呂美昂

摘 要 當(dāng)前雖然有很多研究針對(duì)中國(guó)的食品安全預(yù)警體系的制度完善，但以借鑒歐盟《一般食品法》為角度的研究并不多。本文擬從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式、應(yīng)對(duì)措施、政府公開等三個(gè)方面，論述我國(guó)立法如何借鑒歐盟立法改進(jìn)自身的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。

關(guān)鍵詞 食品安全 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警 RASSF

一、歐盟食品安全預(yù)警機(jī)制的立法現(xiàn)狀

2002年1月28日，歐盟頒布了（EC）N？178/2002號(hào)法規(guī)即《一般食品法》，在歐盟層面統(tǒng)一立法，形成了統(tǒng)一的歐盟食品安全法框架，并建立了“歐盟食品安全管理局”。在《一般食品法》的第4章中詳細(xì)敘述了食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的創(chuàng)立目的、內(nèi)容以及運(yùn)作模式。在實(shí)踐當(dāng)中，歐盟依據(jù)《一般食品法》 的第50條的第2到6款建立了食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。這一系統(tǒng)的成員國(guó)包括所有的歐盟成員國(guó)，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）中的三個(gè)國(guó)家——挪威、列支敦士登、冰島及歐盟食品安全管理局，由歐盟委員會(huì)作為該系統(tǒng)的核心管理者。豍 RASFF并不是一個(gè)單項(xiàng)運(yùn)作系統(tǒng)，生產(chǎn)商、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、媒體以及系統(tǒng)成員外的國(guó)家和國(guó)際組織都可以向歐盟委員會(huì)反映食品風(fēng)險(xiǎn)信息，此時(shí)委員會(huì)立即啟動(dòng)該系統(tǒng)，由專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。[ 同上]如果確定某些食品確實(shí)存在致害風(fēng)險(xiǎn)，歐盟委員會(huì)便會(huì)將相關(guān)的系統(tǒng)公開，并告知上述RASSF的成員方及第三國(guó)。[ 同上]成員方和第三國(guó)在收到信息后需及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)公開后的影響反饋給歐盟委員會(huì)。上述我國(guó)食品預(yù)警機(jī)制中出現(xiàn)的問題可從歐盟《一般食品法》中得到借鑒。

二、歐盟食品安全預(yù)警機(jī)制立法對(duì)我國(guó)的啟示

1、歐盟《一般食品法》在建立預(yù)警反饋機(jī)制方面對(duì)我國(guó)的啟示

《一般食品法》所確立的RASSF的一個(gè)值得我國(guó)借鑒的模式是設(shè)立了信息反饋機(jī)制。反饋機(jī)制能夠使歐盟委員及時(shí)了解食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息公布后的食品安全動(dòng)態(tài)、公眾的相關(guān)反應(yīng)、成員國(guó)及第三國(guó)采取的措施以及信息擴(kuò)散和知曉程度。這種機(jī)制的設(shè)立是十分必要的，一方面在實(shí)踐當(dāng)中食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致公眾的恐慌，一些不了解情況的普通民眾和經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)采取不理智的做法，這就需要預(yù)警系統(tǒng)的中樞機(jī)構(gòu)及時(shí)了解信息，快速反應(yīng)；另一方面，歐盟委員會(huì)能夠快速的了解公眾對(duì)于信息的理解接受程度，據(jù)此決定是否進(jìn)一步發(fā)布更加有針對(duì)性的、高效的措施，防止食品安全事故的擴(kuò)散，充分發(fā)揮預(yù)警系統(tǒng)的效能。

行政法上高效便民原則要求行政機(jī)關(guān)的行為不僅是合法的，也應(yīng)當(dāng)是有效的。建立我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警反饋機(jī)制應(yīng)以高效便民原則作為指導(dǎo)，從以下兩方面入手：首先，規(guī)定下級(jí)政府食品安全管理部門對(duì)上級(jí)部門反饋食品安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)信息的時(shí)間，目前的立法并未對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)，更談不上高效履職。其次，設(shè)立并統(tǒng)一公眾反饋的途徑，即通過行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站和、微博等形式掌握公眾對(duì)預(yù)警信息的知曉及反應(yīng)，合理采取應(yīng)對(duì)措施。

2、歐盟《一般食品法》在公開食品安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施方面對(duì)我國(guó)的啟示

歐盟的RASSF機(jī)制在預(yù)警信息中包括對(duì)了公眾可采取的具體應(yīng)對(duì)措施的建議。例如在2008年中國(guó)三聚氰胺事件發(fā)生后，歐盟很快對(duì)自己范圍內(nèi)的中國(guó)進(jìn)口奶制品進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。在確定歐盟內(nèi)的中國(guó)奶制品確實(shí)存在對(duì)兒童致害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟立刻向所有公眾發(fā)布了預(yù)警信息，同時(shí)給出了兒童每日攝入該種奶制品的最高量，歐盟的食品安全應(yīng)對(duì)措施中通常包含采取應(yīng)對(duì)措施的黃金時(shí)間是何時(shí)且有多長(zhǎng)；攝入危險(xiǎn)食品的致害量是多少；如果攝入了某種有害食品應(yīng)采取何種方式進(jìn)行治療；如可以盡快向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)要求退貨、賠償?shù)?。豎這些內(nèi)容有助于幫助公眾深入了解食品安全事件，樹立信心，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)持續(xù)進(jìn)行關(guān)注。

筆者認(rèn)為，上述的應(yīng)對(duì)措施在我國(guó)并非無法實(shí)施，因?yàn)槠浔举|(zhì)上屬于行政法中行政指導(dǎo)的范疇。行政指導(dǎo)并非是政府機(jī)關(guān)行使其行政權(quán)力，其本質(zhì)上屬于一種單方行為，它不是一種行政主體以行政職權(quán)實(shí)施的，期以產(chǎn)生法律效果的行政行為，對(duì)行政相對(duì)人不具有法律上的約束力。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中加入適當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)環(huán)節(jié)，可以消除大眾的恐慌，使大眾從更為科學(xué)理性的方面了解食品安全風(fēng)險(xiǎn)的全貌。由于一般的行政指導(dǎo)不僅要有組織法上的依據(jù)，還應(yīng)基于上位法的授權(quán)豏， 因此在我國(guó)的食品安全立法中可以借鑒歐盟的做法，要求行政機(jī)關(guān)通過建議等方式向大眾說明風(fēng)險(xiǎn)食品的合理用量，可以采取的措施和手段等，來達(dá)到消除恐慌的社會(huì)效果。

3、歐盟《一般食品法》在建立預(yù)警信息公開方面對(duì)我國(guó)的啟示

歐盟《一般食品法》的預(yù)警機(jī)制的另一個(gè)突出優(yōu)勢(shì)是健全了公眾交流的環(huán)節(jié)。歐盟的食品安全預(yù)警機(jī)制系統(tǒng)允許公眾向相關(guān)部門反映食品安全信息，媒體甚至可以直接向歐盟委員會(huì)反映他們所發(fā)現(xiàn)的食品安全事故。RASSF系統(tǒng)每周都會(huì)公開相關(guān)的食品安全事件的進(jìn)展，每年都會(huì)對(duì)一年中所預(yù)警的信息做出報(bào)告，并公布在網(wǎng)站上，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息與廣大公眾間展開充分交流，廣泛聽取普通民眾和媒體意見和建議。豐這一過程有利于提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度運(yùn)作的透明度，這也表明預(yù)警的過程是對(duì)公眾開放的，是合法和合理行政的表現(xiàn)，有利于促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的有效實(shí)施。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密外的絕對(duì)不公開信息和一些依申請(qǐng)公開的信息外，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開其在履職過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息涉及大眾的切身利益，因此屬于上述主動(dòng)公開的范疇?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也在第8條和第9條規(guī)定了消費(fèi)者的知情權(quán)和自由選擇權(quán)?！墩畔⒐_條例》第18條規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！惫P者認(rèn)為，由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息人民健康，因此應(yīng)在特別法中規(guī)定短于20天的公開期限，政府部門應(yīng)在較短的時(shí)間內(nèi)向大眾公布其所掌握的食品的不安全信息，及時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，消除公眾恐慌。同時(shí)應(yīng)賦予較為有影響力的新聞媒體直接向有關(guān)衛(wèi)生主管部門反饋食品安全事件的權(quán)利，進(jìn)而完善公眾參與及媒體監(jiān)督。

注釋：

豍http：//ec.europa.eu/food/food/rapidalert/docs/rasff_annual_report_2011_en.pdf.

豎 ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2008_en.pdf.

豏朱新力.行政法學(xué)[M].高等教育出版社，2004：293.

豐http：//ec.europa.eu/food/food/rapidalert/docs/rasff_annual_report_2011_en.pdf.