易可君

雖然省、市總體負(fù)債水平尚在安全邊界范圍內(nèi)，但債務(wù)風(fēng)險還是從四個層面反應(yīng)出來。

湖南省政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，截至2010年末，全省政府性債務(wù)余額共計4286.78億元，其中，有償還責(zé)任的債務(wù)2042.34億元。2012年政府債務(wù)尚未公布，筆者根據(jù)近年經(jīng)濟(jì)運行數(shù)據(jù)情況估算約在5000億左右，約占GDP22%。其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)估計約為2500億，債務(wù)率在85%左右。再看長沙市，截至2012年末，市本級政府性債務(wù)余額815.71億元。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)301.53億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)204.74億元，其他相關(guān)債務(wù)309.44億元。而2012年的市本級政府綜合財力為423.74億元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為71.16%。

湖南地方債風(fēng)險的四個層面

雖然省、市總體負(fù)債水平尚在安全邊界范圍內(nèi)，但債務(wù)風(fēng)險還是從各個層面反應(yīng)出來。

一是有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率已接近安全邊界，債務(wù)率指的是債務(wù)總額比綜合財力的比值，安全邊界為100%。

二是省、市（州）、縣三級地方政府舉債差不多各占三分之一，其中，債務(wù)風(fēng)險突出的是市（州）及縣、鄉(xiāng)級政府。筆者日前到湘南一個縣調(diào)研，據(jù)初步核算，此縣目前的政府性有償還責(zé)任債務(wù)超過20億元，較2011年增長了40%以上。如果加上擔(dān)保性債務(wù)、地方融資平臺債務(wù)等負(fù)債，則總的債務(wù)超過50億元。而2012年，該縣的財政總收入僅為17.03億元。也就說，政府性債務(wù)總負(fù)擔(dān)已遠(yuǎn)超其收入，債務(wù)風(fēng)險一目了然。

三是債務(wù)償還高度依賴土地財政。2010年末，湖南省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額2042.34億元中，明確以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額為403.95億元，占19.8%，這一比例近兩年急劇攀升，比例已超35%。而市（州）、縣以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)比例可能超過50%。債務(wù)償還過度依賴賣地收入，一旦房地產(chǎn)市場趨軟，政府的償債資金鏈就會斷裂，還不了債的危機(jī)就會到來。

四是實體經(jīng)濟(jì)下行，導(dǎo)致政府債務(wù)標(biāo)的資產(chǎn)和抵押資產(chǎn)貶值，償債能力被削弱。比如政府債務(wù)中，交通倉儲類項目舉債約占20%，這類資產(chǎn)在實體經(jīng)濟(jì)繁榮時，會逐漸轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，一旦實體經(jīng)濟(jì)下行，這類資產(chǎn)的質(zhì)量大打折扣，削弱了政府還貸能力。

強(qiáng)化政府債務(wù)的管控機(jī)制

政府債務(wù)風(fēng)險既然扎扎實實存在，管控化解這種風(fēng)險就必須擺上政府工作的議事日程。筆者認(rèn)為管控化解債務(wù)風(fēng)險要在三個方面做文章。

第一，管控化解債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任要明確。在現(xiàn)有政績考核模式下，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的實際激勵仍是在任內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)增長率。在實體經(jīng)濟(jì)因宏觀環(huán)境而出現(xiàn)下行壓力下，在內(nèi)需還未成為拉動經(jīng)濟(jì)主動力情況下，通過借債以獲得投資發(fā)展資金就會成為“自然選擇”。由于領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷、調(diào)任并不與債務(wù)掛鉤，債務(wù)運行周期也無法與地方政府官員的任期匹配，這就意味著，有的人無須真正為地方債務(wù)負(fù)法人之責(zé)。

因此，首先必須明確償債主體。地方政府債務(wù)問題不在于存量，而在于地方政府并沒有完全遵守債務(wù)市場的發(fā)行規(guī)則，政府對債務(wù)的擔(dān)保不是在法治體系內(nèi)，一旦問題出現(xiàn)，地方政府的保障得不到清晰的法律結(jié)論。由于地方政府、融資平臺與影子銀行通過信托等方式相互關(guān)聯(lián)和滲透，當(dāng)前的融資平臺模式缺乏清晰的法律構(gòu)架，地方政府沒有成為真正的法律主體，種種因素都將加大融資平臺風(fēng)險。比如一些政府類融資平臺是以公司形式出現(xiàn)的，這種公司出現(xiàn)資不抵債，將按《公司法》破產(chǎn)，政府逃債，債權(quán)人受損。這種體制不亞于鼓勵政府通過公司類政府平臺舉債。這是體制問題，人大應(yīng)制定相關(guān)法律如政府債務(wù)法，明確政府的償債主體地位，規(guī)范政府債務(wù)行為。

其次，要明確償債責(zé)任。每屆政府都要做到舉債適度，有借有還，確保償還能力，不能崽賣爺田不心痛。徹底改變政績是本屆政府的，債務(wù)留下屆政府的短期政績觀。對此，同級人大對政府的財政預(yù)算赤字、舉債規(guī)模、舉債用途及償還能力進(jìn)行嚴(yán)肅認(rèn)真審核，不能走過場。

第二，管控化解債務(wù)風(fēng)險的措施要硬。為了強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險管控，湖南省對政府性債務(wù)將實行“黃、橙、紅三色預(yù)警機(jī)制”。根據(jù)最新發(fā)布的《湖南省人民政府關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)政府債務(wù)管理的意見》（以下簡稱為《意見》），省級財政部門將綜合運用債務(wù)率、償債率等指標(biāo)建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，定期評定和發(fā)布各市州、縣市區(qū)政府債務(wù)的風(fēng)險狀況，預(yù)警機(jī)制為黃色、橙色和紅色三個級別。

黃色預(yù)警，省級財政部門將予以通報，相關(guān)債務(wù)監(jiān)督責(zé)任人應(yīng)高度重視，督促債務(wù)責(zé)任人采取措施化解債務(wù)，及時將債務(wù)風(fēng)險降到警戒線以下。橙色預(yù)警，省級財政部門不再安排新增債務(wù)，并與相關(guān)部門對債務(wù)監(jiān)督責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話。紅色預(yù)警，省級財政部門暫停其債務(wù)資金使用，相關(guān)部門取消相關(guān)債務(wù)監(jiān)督責(zé)任人、債務(wù)責(zé)任人當(dāng)年評先評優(yōu)、提拔重用及交流調(diào)整的資格。管理責(zé)任制度，將規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理納入干部考核及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對不按要求報告政府性債務(wù)情況的，給予通報批評，對違規(guī)舉債或提供擔(dān)保、虛報項目、騙取政府性債務(wù)資金、不按批準(zhǔn)用途使用政府性債務(wù)資金及償債資金、不按規(guī)定履行償債義務(wù)、逃避政府性債務(wù)、造成財政性資金損失等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格依法追究相關(guān)單位及責(zé)任人的責(zé)任。這是湖南省在政府債務(wù)風(fēng)險管控方面的一個重大舉措，希望進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

第三，管控化解債務(wù)風(fēng)險制度要完善。

有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險首先要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度，中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級地方政府應(yīng)結(jié)合實際情況，制定切實有效且具有操作性的債務(wù)管理規(guī)定和政府性債務(wù)舉借審批制度等；各級政府應(yīng)建立細(xì)化的債務(wù)預(yù)算和收支計劃，嚴(yán)格債務(wù)資金使用管理。此外，相關(guān)部門應(yīng)梳理和規(guī)范地方政府性債務(wù)的債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)和具體統(tǒng)計口徑，引導(dǎo)和促進(jìn)各級地方政府全面把握本地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險。

其次，需要進(jìn)一步探索規(guī)范的地方政府直接融資渠道，適時推出市政債券。即可以考慮將地方政府公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求統(tǒng)一納入市政債券范圍內(nèi)，募集資金專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，償債資金有地方政府未來財政收入（稅收收入）承擔(dān)。發(fā)行市政債券可明確地方政府和融資平臺公司之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，防止模棱兩可的權(quán)責(zé)不對等、償債主體不明的湖涂債發(fā)生。再次，建立政府債務(wù)風(fēng)險評估、預(yù)警及信息披露制度，使地方政府性債務(wù)顯性化、市場化、陽光化，也更有利于地方政府債務(wù)的風(fēng)險控制。

（作者系湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）