冷鐵勛

基本法是香港和澳門保持長期繁榮穩(wěn)定的法律保障，也是實(shí)施依法治港、依法治澳的法律基石?；痉ǖ呢瀼貙?shí)施並非一朝一夕的事情，而是與“一國兩制”這一基本國策相伴的一項(xiàng)長期任務(wù)。為了更好地讓人們瞭解和認(rèn)識基本法，尤其在特別行政區(qū)使基本法意識和法制觀念更加深入人心，不僅應(yīng)重視基本法宣傳推廣的普及，還要注重基本法宣傳推廣的深化，這實(shí)際上是基本法宣傳推廣工作量和質(zhì)辯證關(guān)係的要求。在香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)回歸已十多年，基本法實(shí)踐已取得不少經(jīng)驗(yàn)成就的情況下，基本法宣傳推廣的深化可以說是迫在眉睫。

立法原意的探求

法律制定出來以後，在適用時(shí)離不開法律的解釋活動(dòng)，基本法同樣如此。在法律解釋的方法中，文義解釋當(dāng)然是首選的方法，也是法律解釋的基本方法，但並不是唯一的法律解釋方法。有時(shí)用文義解釋的方法，法律的字面含義仍可能會(huì)有多種選擇。例如《香港基本法》第53條第2款規(guī)定：“行政長官缺位時(shí)，應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)依本法第四十五條的規(guī)定産生新的行政長官?！逼渲校碌男姓L官産生後，因其屬補(bǔ)選，行政長官的任期是重新開始計(jì)算五年，還是原行政長官任期的剩餘任期？對此，2005年香港補(bǔ)選行政長官時(shí)，社會(huì)上當(dāng)時(shí)存有較大分歧。之所以會(huì)如此，就是對於“新的行政長官”的含義有不同理解。如果僅從字面上看，“新的行政長官”，較有原行政長官而言，其中的“新”字，確實(shí)既可以理解為擔(dān)任行政長官的人是新的，同時(shí)任期也是新的五年，也可以理解為擔(dān)任行政長官的人是新的，但任期是原行政長官任期的剩餘任期。那到底應(yīng)作何種理解呢？這時(shí)就要運(yùn)用立法原意的解釋方法了。

所謂立法原意的解釋方法，是指對一個(gè)法律條文作解釋時(shí)，根據(jù)法律的起草和制定過程中的有關(guān)資料，如立法理由書、草案的說明和審議記錄等，分析立法者在制定法律時(shí)所作的價(jià)值判斷及所要實(shí)現(xiàn)的目的，以推知立法者的原意，並進(jìn)而對法律作出理解和說明的解釋方法。這種解釋方法有時(shí)又稱為法意解釋、原意解釋或原旨解釋。其最大特點(diǎn)是在探求法律條文的字面含義時(shí)，還注重考察立法者在制定法律的時(shí)候是怎麼思考的，他們?nèi)绱酥贫ǚ傻哪康氖鞘颤N，他們在起草法律的文件中留下了哪些可供參考的資料等。

針對香港社會(huì)就行政長官缺位時(shí)補(bǔ)選的行政長官任期的不同理解所引發(fā)的爭議，全國人大常委會(huì)運(yùn)用立法原意的解釋方法進(jìn)行了釋法，認(rèn)為補(bǔ)選的行政長官的任期為原行政長官的剩餘任期。因?yàn)楦鶕?jù)《香港基本法》的有關(guān)規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官是由任期五年的選舉委員會(huì)選出的。在這一選舉方法沒有依法作出改變的情況下，設(shè)立一個(gè)任期為五年的選舉委員會(huì)，其法定職責(zé)和任務(wù)就是選舉行政長官，其中一個(gè)重要目的就是為了便於在五年中行政長官缺位時(shí)能夠及時(shí)選出新的行政長官。同時(shí)，選舉委員會(huì)任期五年，也表明其職責(zé)範(fàn)圍是負(fù)責(zé)選出五年任期的行政長官，而不能產(chǎn)生跨過五年任期的行政長官。這是香港基本法做出的一種獨(dú)特的制度安排。因此，在行政長官五年任期屆滿前缺位的情況下，由該選舉委員會(huì)選出的新的行政長官， 只能完成原行政長官未任滿的剩餘任期，而不能跨過五年任期。這既有充分的法理依據(jù)，又符合基本法有關(guān)行政長官選舉制度的設(shè)計(jì)，符合立法原意和法治精神，也符合世界各國的通例。除上述釋法外，全國人大常委會(huì)在對《香港基本法》的其他釋法活動(dòng)中也運(yùn)用了立法原意的解釋方法，如對《香港基本法》第24條第2款有關(guān)香港永久性居民的界定所作的解釋等。雖然香港社會(huì)上有人對全國人大常委會(huì)運(yùn)用立法願(yuàn)意的解釋方法，甚至對全國人大常委會(huì)解釋基本法的履職行為都採取排斥的態(tài)度，但隨著時(shí)間的推移和釋法積極效果的顯現(xiàn)，全國人大常委會(huì)釋法已經(jīng)獲得越來越多的認(rèn)同。這其中，當(dāng)然也包括了對全國人大常委會(huì)對立法願(yuàn)意解釋方法運(yùn)用的認(rèn)同。

鑒此，我們在講解基本法條文的內(nèi)容，要注意對有關(guān)條文立法原意的探求。尤其對於那些在字面含義上有多種理解可能的條文，更要學(xué)會(huì)並善於運(yùn)用立法原意的解釋。只有這樣，才能讓人們知其然，還知其所以然。特別是要將全國人大常委會(huì)就《香港基本法》有關(guān)條文釋法實(shí)踐中運(yùn)用立法原意解釋方法的生動(dòng)實(shí)例，融入到基本法的宣傳推廣工作中。這就要求從事基本法宣傳推廣的人員，自己首先要苦練基本功，深入鑽研基本法，掌握法律解釋方法，特別是要熟悉立法原意的法律解釋方法。唯有如此，基本法的宣傳推廣才有可能在朝立法原意的探求這條新路上取得成功。

法理基礎(chǔ)的解析

任何法律的起草實(shí)際上都是建基於一定的理論之上，這也是任何國家或地區(qū)的法律起草工作都離不開相關(guān)法律專家參與的重要原因之一。不僅如此，法律制定出來以後，要人們理解和貫徹執(zhí)行，還必須從理論上加以闡述，加以宣傳。而且法律的進(jìn)一步完善同樣需要理論的指導(dǎo)。當(dāng)然，法律的實(shí)施與完善又為理論的豐富提供了素材。這樣，法律與理論之間良性互動(dòng)，形成了不斷地以實(shí)踐為基礎(chǔ)的認(rèn)識鏈，形成不斷發(fā)展的良性循環(huán)體。可見，法律的實(shí)踐性雖很強(qiáng)，但與理論的關(guān)係，並不是對立、分割的關(guān)係，而是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)係。

法律與理論之間的這種密切關(guān)係，要求我們在基本法的宣傳推廣中注重法理基礎(chǔ)的解析。特別是基本法關(guān)於特別行政區(qū)制度中的一些基本制度安排、基本原則規(guī)定等重要內(nèi)容，要善於從理論分析的角度來理解和解釋基本法的相關(guān)條文，以更好地把握基本法的規(guī)定。例如，在理解基本法所規(guī)定的兩個(gè)附件的修改時(shí)，有人認(rèn)為，特別行政區(qū)行政長官的産生辦法和立法會(huì)的産生辦法，如需修改，基本法規(guī)定須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過、行政長官同意，並報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案，這裏只有“三步曲”，為何在實(shí)際操作中出現(xiàn)了“五步曲”，即在“三步曲”之前還有兩步要走：先由行政長官向全國人大常委會(huì)提出需要修改報(bào)告，再由全國人大常委會(huì)決定同意修改。只有這兩步完成了，才進(jìn)入到基本法附件中明確規(guī)定的立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過、行政長官同意以及報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者同意這個(gè)必經(jīng)的法律程序。這裏面就涉及到中央對特別行政區(qū)政制發(fā)展的決定權(quán)，即特別行政區(qū)的政治體制是由中央決定的，其發(fā)展同樣要由中央來決定。這背後深刻的法理基礎(chǔ)就是單一制原則。因?yàn)槲覈膰医Y(jié)構(gòu)採取了單一制的形式，而非聯(lián)邦制形式。單一制國家結(jié)構(gòu)的最大特點(diǎn)就是地方的政治體制是由中央來決定的，其改變同樣要由中央來決定。特別行政區(qū)作為國家的一個(gè)地方行政區(qū)域，當(dāng)然無權(quán)自己決定其政治體制，而要由中央來決定。中央根據(jù)我國的國情和香港、澳門的歷史與現(xiàn)實(shí)情況，通過基本法為香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)各自規(guī)定了一套富有特色的政治體制，即以行政為主導(dǎo)、行政與立法既相互制衡又相互配合、司法獨(dú)立。隨著香港、澳門社會(huì)的發(fā)展，政治體制要作出相應(yīng)的發(fā)展，這是非常自然和正常的事情，但它必須在中央的最終主導(dǎo)下進(jìn)行，以符合我國單一制國家結(jié)構(gòu)的要求。不能說我香港或澳門特別行政區(qū)想怎麼改就怎麼改。

還有，我們在講基本法規(guī)定的特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是其本身所固有的，而是來源於中央的授權(quán)時(shí)，其背後的法理基礎(chǔ)同樣是單一制原則。在單一制下，一切權(quán)力屬於中央，地方的權(quán)力是由中央授予的，沒有授予的權(quán)力自然在中央手中。因此，不存在什麼“剩餘權(quán)力”問題，中央和特別行政區(qū)是授權(quán)和自治的關(guān)係，而不是什麼分權(quán)與自治的關(guān)係。這與聯(lián)邦制完全不同，在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦和聯(lián)邦組成單位通常是通過憲法來進(jìn)行分權(quán)的，聯(lián)邦的權(quán)力由憲法明確規(guī)定，沒有規(guī)定為聯(lián)邦的“剩餘權(quán)力”則仍在聯(lián)邦組成單位手中。因此，聯(lián)邦和聯(lián)邦組成單位是分權(quán)的關(guān)係。明確了這些法律原理，我們就容易理解特別行政區(qū)的高度自治權(quán)並不是毫無邊界的，而是受到中央授權(quán)的限制，是有限度的自治。這個(gè)度就是基本法，基本法規(guī)定特別行政區(qū)有什麼權(quán)力，就有什麼權(quán)力，沒有明確的，中央還可再授予。

由此看來，基本法的宣傳推廣中，法理基礎(chǔ)的分析並不是可有可無的。如果我們在理解基本法的規(guī)定內(nèi)容時(shí)能注重相關(guān)法理基礎(chǔ)的分析，有關(guān)的法律條文就不再顯得那麼生硬，也不再那麼深?yuàn)W。

司法案例的運(yùn)用

法律的生命在於實(shí)施，法律制定出來後如果不予以實(shí)施的話，那這樣的法律也就沒有生命，還不如不制定。基本法同樣如此，其生命在於實(shí)施，其權(quán)威也在於實(shí)施。事實(shí)上，自香港、澳門回歸之日起，香港基本法和澳門基本法便開始生效實(shí)施，不僅特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)按照基本法的規(guī)定恪守定位、各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同推動(dòng)香港、澳門各項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展，廣大香港同胞、澳門同胞也依基本法的規(guī)定享有前所未有的廣泛的民主權(quán)利和自由。這些都是我們宣傳推廣基本法第一手的生動(dòng)素材。尤其值得一提的是，基本法的實(shí)施過程中所引發(fā)的法律訴訟，更是我們學(xué)習(xí)和理解基本法的活教材。特別是有關(guān)香港居民、澳門居民基本權(quán)利保障的司法案例，是我們宣傳推廣基本法關(guān)於居民基本權(quán)利和義務(wù)規(guī)定的最好教材。

以澳門為例，近年來，澳門居民因行使基本法規(guī)定的遊行、示威、集會(huì)等基本權(quán)利而引發(fā)了相關(guān)的法律訴訟。終審法院在審理這些案件時(shí)，必然涉及到基本法相關(guān)條文的理解和適用。終審法院對基本法相關(guān)條文的解釋，便可以用來作為我們宣傳推廣這些基本法條文的素材。由於這些案例來源於生活，就是居民們身邊發(fā)生的具體事例，結(jié)合這些案例來講基本法的內(nèi)容，既生動(dòng)，又直接，還能收到良好的效果。這其實(shí)不僅有助於人們學(xué)習(xí)和瞭解了基本法，也便於人們正確地行使基本法規(guī)定的基本權(quán)利。例如，從有關(guān)遊行權(quán)、集會(huì)權(quán)、示威權(quán)訴訟爭議焦點(diǎn)看來，主要涉及對集會(huì)和示威地點(diǎn)的限制、對遊行路線的更改等問題。根據(jù)澳門終審法院的裁定，民政總署不得以同一地點(diǎn)存在其他集會(huì)和示威為由，限制集會(huì)地點(diǎn)；澳門特區(qū)居民原則上可在公衆(zhòng)或向公衆(zhòng)開放的地方行使集會(huì)或示威權(quán)，但治安警察局長根據(jù)具適當(dāng)解釋的公共安全為由，可限制集會(huì)和示威地點(diǎn)；治安警察局長亦不可指定舉行集會(huì)的替代地點(diǎn)，其決定僅限於不允許在相關(guān)地點(diǎn)舉行集會(huì)；法律賦予當(dāng)局自由裁量權(quán)，只要是為確保公共道路上行人和車輛的良好秩序，可自由更改示威遊行路線等。澳門終審法院在相關(guān)案例中的上述這些觀點(diǎn)，雖然不能象英美法系國家或地區(qū)那樣成為法律，但畢竟代表了終審法院對基本法所作的理解和解釋，不僅有助於執(zhí)法部門正確理解基本法的規(guī)定，也有益於人們適當(dāng)行使基本法規(guī)定的基本權(quán)利?？傊?，如果能結(jié)合司法案例，以輕鬆生動(dòng)的方式講解基本法的相關(guān)條文，基本法就不再僅僅是條文形式的基本法，而是生活中的基本法、實(shí)踐中的基本法。

除上述方面外，基本法宣傳推廣工作要向深度推進(jìn)，還應(yīng)該注重基本法實(shí)施中好經(jīng)驗(yàn)、好做法的全面總結(jié)，以及基本法實(shí)施中面臨的新情況和新問題的分析研究等。例如，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)在實(shí)施基本法的過程中，有否各自探索出符合自身實(shí)際的模式？如有，其主要標(biāo)誌是什麼？香港和澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，影響基本法實(shí)施的深層次問題和原因有哪些？如何進(jìn)行破解等？這些都非常值得我們在深化基本法的宣傳推廣時(shí)加以認(rèn)真思考。

（作者單位：澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）