王建民

據(jù)某網(wǎng)站的“不完全統(tǒng)計(jì)”，中國(guó)的公款吃喝支出，1989年為370億元，1994年突破1000億元大關(guān)，2002年達(dá)2000億元，2005年突破了3000億元大關(guān)，2010年和2011年，每年至少1萬(wàn)億。

美國(guó)《商業(yè)觀察》一篇文章稱，中國(guó)官方用于吃喝的支出每年高達(dá)數(shù)百億美元，幾乎相當(dāng)于中國(guó)的國(guó)防支出。日本TBS電視臺(tái)稱，看來中國(guó)不是軍事大國(guó)，而是“公款吃喝大國(guó)”。

“上百個(gè)紅頭文件，為啥管不住公職人員一張嘴？”是可忍，孰不可忍。中國(guó)智慧，“可上九天攬?jiān)?，可下五洋捉鱉”，難道真的管不住公款吃喝的嘴？

構(gòu)建剛性制度才是治本之策

解決公款吃喝問題，關(guān)鍵是要對(duì)問題有智慧的認(rèn)識(shí)。理論與實(shí)踐證明，制度創(chuàng)新、構(gòu)建鋼鐵般堅(jiān)硬的制度網(wǎng)絡(luò)，是做好人員、事務(wù)和活動(dòng)管理的根本出路所在。制度是規(guī)制行為正式和非正式的規(guī)則。法律、法規(guī)、政策等明文規(guī)定是正式或比較正式的有“硬度”的規(guī)則，而習(xí)俗、民風(fēng)、口頭要求、講話精神等屬于非正式的“軟性”規(guī)則?！败洝?、“硬”兼施，必有所成。

制度是資本，制度資本的價(jià)值僅次于人力資本而大大高于物力資本。換句話說，人才比制度重要，而制度比金錢重要。正因?yàn)槿绱?，制度資本的投資和獲取難度極大。簡(jiǎn)單程序、小范圍投票、一紙文件、幾次講話，不可能形成有意義的制度安排。即使強(qiáng)制“出臺(tái)”也會(huì)因?yàn)殡y以被當(dāng)事者接受而無法落實(shí)。

制度創(chuàng)新與建設(shè)要像引進(jìn)“外資”一樣，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在很大程度上，制度借鑒遠(yuǎn)比資本引進(jìn)重要。引進(jìn)新的制度安排，要在了解內(nèi)容、分析功能、明確適用條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況和需要，制定出新的制度方案，再經(jīng)過充分討論和廣泛征求意見與建議之后，由立法機(jī)關(guān)或政府部門頒布、實(shí)施。一旦實(shí)施，任何人都得遵守，一個(gè)例外，就會(huì)讓制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性喪失，剛性結(jié)構(gòu)轟然倒塌。

用剛性制度治理公款吃喝問題才是治本之策。要通過建立嚴(yán)格的制度實(shí)現(xiàn)三個(gè)目的：管住錢、管住人和管好環(huán)境。剛性的制度要發(fā)揮三方面的行為約束和規(guī)范作用。一是“吃不到”。讓想大吃大喝的公職人員無法從公共財(cái)政中獲得支持，無法報(bào)銷餐費(fèi)，想吃就自掏腰包。二是“不敢吃”。讓大吃大喝、鋪張浪費(fèi)，涉嫌違紀(jì)、違法公款吃喝的人不敢吃。不只是不敢用公款吃喝，接受權(quán)力覬覦者或利用者的宴請(qǐng)也不可以。三是“不想吃”。即使有機(jī)會(huì)和條件，也會(huì)出于自身健康、高質(zhì)量生活追求和社會(huì)資源節(jié)約的考慮，而放棄不當(dāng)?shù)摹⑦^度的吃喝。

瑞典、美國(guó)、日本等“三管齊下”治理公款吃喝

剛性的制度建立和完善，需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。瑞典用“火眼金睛”保證公費(fèi)支出高效透明。政府各部門的公務(wù)資金額度由中央政府決定，政府部門的所有決策和執(zhí)行都要受到議會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督。議會(huì)下屬的部門和機(jī)構(gòu)在監(jiān)督政府時(shí)各有分工，一雙雙“火眼金睛”使得政府各部門都力求做到最佳，尤其是在公費(fèi)支出上更加嚴(yán)格律己。這樣，瑞典政府官員公款大吃大喝的事根本不可能發(fā)生。

在美國(guó)，國(guó)會(huì)和地方議會(huì)制定了很多相關(guān)法律控制和監(jiān)管公款吃喝，如著名的“牙簽法案”。規(guī)定企業(yè)或者說客不得擺宴席請(qǐng)官員吃飯，舉辦“酒會(huì)”可以，酒會(huì)上所有的食品都只能用“牙簽”或者用手拿著吃，不得有正式的飯菜。在美國(guó)餐館消費(fèi)需要納稅20%，而納稅和小費(fèi)不能報(bào)銷，即便是美國(guó)總統(tǒng)請(qǐng)客吃飯花費(fèi)10萬(wàn)美元，總統(tǒng)也得自掏腰包付2萬(wàn)美元的稅和1萬(wàn)多美元的小費(fèi)。

日本為解決公款吃喝問題于1996年專門頒布了一項(xiàng)法令，法令規(guī)定，每次宴請(qǐng)要經(jīng)過三層審查才能通過預(yù)算。到年底，請(qǐng)誰(shuí)吃喝要向議會(huì)報(bào)告，還要向納稅人公開：請(qǐng)的誰(shuí)、吃的什么、喝的什么、誰(shuí)作陪、達(dá)到什么效果等等，一一記錄、逐項(xiàng)審核；審核不過，就得宴請(qǐng)者自己掏腰包。另外，從1994年起，日本各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的，他們時(shí)常向政府提意見，要求公開財(cái)務(wù)。

所謂“他山之石”無需多談，形式可能有異，但內(nèi)在邏輯和目的相同。簡(jiǎn)而言之就是“三管齊下”——“管住錢、管住人和管好環(huán)境”，讓意欲大吃大喝的公共權(quán)力行使者“吃不到”、“不敢吃”和“不想吃”。

完善和堅(jiān)決執(zhí)行剛性制度管住吃喝的嘴

對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以認(rèn)為我們之所以“上百個(gè)紅頭文件，管不住一張嘴”一定是在“管錢、管人和管環(huán)境”方面做得不到位。對(duì)“公款”的配置與使用管理與監(jiān)督不到位、對(duì)黨員干部的管理和監(jiān)督不到位、對(duì)社會(huì)環(huán)境的建設(shè)與管理不到位，根本上是制度建設(shè)不到位。領(lǐng)導(dǎo)講話和批示雖能夠即時(shí)發(fā)生效力，迅速掀起治理風(fēng)潮。但是，事實(shí)證明，在一段時(shí)間后，領(lǐng)導(dǎo)講話和批示常常會(huì)被有意或無意地拋到腦后，而制度化或法制化所產(chǎn)生的作用力更為強(qiáng)大和持久。

第一，通過法制化堵住公共財(cái)政的漏洞?！叭M(fèi)”公開透明是必要手段，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。變通支出的辦法有很多，比如行政部門直接支配的調(diào)研費(fèi)、課題研究費(fèi)等完全可以轉(zhuǎn)化為吃喝、游玩的費(fèi)用；還有各種“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的立項(xiàng)、分配和使用環(huán)節(jié)也大有文章可做。因而，應(yīng)當(dāng)制定或完善公共財(cái)政管理的法律、法規(guī)，明確“三公消費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)和公務(wù)員個(gè)人公務(wù)消費(fèi)額度，嚴(yán)格報(bào)銷制度，逐步實(shí)現(xiàn)電子化支出和結(jié)算，杜絕發(fā)票造假行為。用法制化堵住漏洞，切斷公款吃喝的支付渠道。

第二，重點(diǎn)管好黨內(nèi)中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化內(nèi)容，加重處罰，嚴(yán)格“執(zhí)法”，維護(hù)黨紀(jì)尊嚴(yán)，對(duì)公款吃喝違規(guī)違紀(jì)的黨員干部實(shí)行“一票否決”制。一旦被紀(jì)檢監(jiān)察人員查獲，或遭到檢舉后查實(shí)，無論職務(wù)多高、背景多硬都一律依規(guī)、依法處理，并以“污點(diǎn)”記錄在案，5-10年內(nèi)不得提拔重用。尤其要管好“一把手”，俗話說得好，“兵熊熊一個(gè)，將熊熊一窩”?！耙话咽帧辈皇匾?guī)則，危害極大，只要把全國(guó)處級(jí)以上黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管好，不再用公款大吃大喝，也不再接受權(quán)力交易者的宴請(qǐng)，天下一定太平。這可能有點(diǎn)難度，其實(shí)，最難的問題是誰(shuí)來監(jiān)督、需要多少人來監(jiān)督和誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者？

第三，厲行節(jié)約，嚴(yán)禁鋪張浪費(fèi)。通過經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)手段治理過度吃喝行為在內(nèi)的資源浪費(fèi)行為。即使花自己的錢，消耗和浪費(fèi)的也是社會(huì)的資源。對(duì)此，可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加收20%餐飲消費(fèi)稅。消費(fèi)稅與餐費(fèi)分項(xiàng)收取，讓消費(fèi)者清楚地知道消費(fèi)餐飲付出的“額外”費(fèi)用。還可以試行公眾和媒體實(shí)名有獎(jiǎng)舉報(bào)餐飲浪費(fèi)制度，將餐后剩余的飯菜酒水拍照舉報(bào)，由相關(guān)部門對(duì)餐館和消費(fèi)者作出高額罰款處罰，將罰款的50%獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者。

第四，加強(qiáng)和優(yōu)化公眾自媒體監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家和地方領(lǐng)導(dǎo)人及紀(jì)檢監(jiān)察部門要高度重視民眾通過微博、博客、微信、錄音、錄像等技術(shù)手段，對(duì)公職人員進(jìn)行的自媒體監(jiān)督，收集公眾利用自媒體方式的舉報(bào)信息，繼續(xù)肯定和鼓勵(lì)網(wǎng)民的實(shí)名舉報(bào)行為。

總之，通過法制化形成有硬約束力的正式規(guī)則系統(tǒng)，輔之以工作作風(fēng)和精神文明建設(shè)中形成的對(duì)黨員干部行為軟約束的非正式規(guī)則體系，“軟”、“硬”結(jié)合，可以演化出鋼鐵般強(qiáng)化制度的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)根治公款大吃大喝問題，而在這一過程中，監(jiān)督者有效發(fā)揮作用則是關(guān)鍵所在。

（作者為北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京市第十二、十三、十四屆人大代表）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰