鈕小雪

2013年5月29日，無錫，中華慈善百人論壇。

輪到徐永光發(fā)言，他開門見山地說：“我不做主持人需要的“炮手”，我是行動者，社會組織改革最首要的是慈善體制改革”。他建議“第一步是民政部應依法對慈善會系統(tǒng)改革下政府令。慈善會就是基金會，但又不執(zhí)行基金會條例，這是法外開恩。改革就從慈善會改為基金會開始”。

底下有一個疑惑的聲音，“這可能么？”

徐永光意味深長地微笑，“哎，有沒有可能，我們一起推動啊。”

他在論壇上痛斥當下的慈善體制“不倫不類、人格分裂；不思改革、固守利益；自甘墮落、麻木不仁；拖累行業(yè)、傷害社會；再不開刀，誤國誤民！”

下面喝彩聲云涌聳動，在場者各個摩拳擦掌，充滿了改革憧憬的濃厚氣氛。

論壇結束。云集的在場者很快回到各自崗位，忙起了各自的事情，改革的口號就像一片云彩一樣飄過。

像多年前一樣，徐依舊是個孤獨的行動者。

其實，改革的口號并不是這一次才提出來。

早在2009年，清華大學公共管理學院副教授鄧國勝就尖銳地指出“中國慈善會嚴重影響中國慈善事業(yè)的發(fā)展?！边@一說法在當時的公益圈引起了不小的反響，徐永光也撰文《慈善會按基金會的規(guī)章運作大有可為》，呼吁慈善會在體制應該明確自己的定位?！吨袊鐣蟆飞踔吝€組織了一輪“誰在阻礙中國慈善事業(yè)發(fā)展”的筆戰(zhàn)進行辯論，但很快被叫停。

2010年第一次舉辦中華慈善百人論壇，徐永光等人就想設立慈善體制改革的主題研討，但未獲得通過。

改不改革，并不是徐永光一人就能推動，但他多年的疾呼，起碼讓這個社會保持著某種“痛感”，而且，他有著自己對慈善體制弊病的深入了解，對改革有著自己清晰的路線圖，作為“體制內(nèi)成長”的一份子，其勇氣可謂可嘉。

實際上，徐永光的人生履歷中曾有兩次“走江湖”經(jīng)歷。一次是1998年辭去團中央組織部部長職務，以10萬元注冊資金創(chuàng)建中國青少年發(fā)展基金會，推出中國最具影響力的社會公益品牌“希望工程”。

另一次是2005年初，受中華慈善總會會長范寶俊的邀請，徐永光出任中華慈善總會副會長，任職不到一年便倉皇逃離。

這一年，民政部部長李學舉提出召開“中華慈善大會”，徐永光與時任民政部救災救濟司司長的王振耀同任大會組委會秘書長?！懊耖g組織太弱小，所以我要借機為草根組織登堂入室創(chuàng)造條件”。兩位秘書長默契配合邀請了100多名草根組織代表參會，一批草根組織代表獲得中華慈善獎的殊榮。

會上，徐永光認為“如果把社會看成一張板凳，只有政府、市場、民間組織這三條腿均衡發(fā)展，社會才能和諧穩(wěn)定”，并提出“對于民間組織來講，要用好的成績來贏得社會的信任，贏得政府的支持，讓民間組織的這條腿長長、長粗、長壯！”

徐永光欲推動慈善總會改革，但中華慈善大會一結束，徐永光就向范寶俊會長提出辭職，理由是：“我的心野了，收不回來?！痹诤髞淼拿襟w報道中，他半開玩笑地解釋這一轉變：“我這個人，一直是有九分能力只做七分的事情。這一次，實在是能力小于我希望推動的事情。需要知難而退走為上。”

時隔八年，徐永光開始以民間身份向當年這個“知難而退”的領域發(fā)難了。

徐永光投身慈善事業(yè)25年，幾乎伴隨著整個中國現(xiàn)代慈善的成長，他是一名行動者，也是一名探索者，還成為被質疑和被拷問者，他的生命軌跡深深地嵌入到了中國現(xiàn)代公益顛簸起伏的轉型之中。

讓慈善回歸民間伴隨著他職業(yè)生涯的始終。徐永光深切體會到慈善資源的壟斷讓草根組織缺乏本土“母乳”的培育，靠“洋奶”不是長久之計，而且也面臨“斷奶”困境。慈善會系統(tǒng)控制著全國1/4慈善資源，通過改革讓慈善逐步回歸民間，將有助于突破NGO的資源困境，給放開登記后出生的草根組織以生存發(fā)展的空間。

這位與共和國同年誕生的公益大佬今年已經(jīng)64歲，或許在公益一線從業(yè)的時間也不會太長了，抱著將慈善回歸民間的心愿，有十八大后“政社分開”的尚方寶劍，他認為，向慈善體制開刀，是時候了。

中國財富 × 徐永光

民政部應對慈善會系統(tǒng)改革下政府令

“崔乃夫非常清楚要做一個民間定位的慈善事業(yè)”

慈善會作為中國特色的慈善的機制，客觀上有著特殊的歷史背景，現(xiàn)在來看，它存在的特殊性和歷史意義是什么？

中華慈善總會是1994年由崔乃夫（民政部前部長）發(fā)起的，當時用慈善的名字還費了一番周折。“慈善”在當時的字典里不是一個正面的表述，最后崔部長還是堅持用“慈善”兩字建立了中華慈善總會。

崔乃夫當時對慈善總會的設計定位是很正面的：第一，中華慈善總會沒有行政級別和事業(yè)編制；第二，機構要和民政部要保持距離，工作人員都在社會招聘，不用民政部的人。崔乃夫非常清楚要做一個民間定位的慈善事業(yè)。繼任會長閻明復也是朝著這個方向去推動的。慈善總會突出的表現(xiàn)是在1998年洪災害第一線，在救災當中發(fā)揮了很好的作用。那個時候他們募捐很多，并不是政府硬性規(guī)定的，而是憑著救災一線工作的效果和動員能力籌集來的。

一直到今天，慈善總會也開發(fā)了一些好的項目，特別是醫(yī)療救助方面一些項目做得不錯。同時也幫助了一些草根組織建立基金，還作為接受海外捐贈的一個通道，支持一些民間組織的項目。

后來慈善總會在人事上出了一個比較大的變化，在閻明復擔任會長的期間，民政部機構改革，一批分流的人員到了慈善總會。

那時候為什么會進行機構改革？

機構改革是中央政府的部署，要減少政府的編制人員。民政部政府機關一批提前退休人員安排到了慈善總會。這就完全改變了崔乃夫會長關于慈善總會不用民政部人員的初衷。慈善總會是民政部管的，缺乏獨立性，崔乃夫會長和當任的閻明復會長的個人意志無法抵擋政府的意志。

當時其他官辦慈善機構也受到分流的影響了嗎？

我覺得比較典型的是在中華慈善總會，地方慈善會我不了解，其他機構不是很典型。

機構人員分流后，慈善總會發(fā)生哪些變化？

這肯定會影響團隊的建設與發(fā)展。分流來的人員有政府工作經(jīng)驗多少也會帶有一些政府的工作的習慣。而且，從事慈善事業(yè)應該是個人的選擇，政府這樣往慈善機構分流人員，本身就是個問題。

地方慈善會以權謀捐為政府斂財

與中華慈善總會相比，地方慈善會現(xiàn)在的問題是什么？

在一般的情況下，中華慈善總會還沒有從民間籌款給政府花的問題，大災時期代表政府收取救災捐款例外。一些跨國公司喜歡中華慈善總會這個招牌，而且通過中華慈善總會項目可以覆蓋全國。所以，慈善總會接受的項目捐贈，尤其是在藥品捐贈方面的數(shù)量很大，其捐贈數(shù)額就是這么上來的。平心而論，中華慈善總會的管理比地方慈善總會還要規(guī)范一些。在培育自己的項目方面，有的做得不錯。問題歸問題，如“尚德發(fā)票門”事件我給的判斷是“壟斷危機”，項目太多了，沒有盡到監(jiān)管責任。

地方慈善會的政府色彩、以權謀捐的現(xiàn)象則比較普遍。一些慈善會直接就設在民政部門，一套人馬兩塊牌子。還有的是地方政府當局直接把慈善會作為自己的錢袋子，以權謀捐，解決當?shù)氐姆鲐殹⑨t(yī)療救助、教育等公共服務資金短缺問題。前些年很多地方搞慈善風暴，按照企業(yè)的營業(yè)額定捐款指標進行攤派。這種做法直到今天還在“流行”，對政府來說很“爽”，對慈善事業(yè)破壞性很大。

在你看來，影響地方慈善會不獨立的主要因素有哪些？

地方慈善會的建立主要有三個力量。一個是地方民政部門，通過慈善會來籌集捐款，解決民政本身業(yè)務范圍內(nèi)的一些投入不足；二是地方政府的主政者，通過慈善會解決當?shù)毓卜疹I域的投入不足。上述情況就屬于把慈善會變成政府從民間圈錢的工具。第三個是一些當?shù)氐耐诵菡?，發(fā)揮余熱，利用余威和影響力募集捐款，做一些比較傳統(tǒng)的扶貧濟困項目。后一種主要不是獨立性問題，是專業(yè)性不足和資源分配問題。

地方慈善會的監(jiān)管機制如何呢？

慈善會本身主管單位和審批單位都是民政部門。因為很多地方是民政部門自己辦的，甚至是民政系統(tǒng)領導兼任慈善會領導，花錢要民政局長簽字，所以監(jiān)管實際上是缺位的。有些地方慈善會的領導，原來是市長、副市長，書記、副書記，來頭比民政部門的官員還大，叫他怎么監(jiān)管呢？這時候監(jiān)管也是缺位的。不出問題則罷，出了問題指望管理部門依法秉公處理就難了。

“國營慈善已經(jīng)失去了存在的理由”

在你看來，慈善總會這樣的體制發(fā)展到今天帶來了哪些問題？

對慈善會最大的一個質疑是，它注冊的是一個社團，但做的是公募基金會的事情，又可以不執(zhí)行基金會管理條例。因此在內(nèi)部的治理上，它的自由度很大；公開透明的要求也不嚴格，不如基金會要求那么高。資源流向，總體上是由民間流向政府，這是慈善資源的逆向流動。另外一個問題就是專業(yè)化水平比較低。

之前有學者認為，慈善會是阻礙慈善事業(yè)發(fā)展的最大障礙。你同意嗎？

慈善會最大的問題是資源壟斷。全世界都有國營企業(yè)，唯獨中國有國營慈善。這種體制從政府派生出來，有其存在的客觀歷史背景，現(xiàn)在政府那么有錢了，還從民間“斂財”，已經(jīng)失去了存在的正當理由。2011年，全國縣以上慈善總會有1923家，吸收了四分之一民間捐款，加上2000多家縣以上紅十字會，1000多家有政府背景的公募基金會，壟斷了社會98%的慈善捐贈資源。民間資源被政府虹吸殆盡，讓草根組織根本無法生存。官辦慈善背后的權力因素，導致內(nèi)部存在治理缺陷，對外缺乏公開透明、政府監(jiān)管不力，慈善行業(yè)的公信力危機從根本上講就是官民不分的慈善體制惹的禍。

我覺得政府應該拿出比當初出售國營企業(yè)更大的決心，放棄國營慈善套路，退出慈善資源壟斷。

但這很難。慈善會與地方政府是利益共同體，多數(shù)公募基金會則與政府業(yè)務部門是利益共同體。公募基金會資金的使用主要都是通過政府系統(tǒng)，為政府拾遺補闕。與國外慈善捐贈主要來自個人不同，目前中國的慈善捐贈主要來自企業(yè)，企業(yè)一般喜歡給有政府背景的慈善機構捐款，而不是選擇草根組織。這就形成了政府、官辦慈善和企業(yè)捐贈人的利益“鐵三角”。改革需要打破這個利益“鐵三角”，突破固有的路徑依賴，更是難上加難。

“不改革不僅會亂，而且已經(jīng)在亂?！?/p>

在你看來，慈善會系統(tǒng)應該如何改革？

第一，慈善會體制改革，第一步是改成慈善基金會讓其有法可依，如上海慈善基金會，就是按基金會法規(guī)制度運作的。中華慈善總會掛著“5A級基金會”的牌子，又可以不執(zhí)行基金會條例，這怎么說得過去？

我給一些地方慈善會做咨詢，建議改為基金會后，有兩個方向可以選擇。一是成為聯(lián)合勸募機構。實際上是在90年代，中華慈善總會就已經(jīng)成為聯(lián)合勸募國際的會員。聯(lián)合勸募國際希望中華慈善總會和地方慈善會能夠走聯(lián)合勸募的道路。聯(lián)合勸募就是為當?shù)氐墓娣諜C構、草根組織募集資金，募到的資金歸他們使用。慈善會如能按照國際聯(lián)合勸募的規(guī)則，把募集來的資金主要用來支持民間慈善組織，豈非民間之福？

同時還可以借鑒社區(qū)基金會的模式。在美國，社區(qū)基金會和聯(lián)合勸募基本上在每個城市都有，相當于美國每個城市有兩個公募機構。聯(lián)合勸募面向公眾和企業(yè)，為草根組織募集資金。社區(qū)基金會有點類似于公益信托基金會，很多是為富人服務的，為個人、企業(yè)或家族管理公益信托基金，然后根據(jù)雙方的協(xié)定來使用這筆基金。捐款人自己不需要專人管理和理財，由社區(qū)基金會托管。美國舊金山的硅谷社區(qū)基金會就管理著兩三百個總計15億美元的公益基金。慈善會改為基金會后，完全可以把自己變成兼有聯(lián)合勸募和社區(qū)基金會功能的新型慈善機構，改革具有廣闊的創(chuàng)新空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

現(xiàn)在的慈善會系統(tǒng)改革是外部缺乏壓力，內(nèi)部缺乏動力。面對政社分開的頂層設計，民間應該如何官民互動，共同推動慈善體制的改革呢？

所謂官民共治，首先，慈善會應該有法可依，民政部也應嚴格執(zhí)法。我為何建議民政部下政府令？就是要督促慈善會依法改制，改為基金會。不改可以，取消公募資格?，F(xiàn)在，社會各界、媒體對慈善體制改革的呼聲很高，應該說，球已經(jīng)踢到了慈善行業(yè)這邊來。改還是不改？自覺改還是被動改？到底怎么改？這是慈善行業(yè)，每一個慈善機構都必須回答的。沒有政社互動，沒有慈善行業(yè)的積極回應，慈善體制的改革前景堪憂。如果慈善行業(yè)繼續(xù)被動下去，甚至抗拒改革，只有等著被社會拋棄，也許只有置之死地而后生一條路了。

現(xiàn)在提出對慈善總會開刀，你覺得這個時機合適么？

合適啊，十八大后中央態(tài)度非常明確。政府要求行政體制改革，簡政放權，政社分離的目標都提得很清楚了，所以就沒有什么時機的問題，只是主動改還是被動改的問題。

民政部對慈善會改革下政府令，不需要新的立法，因為已經(jīng)有基金會條例，現(xiàn)在法外施恩的體制不改變只會給整個慈善添麻煩。

其實現(xiàn)在我們也看到，政府也在逐步推進社會組織的改革，但是社會組織的改革跟政府的維穩(wěn)目的時常是存在博弈的，這個矛盾怎么解決？

這需要各方面的努力。行業(yè)要努力、要自律，讓政府知道其實不是給政府添亂，是在協(xié)助政府減少社會的矛盾。政府也要了解這些社會組織的發(fā)展，哪怕是維權活動，只要是有組織、有秩序的就是一種博弈。如果沒有這些社會組織，反而可能出現(xiàn)暴力的、無序的對抗。

改革在自上而下的落實過程中必然會涉及到利益再分配的問題，有相當大的阻力，應該怎么樣去減少這個阻力呢？

李克強總理說，改革需要壯士斷臂。對于慈善體制改革而言，是政府不要與民間爭奪慈善資源。過去賣國企是甩包袱，現(xiàn)在的慈善體制改革是割肥肉，難度之大，不言而喻。改革就是一個迫不得已的選擇，官辦慈善背靠政府覺得很好，完全獨立還不知道怎么活，改革后對慈善組織的能力和專業(yè)化要求會更高。但不改革就只能置之死地而后生。慈善組織應該承擔社會責任，不能為了一個機構自己的利益犧牲大局，到了不見棺材不落淚的地步實在很可悲。

不過，也有人擔心政府一下子放權，社會組織自主會引發(fā)混亂。

回答這個問題，我們先討論不改革會不會亂？我看，不改革不僅會亂，而且已經(jīng)在亂。因為慈善還是政府控制，政府辦的，亂就是給政府添亂。政府因為怕亂，只好保護那些問題機構，造成慈善的潰敗，發(fā)展下去，就可能釀成大亂。

讓慈善回到民間定位，保持獨立性，與政府拉開距離，也許會有一個混亂期，但這不可怕，與其說是亂，還不如說是活躍。民間屬性的慈善有法律規(guī)制，政府監(jiān)管，輿論監(jiān)督，行業(yè)自律，公眾自主用腳投票，自會走上公開透明、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的道路，不會越辦越差，只會越辦越好。慈善一旦被權力劫持，上述一切規(guī)則都失靈了。今天，慈善這點事總搞不好，令人糾結，不正是該民間做的不讓民間做、不該政府做的政府搶著做、該政府做的政府又不好好去做造成的嗎？