，常態(tài)化地開展送科技下村組，到鄉(xiāng)村舉辦科技培訓(xùn)班和深入田間地頭現(xiàn)場(chǎng)手把手地傳授等多種形式，因地制宜地推廣實(shí)用的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和良種良法，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí)，還要充分發(fā)揮種植基地、龍頭企業(yè)和種植能手的示范引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，培育一批不同類型的科技致富能手，拓寬農(nóng)民的致富視野，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)民走依靠科技增收致富的路子。

4.推廣普及農(nóng)機(jī)具，提高機(jī)械化耕作水平。通過提高農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等措施，大力推廣和普及農(nóng)業(yè)機(jī)械化，盡量減輕農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，擴(kuò)大種植面積，以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。應(yīng)針對(duì)南方山區(qū)不同的地形特點(diǎn)，逐步推廣使用先進(jìn)實(shí)用的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，解決因勞力不足而出現(xiàn)的耕地撂荒和半撂荒問題，

5.加大農(nóng)村農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，增強(qiáng)防洪抗旱能力。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要制約因素。不僅會(huì)造成耕地撂荒，還會(huì)影響農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，國家財(cái)政應(yīng)加大對(duì)南方貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，增加農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，以緩解地方財(cái)力嚴(yán)重不足的矛盾。同時(shí)，地方財(cái)政部門必須按照公共財(cái)政的原則和《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，通過壓縮其他支出，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入，尤其是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。通過加大資金投入進(jìn)一步完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)防洪抗旱能力，確保不因水利設(shè)施建設(shè)滯后而出現(xiàn)耕地撂荒。

6.對(duì)客觀原因造成耕作成本高、效益低下的承包地實(shí)行退耕還林。對(duì)耗費(fèi)人力成本較大，產(chǎn)出效益低下，以及經(jīng)常受到野豬、山鼠等野生動(dòng)物嚴(yán)重侵害而造成連年歉收的坑頭旮旯或邊遠(yuǎn)零星耕地，因地制宜地實(shí)行退耕還林。

（作者單位：江西省上猶縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰