袁剛

中共十八大報(bào)告提出要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”，今年“兩會(huì)”審議新“大部制”方案，這是上世紀(jì)80年代初即已肇始的“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”改革的延續(xù)。機(jī)構(gòu)改革涉及利益重組，既關(guān)乎職責(zé)體系的調(diào)整，也牽涉人員官長(zhǎng)的去留，中央步步求“穩(wěn)”，要求穩(wěn)中求進(jìn)，所以尤如跑馬拉松改了30多年。

舊制度“官滿為患”

全能型大政府實(shí)行“官海管理”，推行“官海戰(zhàn)術(shù)”

眾所周知，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文教等各方面的管理體制，在建國(guó)之初幾乎是全盤移植于蘇聯(lián)。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院各個(gè)部委都聘有蘇聯(lián)行政“專家”，幫助制定辦事條例成規(guī)，部、司、局建制也是模仿蘇聯(lián)。因此，可以說(shuō)中國(guó)政府設(shè)置，是蘇聯(lián)人手把手克隆出來(lái)的。

蘇聯(lián)政府體制是全能型，在方方面面都大包大攬，上上下下都設(shè)管理機(jī)關(guān)，凡事都設(shè)官去管，衣食住行全由國(guó)家統(tǒng)籌計(jì)劃，管理部門分得很細(xì)，政府機(jī)構(gòu)多而龐大。中國(guó)從中央到地方政府“黨、政、群”體系都按蘇聯(lián)模式設(shè)置，形成條條塊塊科層體系。部門機(jī)關(guān)多，“坐辦公桌”的干部就多，除受過(guò)蘇式培訓(xùn)的行政精英外，更多的是沒(méi)有什么文化的“革命干部”，又稱“工農(nóng)干部”，“大老粗”以老資格充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。以后各機(jī)關(guān)在不同歷史時(shí)期都要安置大批軍隊(duì)“轉(zhuǎn)業(yè)干部”，文革時(shí)從工人中又選拔干部“以工代干”。凡當(dāng)上干部誰(shuí)也不愿退出，于是乎幾十年下來(lái)干部已多如牛毛。

全能型大政府實(shí)行“官海管理”，凡事找官，推行“官海戰(zhàn)術(shù)”。但官海冗雜，人浮于事，形式主義、官僚主義嚴(yán)重，以致耗費(fèi)巨大，卻效能低下。政府除服務(wù)社會(huì)外還須服務(wù)于自己，設(shè)“機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”和管理離退休干部的“老干部局”。除法定部門外，還隨時(shí)設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，抽調(diào)或借調(diào)干部做“中心工作”，如文革時(shí)有“抓促辦”（抓革命，捉生產(chǎn)）、“知青辦”，現(xiàn)在有“維穩(wěn)辦”、“預(yù)防腐敗局”及“計(jì)生委”等，這些都是當(dāng)代中國(guó)獨(dú)有，而在全世界都沒(méi)有的“特色”機(jī)構(gòu)。其總體特點(diǎn)是“官滿為患”。

“大部制”改革是行政管理“與國(guó)際接軌”

大部制改革，是繼經(jīng)濟(jì)管理與國(guó)際接軌之后，政府行政管理也與國(guó)際全面接軌

“官滿為患”在中國(guó)古代都很少見(jiàn)，而在克隆蘇聯(lián)模式的國(guó)家卻很普遍。全能型政府掌控著一切，而管理部門也有自身利益，管一攤事肥一幫官員，有權(quán)好辦事，無(wú)權(quán)只能聽(tīng)由支配，官民兩分的社會(huì)階級(jí)關(guān)系簡(jiǎn)單而直接，當(dāng)官有權(quán)意味著占有更多的社會(huì)資源，于是乎人們削尖腦袋都要往政府部門鉆。

以行政命令指揮經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，即官辦經(jīng)濟(jì)，是一種缺乏活力、落后的經(jīng)濟(jì)管理方式，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”，管經(jīng)濟(jì)的部門多官員多，卻無(wú)法將經(jīng)濟(jì)搞上去。中國(guó)的改革開(kāi)放在經(jīng)濟(jì)上能有所突破，就在于放棄了蘇式官辦計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)法規(guī)管理等方面“與國(guó)際接軌”。上世紀(jì)90年代中國(guó)為加入WTO與美國(guó)談判，美方提出商貿(mào)管理對(duì)口，中方承諾改組商務(wù)主管部門。經(jīng)多次調(diào)整改革，10個(gè)部級(jí)經(jīng)濟(jì)部門在1993年合并為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，10年后與對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部合并為“商務(wù)部”。歐美日各國(guó)政府都實(shí)行大部制，中國(guó)要求他國(guó)承認(rèn)自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，乃積極主動(dòng)地推行商務(wù)大部制，是在通商事務(wù)管理方面與歐美日看齊，以便能“與國(guó)際接軌”。

不光是通商事務(wù)管理要與國(guó)際接軌，政府大部制改革的性質(zhì)，其實(shí)是繼經(jīng)濟(jì)管理與國(guó)際接軌之后，在政府行政管理方面，也與國(guó)際全面接軌，進(jìn)一步地革除蘇聯(lián)模式弊端。鄧小平就指出：我們的政治體制“是從蘇聯(lián)模式來(lái)的”，這個(gè)模式“不是很成功”。因此不僅經(jīng)濟(jì)方面要革除落后的蘇聯(lián)模式，政府行政及政治體制乃至意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)雀鞣矫?，都要革除“不成功”的蘇聯(lián)模式。鄧小平又說(shuō)：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命！”大部制是始于1981年“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”改革的歸宿，30多年來(lái)經(jīng)歷了七八次大的機(jī)構(gòu)調(diào)整，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)從上百個(gè)精簡(jiǎn)為27個(gè)，2008年正式提出政府“大部制”。在思想觀念上，引進(jìn)“小政府、大社會(huì)”、“有限政府”、“服務(wù)型政府”等新理念。在實(shí)際工作中，推行政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，清除部門利益，消除政企不分，突出公共服務(wù)，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要。

改革的難點(diǎn)在清理冗官

改革還只是涉及“事”，而不涉及“人”

中國(guó)政府行政改革力度不小，但阻力也很大，歷次機(jī)構(gòu)改革都不同程度陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，原因都在凝固化的部門利益和冗員難以澄清。

今年大部制改革將再起航，國(guó)務(wù)院27個(gè)部再合并幾個(gè)，改革還只是涉及“事”，而不涉及“人”。行政改革不裁冗員，對(duì)于“官滿為患”的中國(guó)官場(chǎng)病來(lái)說(shuō)，恐怕很難改有成效。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院部級(jí)機(jī)關(guān)減少了2/3，地方各級(jí)政府也相應(yīng)作了精簡(jiǎn)，可謂是古今中外少見(jiàn)的行政改革。國(guó)外凡如此規(guī)模的改革都必然大批裁員，鄧小平在改革之初也提醒精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)生“游行示威”、“貼大字報(bào)”。然而，中國(guó)政府的精簡(jiǎn)，卻末見(jiàn)大量裁員，更沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)外常見(jiàn)的游行示威，這不能不說(shuō)是一大奇跡。

機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，冗員哪去了呢？問(wèn)題的關(guān)鍵在于，中國(guó)歷次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，都是不減和尚只拆廟。有的機(jī)關(guān)拆并了，人員照用，有些部門改稱“事業(yè)單位”，名義上剔出政府系列，其余一切照舊。工人可以下崗，干部卻永不下崗，政府不裁官員，處理冗員叫“分流”，即在保證鐵飯碗的前提下，另行安排工作。這樣的改革，只能說(shuō)是“跛腳”改革，留下的隱患很多。上級(jí)國(guó)務(wù)院裁減的人員尚可分流到下級(jí)省市，而縣市就難辦了。有分流到高速公路做收費(fèi)員的，月工資8千，還貸期限滿了仍然收費(fèi)，理由是需要安置分流干部。大批大批的冗員都是熬到離退休才去職，待遇不減，百般優(yōu)寵，離退休后還有老干部局照管，各部門都設(shè)老干部局。干部特權(quán)誰(shuí)也奈何不得，冗官弊政于是無(wú)法革除。

有些臨時(shí)設(shè)立的部門如“計(jì)生委”，本當(dāng)象“知青辦”一樣到期撤除，但為保部門利益不丟飯碗，在推行“一胎化”30多年后，仍在高喊強(qiáng)化計(jì)劃生育。此次大部制改革將計(jì)生委與衛(wèi)生部合并，并沒(méi)有考慮削減計(jì)生委職權(quán)及人員。還有官辦工會(huì)系統(tǒng)，號(hào)稱群眾組織，卻由國(guó)庫(kù)發(fā)工資，政府行政系統(tǒng)之外的冗官依然十分龐大。有些縣的財(cái)政叫“吃飯財(cái)政”，因官多全縣稅收也不夠發(fā)工資?！肮贊M為患”的現(xiàn)象雖幾經(jīng)改革，至今仍未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。

推行“大部制”就是要改變“官海管理”，精兵簡(jiǎn)政，使政府廉潔高效。所以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須裁減冗員，改變“官滿為患”的局面。中國(guó)不裁員的行政改革，雖保全了干部特權(quán)，沒(méi)有出現(xiàn)干部因丟飯碗上街游行，短時(shí)內(nèi)維護(hù)了穩(wěn)定，卻大大增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，是“花錢買改革”，冗官冗費(fèi)問(wèn)題不但始終不能破解，反而積重難返。本來(lái)，國(guó)家干部由納稅人供養(yǎng)，應(yīng)能上能下，精明強(qiáng)干，不能坐吃薪餉，擁有特權(quán)，凡職位可競(jìng)爭(zhēng)上崗，無(wú)職位下崗亦可尋求別的職業(yè)，有才能的人也無(wú)須將整個(gè)生命耗費(fèi)于宦海。所以，行政改革的深入，需要探討出臺(tái)干部辭退機(jī)制，健全下崗人員的社會(huì)保障。若因循“維穩(wěn)”思維，不敢得罪人，精簡(jiǎn)只對(duì)“事”不對(duì)“人”，則行政體制的改革就很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉