陳憲

大部門(mén)制改革有頂層設(shè)計(jì)效應(yīng)

基于大部門(mén)制改革在新一輪深化改革中的重要地位，我認(rèn)為，大部門(mén)制改革具有頂層設(shè)計(jì)效應(yīng)。頂層設(shè)計(jì)的核心思想，是對(duì)問(wèn)題的“整體理念”和“系統(tǒng)構(gòu)想”。因此，“改革頂層設(shè)計(jì)”，就是對(duì)某個(gè)特定階段主要改革問(wèn)題的“整體理念”和“系統(tǒng)構(gòu)想”。這些理念和構(gòu)想應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)在各種改革方案中，而和是否有一個(gè)所謂整體性的改革方案無(wú)關(guān)。

大部門(mén)制改革是行政體制改革的重要組成部分。十八屆二中全會(huì)公報(bào)指出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，要深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，健全部門(mén)職責(zé)體系，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。顯然，建設(shè)“服務(wù)型政府”，是未來(lái)一個(gè)時(shí)期深化改革的“整體理念”和“系統(tǒng)構(gòu)想”。國(guó)際、國(guó)內(nèi)大量實(shí)踐已經(jīng)表明，“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，矛盾的主要方面在政府。因此，“服務(wù)型政府”建設(shè)無(wú)疑是連接經(jīng)濟(jì)體制和行政體制、政治體制改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其頂層設(shè)計(jì)效應(yīng)將隨著改革的深入逐步體現(xiàn)出來(lái)。

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》強(qiáng)調(diào)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。這就意味著將在中央政府率先實(shí)行大部門(mén)制，通過(guò)“減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少部門(mén)職責(zé)交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會(huì)組織管理制度、改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強(qiáng)依法行政等”措施，將那些職能相近的部門(mén)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。在市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家，普遍實(shí)行大部門(mén)制的政府管理模式。中國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情是地域廣大，且各級(jí)地方政府都承擔(dān)著大量的經(jīng)濟(jì)職能，因此，中央政府的大部門(mén)制改革將深刻地影響地方政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而產(chǎn)生更大范圍的改革頂層設(shè)計(jì)效應(yīng)。

大部門(mén)制改革有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

大部門(mén)制改革要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目的，減少政府對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)的干預(yù)，尤其是直接干預(yù)；達(dá)到削減乃至取消不規(guī)范的部門(mén)利益的目的，以改變公共利益部門(mén)化的格局。這些是大部門(mén)制改革的內(nèi)涵。這些目的的逐步實(shí)現(xiàn)，就將產(chǎn)生難以估量的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)。

大部門(mén)制有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的又一稱(chēng)謂是“自由企業(yè)體制”。越是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“自由企業(yè)體制”就越是準(zhǔn)確地揭示其內(nèi)涵。政府和市場(chǎng)關(guān)系的另一種表述，即為政府與企業(yè)、與企業(yè)家的關(guān)系。良好的政府與企業(yè)和企業(yè)家關(guān)系，將在很大程度上促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康成長(zhǎng)，并有效化解當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的若干困局。當(dāng)前，我國(guó)政府與企業(yè)家的關(guān)系，是“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”并存?！霸轿弧钡牡湫颓闆r是，行政審批的不合理和過(guò)多過(guò)濫，政府變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政府介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策、投融資決策和人事任免；政府出臺(tái)各種不合乎競(jìng)爭(zhēng)法則的經(jīng)濟(jì)刺激方案和產(chǎn)業(yè)政策等。“缺位”的典型情況是，本應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)供給不足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系不完備等。“錯(cuò)位”則是政府干了本來(lái)應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的事項(xiàng)，而把一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的事項(xiàng)交給了市場(chǎng)。政府與市場(chǎng)的“越位、缺位和錯(cuò)位”并存，同樣制約了企業(yè)家精神的培育、激發(fā)和保持，對(duì)企業(yè)家的成長(zhǎng)不利，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)不利。上述“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的問(wèn)題，在很大程度上可以通過(guò)大部制改革得以改變，進(jìn)而通過(guò)企業(yè)家的創(chuàng)新精神，形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。

公共利益部門(mén)化是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制共同作用的一個(gè)嚴(yán)重弊端。在公共利益部門(mén)化的格局下，行政管制、行業(yè)壟斷成為擴(kuò)大收入差距的重要原因，政府官員和國(guó)企高管階層則享有特權(quán)，而且，公共權(quán)力隨時(shí)可能被濫用。這些問(wèn)題對(duì)當(dāng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。大部門(mén)制改革的一個(gè)重要任務(wù)就是緩解并最終瓦解公共利益部門(mén)化，使政府行使各項(xiàng)職能時(shí)，代表最廣大人民群眾的利益，即全社會(huì)的公共利益。當(dāng)然，大部門(mén)體制也有可能把分散的部門(mén)利益積聚為集中的部門(mén)利益，治理起來(lái)可能會(huì)更加困難。因此，大部門(mén)體制改革需要政治體制改革的介入和整合。沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，大部門(mén)制很可能是貌合神離的，而不是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制渾然一體的。如果將政治體制改革的因素注入大部門(mén)制改革，將有效解決部門(mén)利益膨脹，公共權(quán)力濫用的問(wèn)題，進(jìn)而使我國(guó)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活環(huán)境更加有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

大部門(mén)制改革有財(cái)政減支效應(yīng)

大部門(mén)制改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，政府職能既要做加法，也要做減法，但總體而言，是減法之和大于加法之和，這就意味著政府機(jī)構(gòu)將有所減少，政府規(guī)模將有較大程度的縮小，進(jìn)而政府及有關(guān)部門(mén)的行政預(yù)算應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)明顯的減少。如果這一本應(yīng)出現(xiàn)的結(jié)果沒(méi)有出現(xiàn)，我們就可以認(rèn)為，大部門(mén)制改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和效果。

我們認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革和財(cái)稅體制改革，要放在一個(gè)框架中進(jìn)行設(shè)計(jì)，并整體實(shí)施。以往政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變效果不盡如人意，就與缺乏整體設(shè)計(jì)和實(shí)施有關(guān)。如果說(shuō)職能轉(zhuǎn)了、機(jī)構(gòu)減了，但行政預(yù)算依然故我，甚至更加膨脹，能夠說(shuō)職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革達(dá)到了效果嗎？答案是不言而喻的。盡管財(cái)稅體制改革一直被視作改革的“重頭戲”，其重要性也被各方認(rèn)同，但實(shí)質(zhì)性進(jìn)展受到各種利益制約。通過(guò)較大幅度的行政體制改革，將為財(cái)稅體制改革創(chuàng)造有利條件。

結(jié)構(gòu)性減稅作為財(cái)稅體制改革的重要組成部分，無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，還是對(duì)增加老百姓的可支配收入，都有著不可替代的作用。然而，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩與結(jié)構(gòu)性減稅實(shí)施的共同影響下，我國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)也出現(xiàn)相應(yīng)回落。這一回落既是潛在增長(zhǎng)率下行的直接結(jié)果，也預(yù)示著稅收增長(zhǎng)將和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一樣，回歸常態(tài)，其超高速增長(zhǎng)的可能性將不復(fù)存在。因此，為了在繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的前提下，保持各項(xiàng)公共服務(wù)的提供及相適應(yīng)的增長(zhǎng)，就必須從減少行政支出入手，對(duì)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以滿(mǎn)足建設(shè)服務(wù)型政府和公共財(cái)政制度的需要。這就是以財(cái)稅體制改革為突破口，深化行政體制與政治體制改革的基本要義。

（作者為上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、執(zhí)行院長(zhǎng)）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉