高蘭圣

一、民行檢察違法行為調(diào)查機制中各要素的基本內(nèi)涵

（一）民行檢察違法行為調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵

在民行檢察違法行為調(diào)查機制中，調(diào)查權(quán)是最核心的要素。民行檢察違法行為調(diào)查權(quán)是指民行檢察部門對人民法院即其工作人員在行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)時是否存在違法行為采取多種方式進行調(diào)查的權(quán)力，屬于依法律授權(quán)而享有的一種工具性權(quán)力。特點在于：一是調(diào)查對象的特定性。民行檢察違法行為調(diào)查的對象僅針對審判人員和執(zhí)行人員（下文將詳細限定司法工作人員范圍）。二是調(diào)查手段的非強制性。民行檢察違法行為調(diào)查采取詢問、查閱卷宗、勘驗、鑒定等非強制性手段，與職務(wù)犯罪案件初查、刑事偵查等存在顯著區(qū)別。三是調(diào)查地位的中立性。檢察機關(guān)代表國家對民事、行政訴訟活動進行監(jiān)督，“居中”是對民行檢察監(jiān)督的法律要求。四是被調(diào)查主體的配合義務(wù)。在調(diào)查權(quán)行使過程中包含被調(diào)查主體負有向檢察機關(guān)如實反映違法情況、提供證據(jù)、配合調(diào)查的義務(wù)。

（二）司法工作人員的范圍界定

根據(jù)《刑法》第94條規(guī)定，司法工作人員是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。兩高三部《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第16條規(guī)定，司法工作人員是指依法負有偵查、檢察、審判、監(jiān)管和判決、裁定執(zhí)行職責(zé)的國家工作人員。本文僅針對其中一項即審判人員。筆者認為，從民事行政檢察的角度考量司法工作人員的范疇，應(yīng)與刑法對主體身份的嚴格限定相區(qū)別，所以對司法工作人員的界定范圍可以適當放寬，大致包括：對案件具有審判權(quán)的審判人員，包括合議庭成員（當然包括審理該案的人民陪審員）；可能影響案件處理結(jié)論的人員包括庭長、院長等；輔助審判工作進行的其它工作人員包括法官助理、書記員（涵蓋行政編制、事業(yè)編制和聘任制書記員）；從事案件執(zhí)行工作的執(zhí)行人員以及執(zhí)行輔助人員（即書記員）。而司法鑒定人員、專業(yè)評估人員等，由于其系以專業(yè)知識受托僅對專業(yè)問題發(fā)表意見，并不直接參與案件裁判或執(zhí)行，雖然其所做專業(yè)結(jié)論會影響裁判結(jié)果，但該類人員由于與審判權(quán)的行使不相關(guān)，所以不應(yīng)納入本文所指的司法工作人員范疇。

（三）司法工作人員違法行為的內(nèi)涵

司法工作人員違法行為因為其主體特殊性、違反法律的限定性等因素使其范圍相對較窄。違法行為調(diào)查必須與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督目的一致，其權(quán)力行使必須限定在該項職權(quán)范圍內(nèi)。只要司法工作人員在審判、執(zhí)行活動中所實施的行為違反相關(guān)訴訟法律規(guī)定及司法解釋等，均應(yīng)納入本文所限定的調(diào)查范圍。本文限定范圍內(nèi)的司法工作人員違法行為的特點是：一、違反的法律限定為民事和行政訴訟法及相關(guān)司法解釋、《法官法》對法官行為的規(guī)范等。二、其違法情節(jié)雖可輕可重，但對司法的負面影響相差不多。三、違法行為對應(yīng)的法律后果多樣，可能涉及司法工作人員，也可能涉及審理的案件。需要明確的是，就民行檢察違法調(diào)查權(quán)而言，該違法行為的性質(zhì)是一般違法，所違之法僅限于民事行政訴訟法律、法規(guī)和司法解釋，不包括刑法。由于訴訟監(jiān)督權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)分屬于不同部門行使，調(diào)查過程中一旦發(fā)現(xiàn)行為涉及犯罪，則應(yīng)移交至職務(wù)犯罪偵查部門，轉(zhuǎn)而啟動刑事訴訟程序，進行立案偵查。

二、民行檢察違法行為調(diào)查機制的基本內(nèi)容

（一）民行檢察違法行為調(diào)查機制的概念

民行檢察違法行為調(diào)查機制，是指人民檢察院民事行政檢察部門針對人民法院及審判人員、執(zhí)行人員在民事、行政訴訟活動中，為準確認定和依法糾正司法工作人員的瀆職行為，而對該司法工作人員違反法律的事實是否存在及其性質(zhì)、情節(jié)、后果進行調(diào)查核實并作出相應(yīng)處理的監(jiān)督機制。[1]審判權(quán)作為一個開放的系統(tǒng)，對審判人員、執(zhí)行人員履職行為的監(jiān)督是訴訟監(jiān)督的重點。通過建立違法行為調(diào)查機制，對原則性授權(quán)具體化，也不失為構(gòu)建民行檢察違法行為調(diào)查機制的緣由之一。

（二）民行檢察違法行為調(diào)查機制應(yīng)遵循的原則

民行檢察違法調(diào)查的內(nèi)容不外乎對違法線索材料進行書面審查和進行必要的調(diào)查兩個方面，需遵守以下基本原則：

1.嚴格依法調(diào)查原則。民事行政檢察部門在行使民事檢察監(jiān)督的權(quán)力時，應(yīng)該遵守嚴格依法調(diào)查的原則，具體要求為：第一是調(diào)查主體合法。實施調(diào)查行為的主體必須是從事民行檢察工作的人員，可限定為申訴案件的具體承辦人員。第二是調(diào)查內(nèi)容合法。違法行為調(diào)查必須在相關(guān)法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不得隨意超出調(diào)查范圍。第三是調(diào)查程序合法。違法行為調(diào)查必須遵循既定的程序規(guī)范，不能一味追求調(diào)查效果而忽視甚至犧牲程序正義。

2.不干擾人民法院正常司法活動的原則。在違法調(diào)查過程中，在未能核實證據(jù)線索的前提下，應(yīng)高度尊重人民法院及其司法工作人員在訴訟環(huán)節(jié)中實施的各類行為。民行檢察違法行為調(diào)查應(yīng)該及時高效，只有這樣才能將對法院正常司法工作的影響降至最低。

3.全面調(diào)查原則。該全面調(diào)查原則包括：對調(diào)查線索的全面調(diào)查核實、對申訴案件證據(jù)和事實的全面審查、對被調(diào)查主體進行個案考評以及綜合考察、可采取多種調(diào)查方式開展工作。這是從調(diào)查對象、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方式各方面的立體調(diào)查。

4.懲治與維護并重的原則。該原則主要是針對調(diào)查結(jié)果的處理。一旦啟動民行檢察違法行為調(diào)查程序，均應(yīng)給出確定的調(diào)查結(jié)論，在處置上應(yīng)該堅持懲治與維護并重的原則，即違法行為確實存在，則應(yīng)該依法給予紀律或法律方面的對應(yīng)懲治；如果經(jīng)查實不存在違法情形，民行檢察部門應(yīng)該將調(diào)查結(jié)果在一定范圍內(nèi)（如舉報人、知曉開展調(diào)查的人員、被調(diào)查人所在組織的領(lǐng)導(dǎo)以及被調(diào)查人自己）予以公示，如存在虛假舉報或惡意提供調(diào)查線索的情形，還應(yīng)依法對該惡意舉報人進行懲處。

（三）民行檢察違法行為調(diào)查機制中適用的調(diào)查方式

民行檢察違法行為調(diào)查作為監(jiān)督方式之一，原則上仍應(yīng)堅持書面審查為主，但可根據(jù)調(diào)查情況的展開以及實際需要，在法律限定范圍內(nèi)采取其他調(diào)查方式。具體的調(diào)查方式包括：

1.審查卷宗和檔案材料。根據(jù)當事人舉報線索或自行發(fā)現(xiàn)的違法線索，民行檢察的調(diào)查人員首先應(yīng)該調(diào)取案件卷宗或相關(guān)的檔案材料。人民法院在接受國家法律監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督時，有義務(wù)提供審判卷宗。對于其他機關(guān)留存的檔案，如果與本案相關(guān)需要調(diào)閱，其他機關(guān)也有配合義務(wù)。通過對卷宗材料的審查，形成閱卷記錄或初步審查意見。

2.詢問相關(guān)人員。民行檢察部門在審查申訴案件或進行違法行為調(diào)查過程中，有權(quán)向有關(guān)人員詢問情況。該有關(guān)人員包括申訴案件的原審承辦法官或其他司法工作人員，與案件相關(guān)的證人、鑒定人員、評估人員，了解案件情況的其他人員（如涉案人員所在單位領(lǐng)導(dǎo)、基層組織工作人員等）。

3.要求有關(guān)單位或個人提供證據(jù)。民行檢察部門在辦理申訴案件或進行違法行為調(diào)查時，有權(quán)向有關(guān)單位或個人調(diào)取書證、物證、視聽資料等證據(jù)，有關(guān)單位和個人不得拒絕。

4.委托鑒定、勘驗、評估等。民行檢察部門在辦理申訴案件或進行違法行為調(diào)查時，對專門性問題應(yīng)當委托有鑒定資格的機構(gòu)進行鑒定。對人民法院應(yīng)當勘驗而沒有勘驗的，檢察機關(guān)在調(diào)查時可以進行勘驗并制作現(xiàn)場勘驗筆錄。

（四）民行檢察違法行為調(diào)查機制涵蓋的調(diào)查范圍

1.司法工作人員嚴重不履職或履職不當。司法工作人員嚴重不履職或履職不當，不僅會有損訴訟參與人權(quán)益，更會對司法公信力造成負面影響。該類情形大致分為：一、違反法律規(guī)定，對應(yīng)當受理的案件不予受理，或?qū)Σ粦?yīng)當受理的案件違法受理。二、送達程序違法，嚴重侵害當事人利益的。三、法官未能依法釋明或不當釋明，造成嚴重后果的。四、委托鑒定、評估程序違法，對當事人權(quán)益造成侵害的。五、遺漏主要證據(jù)、重要情節(jié)，導(dǎo)致裁判錯誤，造成嚴重后果的。

2.司法工作人員濫用職權(quán)。實踐中存在大量司法工作人員濫用職權(quán)的情形，大致包括：一、明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或?qū)Ψ戏ǘɑ乇軛l件的申請，故意不作出回避決定，影響案件公正審理的。二、不依法采取保全措施或違法采取保全措施。三、不依法執(zhí)行或無理由遲延執(zhí)行，造成對當事人權(quán)益侵害的。四、無正當理由剝奪或限制當事人訴訟權(quán)利的，如對符合申請法院調(diào)取證據(jù)的申請不予答復(fù)。五、妨礙證人出庭作證或指使證人作偽證。

3.司法工作人員嚴重違紀或違法情形?！斗ü俜ā芬约胺ü俾殬I(yè)道德等法律和行為規(guī)范明確規(guī)定法院的司法工作人員應(yīng)該嚴格遵紀守法，并恪守職業(yè)道德。該類情形主要表現(xiàn)為：一是接受當事人或代理人等的吃請，其后果可能導(dǎo)致辦人情案、關(guān)系案。二是收受或索取當事人、近親屬或委托人的賄賂，徇私枉法，甚至觸犯刑法。三是在執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員侵吞或違法處置被查封、扣押、凍結(jié)的款物，故意超標的查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行人款物，侵害被執(zhí)行人或案外人的合法權(quán)益。四是其他違反法律規(guī)定導(dǎo)致司法不公的情形。

三、民行檢察違法行為調(diào)查機制的流程設(shè)計

民行檢察違法行為調(diào)查作為民行檢察監(jiān)督方式的一種，貫穿整個申訴案件辦理過程。為了更好地發(fā)揮該監(jiān)督方式的作用，民行檢察部門擬將其作為一項工作機制予以建設(shè)，賦予其明確的調(diào)查范圍和可采取方式。同時，違法行為調(diào)查也是民行檢察部門享有的一項權(quán)力，為了規(guī)范該權(quán)力的運行，亦需要從程序上對其加以規(guī)制，確保權(quán)力不被濫用。基于此兩方面的目的，筆者將初步擬定民行檢察違法行為調(diào)查機制的流程設(shè)計，來保障違法行為調(diào)查權(quán)的正常、正當行使，發(fā)揮該調(diào)查機制的功效。

（一）統(tǒng)籌線索收集、分類、整理工作

根據(jù)經(jīng)驗，民行檢察違法行為調(diào)查的線索來源大致包括三部分：一是訴訟當事人、訴訟相關(guān)人員的舉報、控告和投訴。二是上級機關(guān)交辦或有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的材料。三是民行檢察人員在辦理申訴案件過程中自行發(fā)現(xiàn)的違法行為線索。[2]在整理申訴案件材料時可分為兩類，一是對事即案件情況，一是對人即司法工作人員違法行為情況。內(nèi)勤人員在收集、整理材料過程中，可制作表格分欄列明，對于需重點關(guān)注的線索應(yīng)著重標示，以便承辦的檢察人員有針對性地核實。

（二）線索甄別后立案程序

承辦人受理申訴案件后，應(yīng)先行調(diào)閱案件卷宗材料，并要求當事人提供相應(yīng)證據(jù)，在對材料的基本審核基礎(chǔ)上，進行對線索的初步審查評估，并擬定是否立案的意見。通過承辦人的初步篩查，可篩選掉舉報不實、誣告、錯告或無任何證據(jù)支持的線索。對這類線索，直接將其排除在違法行為調(diào)查機制之外，作出不予立案的決定。如決定立案，需具備兩方面條件：第一，必須有一定的事實和證據(jù)支持。第二，初步判斷違法行為達到一定程度。如違反程序，剝奪當事人訴權(quán)；如未依法回避、接受吃請等可能影響案件公正審理；涉嫌違紀甚至瀆職。[3]只要具備上述條件，則承辦人員應(yīng)擬定立案決定，報處長和主管檢察長批準，啟動違法行為調(diào)查程序。

（三）開展違法行為調(diào)查工作

在這個過程中，應(yīng)該結(jié)合違法行為調(diào)查的基本原則，注意做到以下幾點：一是對于線索涉及的所有證據(jù)要全面審核；二是要明確民行檢察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)，調(diào)查方式和可采用措施要嚴格限定在法律規(guī)定和職權(quán)設(shè)定范圍之內(nèi)；三是要嚴格履行工作流程設(shè)置的審批程序；四是嚴格按照流程設(shè)置的辦案期限進行調(diào)查，不可久查不決。

（四）終結(jié)違法行為調(diào)查

民行檢察的承辦人員應(yīng)在限定期限內(nèi)，根據(jù)違法行為調(diào)查情況，制作違法行為調(diào)查終結(jié)報告（該報告可與申訴案件的審結(jié)報告合并，也可分列），并提出處理建議，經(jīng)部門負責(zé)人審核后，報經(jīng)主管檢察長決定。該報告的內(nèi)容大致包括：被調(diào)查人基本情況、案件來源、工作開展情況、經(jīng)調(diào)查認定的事實及相關(guān)證據(jù)、承辦人處理建議和法律依據(jù)、其他需說明的問題等。如果經(jīng)調(diào)查認定被調(diào)查人存在違法情形，在形成最終結(jié)論前，需當面聽取被調(diào)查人的申辯意見，如認為確有必要還需進行補充調(diào)查。

（五）調(diào)查結(jié)果的處置

民行檢察違法行為調(diào)查權(quán)是一項具有現(xiàn)實功能的檢察職權(quán)，檢察機關(guān)對司法工作人員在訴訟活動中的違法行為調(diào)查完畢后，應(yīng)根據(jù)已查明的情況提出不同的處置意見，大致包括以下處置方式：一、司法工作人員的行為違反民事訴訟、行政訴訟相關(guān)法律規(guī)定，可能影響案件正確判決、裁定的，可以據(jù)此對申訴案件依法提起抗訴或向人民法院發(fā)出再審檢察建議。二、司法工作人員的行為雖未嚴重違反訴訟法的規(guī)定，但被調(diào)查人繼續(xù)承辦案件將嚴重影響正在進行訴訟活動的公正性的，檢察機關(guān)應(yīng)向人民法院提出糾正意見或建議更換承辦人。三、經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)司法工作人員的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當按照刑事訴訟法的規(guī)定報經(jīng)檢察長決定，移送職務(wù)犯罪偵查部門進行初查或立案偵查。四是經(jīng)調(diào)查沒有違法事實的，應(yīng)當及時向被調(diào)查人所在單位說明情況。調(diào)查中詢問過被調(diào)查人的，應(yīng)當及時向被調(diào)查人本人說明情況，并采取適當方式在一定范圍內(nèi)消除不良影響。同時將調(diào)查結(jié)果及時回復(fù)舉報人、控告人、投訴人。對于捏造事實、誣告陷害的，檢察機關(guān)應(yīng)對舉報人予以批評、訓(xùn)誡，情節(jié)嚴重的并涉嫌犯罪的，應(yīng)依法移送有關(guān)單位追究刑事責(zé)任。

（六）違法行為調(diào)查工作備案存查

違法行為調(diào)查終結(jié)并出具處置意見后，民行檢察部門應(yīng)將該項調(diào)查工作的相關(guān)材料裝訂成冊，建立單獨的違法行為調(diào)查卷宗，可作為申訴案件的特別副卷歸檔存查。下級檢察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為違法行為成立的，應(yīng)依程序向上一級民行檢察部門報告并備案，以便民行檢察部門統(tǒng)一掌握情況，同時也方便人大等其他部門對檢察機關(guān)該項工作的正確性和規(guī)范性進行監(jiān)督。

四、民行檢察違法行為調(diào)查機制與其他機制的銜接

由于法律規(guī)定不具體，各方面對民行檢察調(diào)查權(quán)的認識不一，民行檢察違法行為調(diào)查機制在實際操作中必然會遇到阻力，因此要發(fā)揮民行檢察違法行為調(diào)查機制在實踐中的作用，須注意與其他工作機制的銜接配合。[4]

（一）嚴格檢察職能分工，完善檢察機關(guān)內(nèi)部銜接機制

根據(jù)兩高三部的司法解釋，民行檢察調(diào)查中發(fā)現(xiàn)司法工作人員的違法行為涉嫌犯罪的，則對該行為的后續(xù)偵查應(yīng)由檢察機關(guān)職務(wù)犯罪部門進行。因此民行檢察部門應(yīng)按照偵查一體化的工作格局要求，將調(diào)查結(jié)果或線索移交相關(guān)部門，并加強與其他部門的配合。

（二）強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立上下級檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的配合機制

在辦理民行申訴案件過程中，如果是抗訴案件，涉及到司法工作人員的違法行為調(diào)查，則應(yīng)由承辦案件的檢察人員直接實施，不宜再交被監(jiān)督對象的同級檢察機關(guān)進行。如果因平級監(jiān)督而遇到一定難度和阻力，則需要上級院加強對下級院的領(lǐng)導(dǎo)和支持，在有明確違法線索時，上級院業(yè)務(wù)部門應(yīng)對下級院的調(diào)查工作給予協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，必要時可組成聯(lián)合辦案組，保障民行檢察調(diào)查權(quán)的有效行使，發(fā)揮其監(jiān)督效力。

（三）明確調(diào)查目的，搭建與人民法院的溝通協(xié)調(diào)機制

檢察機關(guān)的調(diào)查是以外部監(jiān)督的方式，既要做到糾正法官的違法行為，更要做到消除當事人的猜測與誤解，化解矛盾，維護正確裁判的權(quán)威性。作為民行檢察對司法工作人員違法行為調(diào)查工作機制的配套機制之一，與人民法院的溝通協(xié)調(diào)機制建設(shè)，既涵蓋法定監(jiān)督方式下的正常工作往來，也可以就某一時期監(jiān)督態(tài)勢舉行座談，或就某一監(jiān)督個案進行單獨通報等。該溝通協(xié)調(diào)機制的建立，既有助于民行檢察違法行為調(diào)查工作的開展，也有助于個案監(jiān)督效果的影響擴散，以確保民行檢察中違法行為調(diào)查機制作用的發(fā)揮。

新的民事訴訟法即將實施，新法對民行檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)給予明確規(guī)定，雖然其范圍相對較窄，調(diào)查對象僅限于案件當事人和案外人，但這種權(quán)利的明確授予并不是對民行檢察監(jiān)督權(quán)權(quán)限范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段的限制。民行檢察部門應(yīng)該在該工作機制之下，嚴格依法、慎重用權(quán)，真正讓檢察監(jiān)督促進司法維護、提升司法權(quán)威。

注釋：

[1]最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）第17條對調(diào)查作出規(guī)定。

[2]楊彥軍：《民事行政訴訟活動違法行為調(diào)查機制研究》，載《訴訟法學(xué)》2010年第6期。

[3]周清華、史玉平、魯志強：《民行檢察中建立違法行為調(diào)查機制的思考》，載《人民檢察》實務(wù)研究，2007年第6期。

[4]周清華、史玉平、魯志強：《民行檢察中建立違法行為調(diào)查機制的思考》，載《人民檢察》實務(wù)研究，2007年第6期。