冷殘勛

澳門特別行政區(qū)第五屆立法會的選舉即將舉行。這是澳門回歸後首次對《澳門基本法》附件二作出修改後進行的換屆選舉，也是新形勢下貫徹落實“一國兩制”方針和《澳門基本法》的一個重要舉措。目前，報名參選的期限已屆滿，參選的人員正在緊張地做著最後的準備工作。市民們對新一屆的立法會有什麼期望？相信這是參選新一屆立法會的人們，尤其是參加直接選舉的人們較為關切的問題。澳門理工學院一國兩制研究中心今年五月份做的一次“一國兩制”綜合指標民意調查，便設計了一道問題，收集市民對即將産生的新一屆立法會有何期望的意見。在列舉的八個具體選項中，市民回答的選項處於前三位的依次是關注草根階層利益（佔受訪人員的74.59%）、充分反映民意（佔受訪人員的72.43%）、認真監(jiān)督政府（佔受訪人員的70.53%）。這一調查結果充分表明並印證了澳門特別行政區(qū)立法會作為澳門特別行政區(qū)的立法機關，除具有依法行使立法權的立法功能外，同時還有維權、代表、監(jiān)督等功能。儘管這些功能有時會相互重疊，但它們畢竟反映了人們對新産生的一屆立法會的殷切期待。下面，作者結合上述民調的結果，談談市民對新一屆立法會在發(fā)揮維權、代表和監(jiān)督功能方面的期望。

一、 維護市民合法權益

通常而言，市民的合法權益受到侵犯時，受害人均可向法院提起訴訟，通過法律的途徑來尋求救濟。《澳門基本法》和澳門特別行政區(qū)的法律也賦予了澳門居民提起訴訟的權利。但民調結果表明，市民對新一屆立法會的眾多期望中，排在最前列的卻是“維護市民合法權益”。這表明人們希望立法會議員除履行職責參與立法會的立法工作外，更希望他們能夠運用其議員的獨特身份，通過適當?shù)耐緩胶头绞絹韽氖戮S護市民合法權益的一些具體工作。雖然立法會議員依據(jù)立法會的議事規(guī)則，行使立法會的立法權限，做好立法工作，從廣義上來說，也是在維護市民的合法權益，不過，從市民對新一屆立法會的期望來看，市民仍迫切希望立法會議員能更多地關注草根階層的合法權益，特別是草根階層市民的合法權益受到來自政府部門或者其工作人員的侵害時，立法會議員能為他們提供一些看得見、體會到的有效幫助。市民們有這樣的期望，自然是看中了立法會負有監(jiān)察政府的權限和職責，由立法會議員來為市民維護合法權益，不僅多了一條管道，而且市民心裏也更為放心一些。

澳門回歸以來，特別是賭權開放後，經濟發(fā)展走上了快車道。就是在世界經濟形勢仍有很大不確定性的當今環(huán)境下，澳門依靠博彩業(yè)的發(fā)展，依然保持了較高的經濟增速。然而，在經濟快速發(fā)展的同時，普通市民，也即我們通常所說的普羅大眾、草根階層，他們分享博彩業(yè)的發(fā)展成果，遠遠趕不上房價、物價的飛漲速度，以至社會上貧富兩極分化的現(xiàn)象有加劇之勢。由於受自身條件所限，普通市民尤其是那些弱勢群體表達利益訴求的機會通常都較少，渠道也較有限，有時甚至會出現(xiàn)無法全面有效表達訴求的情形。雖然政府開闢有相關的途徑來聽取市民的意見，社團組織也可向政府反映市民的相關訴求，甚至市民也可依據(jù)基本法賦予居民的基本權利和自由以適當方式來表達自己的願望，但不容否認的是，普通市民在與政府相關部門打交道時，有時面對政府部門及其工作人員的不作為或亂作為，會有一種無可奈何的感覺，無力去阻止，以致自己的合法權益受到影響甚至侵犯。其中的原因固然複雜，但相關的政府部門及其工作人員高高在上、漠視普通市民的訴求、缺乏責任感、不嚴格依法按章辦事等應是主要的因素。這樣一來，對普通市民尤其是弱勢群體的利益表達方式加以特別的關注，甚至提供一些力所能及的幫助，以維護他們的合法權益就顯得格外重要。這其中，立法會議員運用其特殊的身份所提供的幫助就是一種非常有效的形式。

目前，不少議員在一些社區(qū)都設立了“議員辦事處”或“議員服務處”，直接受理市民提出的個案，幫助他們維護自身的合法權益，並將他們提出的問題作為議員監(jiān)督政府依法施政的重要線索來源。這實際上既可能幫助了有需要的市民，也有助於議員開展監(jiān)察政府的工作，真可謂一舉兩得。其實，立法會作為負有職責監(jiān)督政府依法行政的機關，其組成人員同樣有責任協(xié)助有需要的居民來保護他們的合法權益免受政府部門及其工作人員的不當侵害。因此，立法會議員應當有維護市民合法權益的責任感，以更加積極的姿態(tài)，協(xié)助市民解決實際問題。特別是要幫助市民在與政府部門及其工作人員打交道時，全面瞭解自己的權利有哪些，並且知道政府部門及其工作人員的職責所在，以便更好地維護自身的合法權益，這不僅對市民是有益的，對政府依法行政也能起到一種很好的促進作用。

當然，議員在接到居民的申訴或投訴時，首先要對居民的申訴或投訴作一個客觀公正的分析，認為其申訴或投訴有理據(jù)的，方可運用其議員的身份向政府相關部門反映，並要求及時依法處理。如果認為居民的申訴或投訴沒有理據(jù)的，則應向居民說明和解釋，因為議員要維護的是市民的合法權益，亦即法律上獲保護的正當權益。

二、 充分反映民意

立法會作為立法機關，其制定法律時必須充分聽取民意，並反映民意。唯有如此，法律才會符合當?shù)氐膶嶋H情況，才能得到切實有效的實施，也才會有生命力。因此，立法會議員在討論辯論法案時，應該將市民的心聲和願望表達出來，各種不同的利益訴求經過博弈，最終達致一種平衡。經過平衡各方利益的法律，其實施的社會基礎才會寬廣和穩(wěn)定。正因為如此，市民在接受澳門理工學院一國兩制研究中心進行的相關民意調查時，其中對新一屆立法會的期望中，“充分反映民意”位列第二。這也充分說明，立法的過程實際上也是一個表明和記載利益的過程。立法機關在制定法律的過程中要充分考慮到各利益主體的需求，並兼顧各方的利益。這樣一來，不同利益主體的利益訴求獲得了立法者的尊重，即使利益博弈、協(xié)調的最終結果可能並不符合或不完全符合有關利益主體的願望，但他仍然會接受，這對增加法律的科學性和認受性是有益無害的。相反，如果立法會討論法案時相關的民意沒有得到充分體現(xiàn)和反映，那法案即使通過了，執(zhí)行起來時也會阻力重重。例如，澳門今年七月一日生效的《房地産中介業(yè)務法》，其本意是要規(guī)範房地産中介業(yè)、保護投資者的合法權益，但一開始執(zhí)行，便遇有業(yè)主不配合、中小房地産中介企業(yè)上街遊行的情形。業(yè)主表示按新法所增加的一些手續(xù)既不方便，又涉及個人隱私。澳門一部分中小房地産中介企業(yè)則認為適應新法有困難，從事房地産中介的大企業(yè)與中小企業(yè)之間的競爭優(yōu)勢進一步拉開，不利於從事房地産中介的中小企業(yè)的生存和發(fā)展。由此看來，政府和參與立法的各方，切實應當思考各方利益的平衡，而這又離不開立法會議員對民意的瞭解及充分反映。

立法會議員在立法過程中要充分反映民意，除要求暢通利益的表達方式，讓不同的利益主體能夠充分交涉、溝通、協(xié)商，最後達至相互妥協(xié)外，還要求立法會議員在立法的過程中真正瞭解並掌握民意。為此，立法會議員應重視與市民的接觸，時時保持與市民的聯(lián)繫，注意傾聽市民的聲音。尤其是直接選舉産生的議員，在這方面更是責任重大。間接選舉産生的議員也有這方面的責任，只是其在反映民意時，會較多地會受到其所屬界別的影響。委任的議員其實也可以發(fā)揮反映民意的作用。從權限的享有以及義務的履行來看，議員無論是選舉産生還是委任産生，都應該是平等的。從這個意義上來說，議員在反映民意的責任承擔上，應該也是平等要求的。獲委任的議員雖然不是通過選舉産生，但這並不影響他們獲取民意，他們在討論辯論法案時，同樣要考慮到民意。

立法會作為立法機關，不僅要在制定法律時充分反映民意，其在履行監(jiān)察政府的職責時，同樣要反映民意。澳門回歸以來，特區(qū)政府在施政中對民意的聽取還是比較重視的。歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機制，推動公眾對公共事務的民主參與，目的就在於要將公眾的意見納入公共政策的制定過程。然而，僅僅依靠政府諮詢的渠道來獲取民意是不足夠的，而且就是政府諮詢本身也有一個如何保障獲取真實民意的問題。這個時候，立法會作為負有職責監(jiān)督政府依法施政的機關，在向政府反映民意時便可發(fā)揮作用。尤其是選舉産生的議員，在這方面承擔著重要的責任。一方面，選舉産生的議員可以利用他們自身的條件，廣泛接觸市民，聽取市民的意見。有些議員設立“議員辦事處”或“議員服務處”，其實也是他們獲取民意的一個很好的方式。因為在“議員辦事處”或“議員服務處”，通過接受一些市民反映的個案，其中也會透露出市民對政府相關政策或具體措施的一些想法或意見。另一方面，選舉産生的議員也可主動開展一些與社會熱點問題相關的社會調查活動，採用包括電話訪問、上門問卷調查、座談會、辯論會等形式，深入瞭解居民的願望和訴求。立法會議員對於收集到的居民的想法、看法、觀點等，在綜合分析整理後，應原汁原味地向政府相關部門反映，以供政府決策時參考。

當然，委任的議員同樣可發(fā)揮向政府部門反映民意的作用。而且，在某種程度上來講，委任的議員更容易與政府部門溝通。因為在民主社會裏，立法會中往往可能存在著政府的反對派，這些反對派的議員通常都是通過選舉的形式産生的。有時候對於反對派議員提出的意見或者建議，由於所持立場不同或其他原因，雙方溝通有時會頗為周折。對於委任的議員來講，則不存在這個問題，雙方溝通的社會氛圍會比較融洽。一方面，委任的議員出於維護政府威信、幫助政府更好施政的善意，而向政府反映民意，甚至提出一些改進的意見或措施，供政府參考，他們不會以所謂民意相逼，要求政府下臺或追究責任等；另一方面，政府對於委任的議員也是抱著信任的態(tài)度聽取其意見，對委任的議員不會抱有成見或者戒心，而是將精力和注意力集中於傾聽委任議員所反映的問題上。這樣看來，委任的議員在反映民意這一方面，有時候反倒具備比選舉産生的議員所不具備的某些優(yōu)勢。

三、認真監(jiān)督政府

監(jiān)察政府既是立法會的一項權限，也是其職責所在。對此，《澳門基本法》所確立的政治體制有著充分的體現(xiàn)，其中，行政與立法之間既相互配合又相互制衡的一面，表達的就是這個意思。可以說，在保障行政主導權的行使合法、合理的同時，強化立法機關對行政機關的監(jiān)督，建立一個良性互動的行政立法關係，仍是特區(qū)未來工作的重點之一。正因為如此，市民對於新一屆立法會的期望中，“認真監(jiān)督政府”位列第三，與位列前二項的“維護市民合法權益”、“充分反映民意”均獲得了70%以上受訪市民的高比例認同。

從實踐的情況看，立法會監(jiān)督功能的發(fā)揮很大程度上依賴於議員監(jiān)督的積極性。根據(jù)《澳門基本法》和《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》的規(guī)定，議員監(jiān)督政府主要通過質詢、議程前發(fā)言、公共利益辯論等形式。其中，質詢已經逐漸成為立法會議員監(jiān)督政府的最活躍的方式。

根據(jù)立法會通過的《對政府工作的質詢程序》的規(guī)定，在澳門，議員的質詢分為口頭質詢和書面質詢。質詢的內容則是政府的相關工作，特別是政府已採取或將採取的政策性、立法性或規(guī)範性的事項，以及有必要採取該等措施的事項。實踐中，議員的質詢以書面質詢?yōu)橹?。這其中，又以直接選舉産生的議員提出的書面質詢?yōu)樽疃?。之所以會如此，是因為質詢所指向的可能是公共利益事項，也可能只是某個界別的利益事項。作為直接選舉産生的議員，如果他過多地放棄行使質詢權，置其所代表的選民的利益不顧的話，那麼選民可能會認為他不負責任或者不稱職，他將失去選民的信任與支持，下次再想連任便沒有保障。相反，間接選舉的議員和委任的議員提出質詢的情況比較少，特別是委任的議員，有的幾乎從不提出質詢。這不僅會影響立法會對政府監(jiān)察職能的發(fā)揮，也會影響人們對間接選舉的議員和委任的議員的評價。對此，澳門理工學院一國兩制研究中心最近所做的“一國兩制”綜合指標民意調查中亦有所反映。市民對議員過去四年的總體表現(xiàn)，滿意率最高的是直接選舉産生的議員，達57%，而對間接選舉産生的議員和委任的議員，滿意率分別為47%和44%。由此看來，如何加強議員在質詢方面的監(jiān)察功能，更好地發(fā)揮監(jiān)督政府依法施政的積極作用，是所有新任立法會議員所共同面臨的一個問題。

當然，要更好地發(fā)揮質詢的監(jiān)察功能，一方面，立法會議員要很好地把握民意，及時掌握社會上反應較為強烈又較為迫切的問題，通過質詢、立法會會議議程前的發(fā)言、公共利益辯論等方式向政府部門提出，以便政府部門制定政策或採取相關措施時最大限度地符合澳門的實際情況；另一方面，政府部門也要認真對待議員們的質詢，並依法履行好答覆質詢的職責。根據(jù)《對政府工作的質詢程序》的規(guī)定，對於議員提出的書面質詢，政府應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答覆。但實際情況並不理想，不少政府部門對於質詢並沒有嚴格按照上述規(guī)定的期限予以答覆。對此，實有必要完善質詢制度，尤其是要健全質詢答覆的責任追究制度，促使政府嚴格履行其答覆質詢的職責。這樣做，既可激發(fā)立法會議員行使質詢權的積極性和主動性，又能強化政府部門及有關官員的責任意識，還可滿足議員及市民對政府施政情況的知情權和監(jiān)督權，可謂一舉多得。

總之，從市民對新一屆立法會的期望看，新一屆立法會議員既肩負著做好立法工作的重擔，又擔負著維護市民合法權益、充分反映民意、認真監(jiān)督政府等重任。