覃莉娟

摘 要：改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會得到了全面發(fā)展，城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化，在這樣的環(huán)境下，人們不僅僅追求物質(zhì)上的享受，而是更向往著幸福美好的生活。本文結(jié)合城市規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃存在的問題，從城市規(guī)劃角度，就如何建設幸福城市進行研究，以期指導實踐。

關鍵詞：城市規(guī)劃；轉(zhuǎn)型；幸福城市；社會公平

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，但在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了貧富差距拉大、社會不公平等現(xiàn)象。從國內(nèi)外城市發(fā)展的實踐來看，提升居民幸福感已成為城市化進程中政府和學界的共識，建設幸福城市將是未來城市發(fā)展的主要方向。如何走出一條和諧發(fā)展的城市化道路，讓城鄉(xiāng)居民各得其所、共享幸福，是城市管理者當前必須思考和研究的重要問題。

1 城市規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型

1.1 社會的轉(zhuǎn)型

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，國民經(jīng)濟全面提升，2010年成為世界了第二大經(jīng)濟體。但在經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，貧富差距也有逐漸拉大的趨勢，同時社會不公平現(xiàn)象也日益暴露。因此，中央政府積極引導各級政府關注民生。在2011年建設幸福城市成為了社會的主題。告別GDP崇拜，締造幸福中國，已經(jīng)到了付諸實踐的階段。“幸福指數(shù)”作為一種政治導向，其輪廓日益清晰，如何構建幸福城市將是各方關注的焦點和行動的重點。

1.2 城市規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型

縱觀全國各城市，在過去幾年內(nèi)，基本上都完成了總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、城市設計等物質(zhì)性規(guī)劃，城市形態(tài)和配套設施日趨完善。城市規(guī)劃編制的重心應從物質(zhì)空間規(guī)劃向軟件建設的社會民生規(guī)劃轉(zhuǎn)移，例如，關注服務業(yè)、社會保障、生態(tài)建設、文化休閑等非物質(zhì)性規(guī)劃，真正實現(xiàn)構建幸福城市的目標，使城市規(guī)劃變?yōu)椤靶腋Ｒ?guī)劃”。

1.3 城市規(guī)劃的公共政策屬性

城市規(guī)劃屬于公共政策范疇，其內(nèi)容涵蓋了城市發(fā)展的各個方面，理應成為城市其他各項政策的起點和歸結(jié)點，西方國家的規(guī)劃實踐也驗證了城市規(guī)劃必須向城市公共政策轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃應根據(jù)所能發(fā)揮作用的領域和范圍，整合可利用的各項社會資源和政府資源，積極融入到市場運作和政府運作過程中，成為市場運行和政府職能發(fā)揮過程的重要組成部分。同時，城市規(guī)劃既要提供宏觀的發(fā)展指引，又要為城市中各要素的運行提供指導，并與市場運行和政府運行的機制相匹配。在具體內(nèi)容和手段上，既要認識城市發(fā)展運行規(guī)律，又要綜合各要素和城市整體的發(fā)展訴求，使規(guī)劃的內(nèi)容與不同層次的宏觀調(diào)控內(nèi)容相結(jié)合，與政府操作的手段相適應。

2 轉(zhuǎn)型期規(guī)劃存在的問題

2.1 城市規(guī)劃相對滯后

轉(zhuǎn)型期伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，城市規(guī)劃受到各級政府的高度重視，也起到了積極的引導和調(diào)控作用。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各城市開展了一輪又一輪的總體規(guī)劃編制（或修編），城市規(guī)模不斷擴充，空間形態(tài)愈加完善，交通和市政基礎設施建設不斷上馬，比較而言，與民計民生相關的公益性公共設施建設受重視不夠。2008年，建設部首次頒布了《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》，但由于我國地區(qū)差異較大，只能對各類公共設施用地給出一個幅度值。各省市普遍缺少適合本地區(qū)城市公共設施的技術規(guī)定，而是“一本規(guī)范走天下”，不能真正體現(xiàn)轉(zhuǎn)型期公共服務設施的發(fā)展趨勢和民眾的實際需求，操作性較差，無法體現(xiàn)規(guī)劃的調(diào)控作用，公共設施規(guī)劃相對滯后。

伴隨轉(zhuǎn)型期間的城市化和工業(yè)化，勞動力資源大量涌入能提供就業(yè)崗位的城鎮(zhèn)，出現(xiàn)了許多新的社會問題：大批農(nóng)民工住在建筑工地，居無定所；城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋居住環(huán)境惡劣；農(nóng)民工子女不能進入城市中的學校讀書，更談不上享受和城市居民一樣的福利待遇。因此，城市規(guī)劃不能停留在技術層面，而應上升到政府工作層面，如果規(guī)劃不能及時調(diào)整思路，就很難體現(xiàn)規(guī)劃的調(diào)控作用。

2.2 規(guī)劃對公平分配資源指引性較弱

在影響民眾幸福指數(shù)的因素中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及養(yǎng)老服務等方面屢被提及。從規(guī)劃的角度分析，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GBJ137-90）中，這些用地歸入“公共設施用地”；在2012年執(zhí)行的新用地分類《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）中，歸入“公共管理與公共服務用地”，將其非贏利的公益性予以強化。2008年，建設部頒布了《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008），在總則中規(guī)定“本規(guī)范適用于設市城市的城市總體規(guī)劃及大、中城市的城市分區(qū)規(guī)劃編制中的公共設施規(guī)劃”，而對作為城市規(guī)劃管理最重要依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃沒有明確的規(guī)定。盡管各城市在編制控制性詳細規(guī)劃時都把公共配套服務列入控規(guī)指標一覽表，但很多設施都是以圖戳的形式出現(xiàn)，規(guī)劃缺乏行政干預手段，很多公共服務設施用地在建設中被擠占或挪作他用，造成公共服務設施用地數(shù)量與規(guī)模減少。規(guī)劃在新建區(qū)和改造區(qū)得以落實，但現(xiàn)狀存在的弱勢群體集中區(qū)域沒有享受公平發(fā)展的權利。這部分地區(qū)人口密集，人員構成復雜，基礎設施“欠賬”較多，開發(fā)商不愿拆，政府又拆不起，靠市場這只無形的手難以實現(xiàn)公民分配的公平，造成公益性公共設施缺乏和配置不合理。

2.3 成果表達需要完善

城市規(guī)劃在宏觀層面注重藍圖式的引導，在微觀層面又過分注重指標的控制。而藍圖式和以指標控制為主的規(guī)劃成果，不能充分體現(xiàn)城市規(guī)劃在建設和諧社會中的公平作用。成果中反映公眾利益以及資源公平分配和利用的內(nèi)容由于不是強制性的，規(guī)劃人員的理解不同，規(guī)劃的深度、內(nèi)容不一。更重要的是，規(guī)劃成果不能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?，以維護公共利益為核心價值的城市規(guī)劃就沒有真正發(fā)揮其作用。

3 建設幸福城市的城市規(guī)劃研究

3.1 規(guī)劃的體系需要完善，內(nèi)容需要增加

（1）在宏觀層面需增加體現(xiàn)公平的指標體系

在城市總體規(guī)劃中，通常是按照城市定位編制經(jīng)濟、社會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境等一系列指標體系。但對比研究發(fā)現(xiàn)，社會指標體系中除常規(guī)的人口等指標外，體現(xiàn)公平的指標很少，應增加人均公益性設施用地等指標，引導公共資源的合理分配。

（2）專項規(guī)劃應強調(diào)增加公益性設施規(guī)劃，強調(diào)空間落位。

目前，中國仍然是一個低福利的國家，公益性公共設施相對缺乏，而民眾在這方面的需求卻日益強烈，國家也適時提出改善民生的要求，規(guī)劃應順應潮流，強調(diào)公益性設施的內(nèi)容。

（3）在微觀層面積極探討社區(qū)規(guī)劃。

針對目前舊城改造及大型居住區(qū)居住人群的不同需求，有必要針對住區(qū)人口的現(xiàn)狀，如人口構成、年齡及就業(yè)情況等制定不同的公共設施規(guī)劃方案，避免按照人均用地比例和用地構成簡單隨意配置。例如，根據(jù)社區(qū)人口年齡分析，老年人較多的社區(qū)應強調(diào)配置老年人社區(qū)服務中心或托老所；較偏遠的以年輕人居住為主的社區(qū)應按照高限配置方便居民生活的配套設施，如餐館、超市、洗衣店等。最終提出的規(guī)劃導則應針對不同居住人群的需求合理配置公共服務和商業(yè)設施?，F(xiàn)階段應選取有代表性的社區(qū)開展此項規(guī)劃研究，使規(guī)劃由粗放型向精細型轉(zhuǎn)化。

3.2 規(guī)劃的視角必須從偏重城市走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進社會公平

（1）盡快編制和推行農(nóng)村公共設施標準，使村莊建設有章可循

新農(nóng)村建設的提出，表明政府已經(jīng)意識到農(nóng)村發(fā)展關系到能否建成更加和諧、穩(wěn)定、安全的社會。但目前，城鄉(xiāng)資源分配和社會福利設施存在不公平的狀況?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入規(guī)劃體系，但尚缺乏適合農(nóng)村發(fā)展需要、滿足農(nóng)民需求的鄉(xiāng)村建設標準，迫切需要開展新形勢下農(nóng)村地區(qū)社會功能轉(zhuǎn)變的研究以及農(nóng)民社會保障和公共設施配置標準的制定和研究。

（2）將城市外來人口問題納入城市規(guī)劃的專項內(nèi)容

進城農(nóng)民工是城市的建設者之一，卻很難享受到城市建設的成果。他們長期生活在城市，沒有其父輩嫻熟的耕種技術，也沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會，成為游離在城鄉(xiāng)之間的“浮萍”，這是很不公平的，長此下去會產(chǎn)生嚴重的社會問題。應在外來人口多的大、中城市總體規(guī)劃中開展專題研究，特別是在住房、就醫(yī)、教育、福利設施等專項規(guī)劃中，加入改善外來人口生活的內(nèi)容。

3.3 強調(diào)公益性公共設施和住房建設規(guī)劃

城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃都應將公共設施的內(nèi)容作為強制性內(nèi)容?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》在總體規(guī)劃階段將公共設施規(guī)劃作為強制性內(nèi)容，修建性詳細規(guī)劃中項目名稱也有明確落位，目前最容易出現(xiàn)問題的是在控制性詳細規(guī)劃階段?？匾?guī)中單獨制作公共設施布局圖，公共設施項目統(tǒng)一編號，明確規(guī)模。法定圖則中獨立占地的要明確落位，與其他公共設施合建的要明確圖示位置、規(guī)模。

對于一個不斷走向富裕、公正的社會而言，住有所居是每個人的社會生存權利?？傮w規(guī)劃中有住宅專項規(guī)劃，目前很多城市也開展了住房建設規(guī)劃，針對不同階層、不同消費群體，應制定不同的住房策略，提供多樣化的選擇。

4 結(jié)語

總之，建設幸福城市是我們黨和政府在21世紀的一項重大戰(zhàn)略目標，它內(nèi)涵豐富，涉及到政治、經(jīng)濟、文化等多方面的因素。因此，建設幸福城市其重點對策應是：注重區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理布局城市公益設施；注重發(fā)展的均衡性，既要強調(diào)和突出發(fā)展重點，又要體現(xiàn)各要素之間的協(xié)調(diào)和配套；注重功能的多樣性，既要注重經(jīng)濟發(fā)展目標，又要實現(xiàn)社會目標；注重效率與公平，努力為建設幸福城市作貢獻。

參考文獻

[1]黃禎茂.城市轉(zhuǎn)型期的城市總體規(guī)劃策略[J].城市建設理論研究，2012年第21期

[2]楊光偉；姜峰.淺談我國城市規(guī)劃管理中存在的問題與對策[J].黑龍江科技信息，2010年07期