程鐵鎖，何冰，郭俊剛，王保星

（陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)管理處，陜西 渭南 714000）

渭南市地處陜西關中平原東部，濕地總面積81 151.8hm2，占全市土地面積的6.2%，主要分布在韓城、合陽、大荔、華陰、潼關沿黃河一帶以及渭河、洛河流域和鹵陽湖。近年來，各級政府及林業(yè)部門圍繞濕地資源保護做了大量的工作，濕地生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

1 基本情況

1.1 資源現(xiàn)狀

渭南市濕地分為天然濕地和人工濕地兩大類，總面積81 151.8hm2，其中天然濕地面積75 406.1 hm2（包括永久性河流、季節(jié)性河流、洪泛平原、草本沼澤和內陸鹽沼5個類別），占濕地總面積的92.9%；人工濕地面積5 745.7hm2（包括池塘、灌溉渠系、水產(chǎn)養(yǎng)殖3個類別），占濕地總面積的7.1%。陜西黃河濕地是黃河中游地區(qū)面積最大的濕地之一，也是陜西省面積最大的河流濕地，以黃、渭、洛三河的交匯處等河床為主，由河流水面、河心洲、灘涂、洪泛平原及少量階地組成，總面積57 348hm2。區(qū)內豐富多彩的森林草地資源、野生動植物資源、珍稀鳥類資源、濕地資源、景觀資源、水體資源構成的生態(tài)系統(tǒng)成為黃河生態(tài)圈的重要組成部分。

濕地內有豐富的野生動植物資源。據(jù)調查，濕地內有脊椎動物198種，其中兩棲爬行動物4目8科14種，哺乳動物5目9科22種，魚類5目9科38種，鳥類16目36科124種。鳥類中有國家Ⅰ級重點保護物種東方白鸛、黑鶴、丹頂鶴、大鴇、金雕、白肩雕6種，國家Ⅱ級重點保護物種大天鵝、鴛鴦、白琵鷺、灰鶴等15種。野生植物有149科150屬350種，國家Ⅰ級保護植物華山新麥草、Ⅱ級保護植物野大豆分布于此。

1.2 濕地利用現(xiàn)狀

渭南市濕地利用主要有以下方面：一是農業(yè)生產(chǎn)開發(fā)利用。濕地周邊群眾利用濕地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等。二是水資源利用。陜西黃河濕地自然保護區(qū)是渭北重要的水源地，東雷抽黃一級站和4個二級站建在保護區(qū)內及其周邊；在保護區(qū)的北部，有下峪口煤礦、龍門鋼鐵集團公司、大唐韓城第二發(fā)電廠、陜西煤化工廠、洗煤廠等工礦企業(yè)，在生產(chǎn)過程中均直接利用濕地水資源；南部的秦嶺電廠每年同樣消耗大量的水資源。三是大集團承包開發(fā)濕地。黃河濕地保護區(qū)范圍內國有土地占87%，土地權屬單位有黃委、水利、軍墾農場、村鎮(zhèn)等，有部分國有土地或集體土地被承包給一些大集團開發(fā)利用。四是國家重大工程建設項目征占用濕地。

1.3 管理現(xiàn)狀

陜西黃河濕地自然保護區(qū)管理處成立于2000年，負責全市濕地及野生動植物保護管理工作。保護區(qū)所轄韓城、合陽、大荔和潼關四縣市建立了7個濕地保護管理站，主要負責保護區(qū)內濕地資源保護管理工作，其余縣市區(qū)濕地保護管理工作由各縣市區(qū)林業(yè)局的有關股室負責。近年來，渭南市市縣各級林業(yè)主管部門在濕地保護管理方面做了大量的工作：一是通過廣播、電視和報刊等各種媒體開展廣泛宣傳活動，增強了公眾保護濕地的意識；二是在濕地范圍內建立了標樁標牌，明確保護界線范圍，同時加強了巡護基礎設施建設，保護區(qū)內7個保護站，配備了專（兼）職人員和設備；三是完善了濕地巡護、濕地環(huán)境監(jiān)測及傷病迷途動物救治等方面的管理制度，先后爭取國家級疫源疫病監(jiān)測站3個，建立市級監(jiān)測站4個，救治了大量的傷病迷途動物；四是強化了部門之間的協(xié)調工作，積極和黃委、水利、環(huán)保、旅游等相關部門協(xié)調，促進了保護區(qū)的有效管理。

2 問題與困難

2.1 管理機制不健全

目前，保護區(qū)內土地分屬于水利、林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、旅游、黃委等多個部門，不同的部門在濕地保護、管理、開發(fā)利用方面有不同的目的和利益追求，導致各自為政，沒有形成齊抓共管的體制機制。

2.2 濕地保護中長期規(guī)劃尚未編制

目前全市11個縣市區(qū)規(guī)劃部門均沒有編制濕地保護中長期規(guī)劃，市級林業(yè)主管部門也僅僅是站在行業(yè)的角度編制了渭南市濕地保護工程規(guī)劃。為了適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，有效地保護珍貴的濕地資源，急需自下而上重新編制濕地保護中長期規(guī)劃。

2.3 開發(fā)利用過度

受經(jīng)濟利益驅使，濕地周邊群眾過度開墾和土地權屬所有者大面積開發(fā)后發(fā)包，改變了天然濕地原生狀態(tài)，直接造成了天然濕地面積消減。據(jù)不完全統(tǒng)計，近10年來的“挖塘養(yǎng)魚、抬地造田”使陜西黃河濕地原生濕地面積減少30%～40%。同時，在濕地內進行割草、放牧、挖沙、非法捕撈、種蓮養(yǎng)魚、采沙等違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在。

2.4 宣傳不夠深入

由于濕地線長面廣，資金和人員缺乏，宣傳的深度和廣度有限，使?jié)竦刂苓吶罕妼竦氐淖饔谜J識不夠，只顧眼前利益，濕地保護的自覺性和主動性不強。

2.5 行政執(zhí)法難度大

一是現(xiàn)有的濕地保護條例在實際工作中，可操作性不強，加大了執(zhí)法難度，對于中省重點工程項目建設期間占用濕地以及后期的濕地恢復缺乏強制手段，造成濕地功能減退。二是各部門都有相應的法律法規(guī)，法與法之間存在著相互打架現(xiàn)象，造成濕地執(zhí)法不力。三是執(zhí)法人員不足，業(yè)務素質不高，管護手段和基礎設施薄弱，濕地執(zhí)法工作舉步維艱。

2.6 保護經(jīng)費不足

目前，我市濕地保護缺乏應有的投入機制，造成濕地保護管理職責難以履行，日常巡護監(jiān)測難以有序開展，傷病野生動物得不到及時救治，社會效益與經(jīng)濟效益難以統(tǒng)一。

2.7 生態(tài)補償機制尚未建立

目前，在濕地保護管理方面，國家還沒有出臺濕地生態(tài)補償制度?，F(xiàn)有的政策條件下鼓勵群眾開展退耕還濕，群眾得不到相應的經(jīng)濟補償，最基本的生存需求得不到保證，致使群眾參與濕地保護建設的積極性不高。

3 對策與建議

3.1 加強組織領導

一是市、縣各級成立以黨委、政府主要領導為組長，主管領導為副組長，黨委辦、政府辦、軍分區(qū)、黃委、林業(yè)、旅游、國土、環(huán)保、水務、建設、公安等部門為成員的濕地保護管理領導小組，負責全市濕地保護管理的組織協(xié)調、督促檢查、安排部署等工作。領導小組下設辦公室，負責濕地管理日常工作。二是實行市級領導包縣，相關部門主要領導負總責的工作機制，年初市政府與各縣市區(qū)、各相關部門、單位簽訂目標責任書，市委、政府督查室、考核辦、市林業(yè)局、濕地管理處組成聯(lián)合督查組，定期對全市濕地保護管理工作進行檢查指導。三是建立嚴格的責任目標考核制度，實行市對縣（市級部門），縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣級部門），鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的雙向考核機制，確保濕地保護工作有人抓、有人管。

3.2 編制濕地保護規(guī)劃，制定管理辦法

一是調查摸底。在濕地資源現(xiàn)狀調查的基礎上，對全市濕地進行分類評估，建立全市濕地資源信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和濕地資源監(jiān)測體系，掌握濕地變化動態(tài)，為濕地的保護和利用提供科學依據(jù)。二是科學規(guī)劃。根據(jù)濕地類型、分布、生態(tài)功能和植被、水生及野生動植物資源狀況，編制全市濕地保護中長期規(guī)劃，明確保護目標、重點和措施等。三是制訂全市濕地保護管理辦法。根據(jù)《陜西省濕地保護條例》等有關法律、法規(guī)，借鑒外地濕地保護管理先進經(jīng)驗，制定《渭南市濕地保護管理辦法》和《渭南市濕地區(qū)域實施項目管理辦法》，推進濕地保護早日步入法制化軌道。

3.3 拓寬融資渠道

一是各級政府要把濕地保護納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃之中，將濕地保護管理所需經(jīng)費納入同級財政預算，增加對濕地保護的投入。二是加大項目爭取力度，依靠大項目帶動濕地保護管理工作。各縣市區(qū)要抓住國家加大濕地資源保護投資比重的機遇，爭取中、省資金支持。潼關縣要依托古城建設、開展生態(tài)旅游，對濕地資源進行有效保護；韓城根據(jù)老城規(guī)劃，依托“風追司馬，史記韓城，文化景區(qū)”建設，在芝川建立濕地景觀帶；蒲城、富平依托鹵陽湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目建設，在景區(qū)建設中借鑒國家濕地公園建設中體現(xiàn)的生態(tài)保護理念，加強對內陸鹽沼濕地的保護等。三是鼓勵并引導個人、企事業(yè)單位以捐資的形式，投資濕地保護事業(yè)，推進濕地保護工作。

3.4 積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償試點

渭南市濕地周邊有200多個村民小組，農業(yè)人口達3萬多人。為確保濕地資源安全，建議在保護的同時，啟動濕地生態(tài)效益補償試點，通過兌現(xiàn)生態(tài)效益補償資金，達到保護與開發(fā)雙贏，減少公眾對濕地的破壞。補償資金的籌措：一是各級政府要設立濕地生態(tài)效益補償基金；二是由市政府出臺相關政策，按照“誰受益，誰補償”的原則，對所有在濕地范圍內受益于濕地生態(tài)效益的單位和個人征收生態(tài)補償費，用于濕地的保護和管理；三是參照征占用林地管理辦法，對濕地內建設項目征收征占用濕地資源補償費。

3.5 加大濕地資源保護力度

一是組建以林業(yè)部門牽頭，公安、國土、環(huán)保等部門為成員的濕地保護管理稽查大隊，從相關單位抽調人員，配置警務稽查專用車、攝像機、照相機等巡查執(zhí)法設備，為濕地執(zhí)法工作提供保障。縣級參照市級成立相應機構。二是在保護區(qū)相關縣市設立濕地公安派出所，隸屬濕地管理單位管理，并按照區(qū)域面積，配齊執(zhí)法人員，確保濕地執(zhí)法正常開展。三是加快恢復濕地候鳥棲息地和建立野生動物救護中心。在大荔、合陽恢復天然植被、擴大水面以及鼓勵農民種植大面積適宜大鴇等瀕危鳥類覓食的作物，禁止人為活動影響濕地水資源和生物多樣性的平衡狀態(tài)，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復功能。黃河濕地保護區(qū)配備必要的救助、治療、馴養(yǎng)繁殖等設備，建立濕地野生動物救護中心，搶救、收容、治療珍稀瀕危野生動物。

3.6 強化人才和科技保障

一是引進高端科研人員，提高科研水平；二是加強對現(xiàn)有技術人員的培訓，提高綜合素質；三是加強同國內外科研機構的聯(lián)系與合作，通過多種途徑，擴大科學研究領域，提高科學研究水平，為保護區(qū)的自然資源管護服務，為保護自然資源和生物多樣性服務。

3.7 加強宣傳教育工作

一是充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報紙等新聞媒體，多形式、廣角度地向全社會深入宣傳保護濕地的重大現(xiàn)實意義，提高全社會的責任感和使命感。二是結合“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動物保護宣傳月”等活動，充分發(fā)揮各社會團體科普宣傳的優(yōu)勢，大力宣傳《陜西省濕地保護條例》、《自然保護區(qū)管理條例》等法律法規(guī)，普及濕地保護與濕地資源可持續(xù)利用方面的知識，提高公眾保護濕地的意識，努力形成全社會支持濕地保護事業(yè)的局面，使?jié)竦乇Ｗo成為每個公民的自覺行動。三是組織專家和專業(yè)技術人員編寫用于科學普及、基礎教育和專業(yè)人員培訓的科普書籍和教材，廣泛普及濕地和濕地保護科學知識，進一步提高全民對濕地保護的認識水平。