于智丹

【摘 要】隨著消防法制、執(zhí)法體系的日益完善，社會消防安全責(zé)任制的逐步落實，我國消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境將更加理順。只要消防監(jiān)督隊伍的領(lǐng)導(dǎo)和全體同志們?nèi)硇牡赝度氲较辣O(jiān)督檢查中，重視工作過程中出現(xiàn)的難點、熱點問題，并及時予以解決和糾正，消防監(jiān)督執(zhí)法水平一定能夠進一步地提高，消防監(jiān)督工作一定會向更完善、更有效的方向發(fā)展。具備現(xiàn)代管理水平并擁有高素質(zhì)人才、高科技裝備的公安消防監(jiān)督隊伍也一定會在有效預(yù)防火災(zāi)發(fā)生，最大限度地保護人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮不可替代的作用。

【關(guān)鍵詞】消防；監(jiān)督執(zhí)法；問題

一、當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀及檢查中存在的突出問題

（一）消防法律法規(guī)體系和行政審批制度逐步完善和規(guī)范

隨著2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》的實施，公安部消防局對所有消防行政審批項目進行了全面的清理，先后取消了消防設(shè)施專項工程設(shè)計證書審核、易燃易爆化學(xué)物品準(zhǔn)運證、建筑消防設(shè)施檢測和維修保養(yǎng)資格許可證審批發(fā)證等10項消防審批項目，根據(jù)新修定的《中華人民共和國消防法》又對大型群眾性活動舉辦前的消防安全檢查的行政許可予以取消，同時重新修定了《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》和《社會消防安全教育培訓(xùn)規(guī)定》等消防配套法規(guī)，進一步規(guī)范消防監(jiān)督檢查工作，變以前的微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變指揮式管理為服務(wù)式管理，提高消防監(jiān)督檢查工作的有效性和科學(xué)性。從而進一步理順了消防行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限。

（二）政府行政干預(yù)現(xiàn)象普遍存在，造成消防執(zhí)法難、火險隱患此消彼漲。

公安消防是一支現(xiàn)役部隊，由公安部垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時，《中華人民共和國消防法》又規(guī)定消防工作由地方各級人民政府負責(zé)，消防部隊辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費、營房建設(shè)、消防裝備建設(shè)、社會化消防工作的開展都必須依賴地方政府的支持，而地方政府或部門的個別領(lǐng)導(dǎo)，因為個人對消防工作的認識問題，或是因單位、個人的原因，或多或少會對消防執(zhí)法進行干預(yù)和影響，從而導(dǎo)致消防部門對某些違反消防法律、法規(guī)、存在重大火災(zāi)隱患的單位不能關(guān)停、責(zé)令限改等，而這種情況的出現(xiàn)如果消防部門開了“綠燈”，將直接致使消防執(zhí)法不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，“綠燈”如果不開有時又會影響消防部門和地方黨委政府不和諧的情況出現(xiàn)，影響工作的開展，所以地方行政干預(yù)將直接導(dǎo)致消防執(zhí)法沖不破人情網(wǎng)、跳不出地方保護主義的怪圈，破壞了“法律面前人人平等”的公平原則。

（三）消防監(jiān)督執(zhí)法干部隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)參差不齊，利益關(guān)系錯位。

消防工作作為現(xiàn)代經(jīng)濟良性運作不可欠缺的環(huán)節(jié)之一，受到全社會愈來愈多的重視，消防執(zhí)法管理的范圍和縱深程度也隨之增大，特別是近幾年來基層消防機構(gòu)擁有較大的權(quán)力，少數(shù)執(zhí)法人員廉政意識淡薄，缺乏職業(yè)操守，在市場經(jīng)濟負面效應(yīng)的沖擊和影響下，經(jīng)不住金錢誘惑，拜金主義、享樂主義思想嚴重，有利的事?lián)屩?，將手中的?quán)力當(dāng)作商品交換的籌碼，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；沒有經(jīng)濟利益的案件能推則推，能拖則拖，該辦的不辦，借執(zhí)法辦案之機，吃拿卡要，索賄受賄，極大的淡化了消防執(zhí)法的權(quán)威性和嚴肅性。加上群眾的法律意識水平還普遍較低，消防執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)外缺少一種行之有效的監(jiān)督機制對消防監(jiān)督執(zhí)法進行制約，客觀上縱容了一部分基層執(zhí)法人員為了自己利益鋌而走險，以身試法，違法亂紀(jì)，搞權(quán)錢交易，導(dǎo)致執(zhí)法腐敗。

（四）消防監(jiān)督執(zhí)法工作機制制度落實不到位，執(zhí)法程序不規(guī)范。

由于長期以來消防監(jiān)督部門在執(zhí)法過程中同時擔(dān)任“運動員”和“裁判員”雙重身份，消防內(nèi)部和外部監(jiān)督機制都沒有理順。近幾年推行的執(zhí)法質(zhì)量考核評議，雖然在一定程度上對預(yù)防消防監(jiān)督干部的違法違紀(jì)行為起到了積極作用，但在考評機制、考評方法、考評手段和考評內(nèi)容上仍有許多值得完善的地方。各級業(yè)務(wù)部門的工作督查機制不健全，存在重過程、輕結(jié)果，發(fā)現(xiàn)和指出問題多，對復(fù)查整改結(jié)果少的現(xiàn)象，致使一些問題長期得不到有效解決。一些單位在內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度建設(shè)上停留在“掛在嘴上”、“寫在紙上”，沒有真正執(zhí)行，給官兵造成“說一套、做一套”、“雷聲大、雨點小”的印象，使部隊的管理和建設(shè)出現(xiàn)盲目性和隨意性。各級消防監(jiān)督執(zhí)法人員在監(jiān)督執(zhí)法過程中執(zhí)法不規(guī)范也是制約消防監(jiān)督執(zhí)法的“瓶頸”，對部分重點單位不能形成監(jiān)督檢查的延續(xù)性，沒有按現(xiàn)有的檢查規(guī)定，定期對轄區(qū)單位進行監(jiān)督檢查；部分基層監(jiān)督執(zhí)法人員在監(jiān)督執(zhí)法過程中缺乏力度，對發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患或者違章現(xiàn)象沒有依法下發(fā)法律文書，對該責(zé)令整改的火災(zāi)隱患沒有責(zé)令整改，責(zé)令限期改正的沒有按期復(fù)查；對建筑工程未經(jīng)消防審核擅自開工建設(shè)、未經(jīng)消防驗收合格擅自投入使用不聞不問；對當(dāng)事人逾期拒不履行行政處罰決定的，也不依法采取措施或者申請人民法院強制執(zhí)行；部分法律文書填寫不規(guī)范，引用的法律條文不正確，表述隱患不具體等。

（五）消防執(zhí)法軟環(huán)境存在的問題

1、執(zhí)法手段匱乏，強制性行政措施難于實施。

現(xiàn)行法律關(guān)于消防行政處罰執(zhí)法權(quán)力的規(guī)定不夠明確?！吨腥A人民共和國消防法》中規(guī)定的“停產(chǎn)停業(yè)”、“沒收違法所得”、“物品扣留”等強制措施，執(zhí)法主體均為公安機構(gòu)或需申請法院強制執(zhí)行。如當(dāng)事人拒不執(zhí)行，公安消防機構(gòu)也因沒有強制執(zhí)行權(quán)而處于尷尬境地，這就致使了一些火災(zāi)隱患長期無法根治，也使公安消防機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。所幸，隨著5月1日新消防法的正式實施，這一現(xiàn)狀得到了有效解決。

2、社會消防意識淡薄，執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。

目前社會消防安全意識雖然已有很大程度的提高，但是由于一些單位領(lǐng)導(dǎo)對消防工作不夠重視，沒有對職工進行消防法律法規(guī)和政策教育，只注重經(jīng)濟效益，忽視消防安全；不少群眾消防法制觀念淡薄，對消防執(zhí)法的認識不夠到位，對消防行政處罰不認同，使消防執(zhí)法的軟環(huán)境一直沒有得到有效改善，不置可否，近年來隨著全國消防環(huán)境的不斷改善社會消防安全意識已普遍提高，但要從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)鐣南腊踩庾R還有待時日，本人在工作檢查中對一個已辦理消防行政許可的酒樓進行檢查時，提問單位員工火災(zāi)報警電話號碼是多少，此員工略加思考回答：“好像是286好多好多”，可能有人會說這是個別現(xiàn)象，但細經(jīng)思索，社會化消防、全民消防工作的目標(biāo)任重道遠，現(xiàn)在全國探索的農(nóng)村、社區(qū)、街道消防安全管理模式和各地的試點工作有多少實效，還值得我們慢慢思考和檢驗。

二、新消防法實施后消防監(jiān)督工作可能的難題

2009年5月1日，新修訂的《中華人民共和國消防法》頒布實施。本次《消防法》的修訂，是從我國消防工作實際出發(fā)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以消防工作社會化為主線，進一步明確了消防安全責(zé)任制，加強和改革了消防監(jiān)督管理制度，建立健全了防范火災(zāi)風(fēng)險的市場調(diào)節(jié)和社會服務(wù)機制，進一步完善了消防執(zhí)法和應(yīng)急救援工作規(guī)定，健全完善了消防執(zhí)法監(jiān)督機制。然而，在深入學(xué)習(xí)新《消防法》的過程中，結(jié)合我市的消防執(zhí)法實情，以下幾個問題有可能在新法頒布實施后出現(xiàn)，如果不提高認識，妥善應(yīng)對可能成為新的消防監(jiān)督難點。

（一）“一把尺”與“一刀切”的矛盾

新修訂的《消防法》一個最大的突破就是制訂了非常明細的罰則。新消防法適應(yīng)消防工作發(fā)展的需要，加大了消防行政處罰力度，補充完善了消防行政處罰制度。修訂的目的是完善處罰體系，嚴細處罰標(biāo)準(zhǔn)，做到違法行為的處罰“一把尺”，避免了消防監(jiān)督執(zhí)法過程中隨意性大，同種違法行為不同處罰后果，增強了法律的嚴肅性和威懾力。然而，結(jié)合到各地實際情況，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，這種“一把尺”的修訂初衷極易演變成一刀切的情況。尤其是在重慶一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，一些處罰的額度明顯偏高，在實際執(zhí)法過程中執(zhí)行難度很大。如果執(zhí)行難變成了普遍現(xiàn)象，消防監(jiān)督機構(gòu)為避免難以處罰而消極不作為反而更加損害了立法的合理和公平原則。

（二）建審驗收外移與監(jiān)管的矛盾

為減少行政許可事項，適應(yīng)便民利民需求，新《消防法》改革了建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度，明確了建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收和備案抽查制度。新消防法規(guī)定對國務(wù)院公安部門規(guī)定的大型人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程，由公安機關(guān)消防機構(gòu)實行建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收。從立法初衷看，這項修訂是適應(yīng)建審驗收權(quán)力外移的大趨勢，避免消防監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力和責(zé)任過度集中、既當(dāng)運動員又裁判員的現(xiàn)象發(fā)生。然而這項修訂有一個潛在的重要前提，即，消防設(shè)計單位有能力出具符合消防規(guī)范的設(shè)計方案，建設(shè)單位和施工單位能夠嚴格按圖施工。然而從目前實際情況看，這一前提并不牢靠：在我市建審驗收檢查中發(fā)現(xiàn)的問題很多，如建設(shè)過程中擅自改建、擴建，消防設(shè)計單位的設(shè)計方案嚴重違反消防設(shè)計規(guī)范的強制性規(guī)定，施工單位偷工減料、不按圖施工等等。如果建審驗收權(quán)外移，源頭關(guān)缺乏有效的監(jiān)管，一旦建筑竣工，將形成一大批先天性的隱患。

（三）與《消防法》銜接配套的實施細則問題

對于《消防法》中的不足或未盡事宜，目前還缺乏與之相配套的具體實施細則，盡管部分消防法規(guī)、規(guī)章予以了補充，但仍不完善，且在實施消防處罰中大多不能作為法律依據(jù)，可操作性不強。如新消防法在繼承原消防法中有關(guān)強制措施的基礎(chǔ)上，增加了臨時查封措施。新《消防法》規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個人立即采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。新消防法這一修訂解決長期以來部分老大難隱患執(zhí)行難的問題，維護了法律的嚴肅性和權(quán)威性。然而，在實際操作過程中，對于這一強制措施的理解各不相同，如果沒有配套的文件規(guī)定進行細化和明確，在執(zhí)行的主體、程序、方法和手段上都容易出現(xiàn)問題。

三、改進消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對策

消防監(jiān)督工作的基本活動是執(zhí)法活動，消防監(jiān)督員的基本行為是執(zhí)法行為。消防部隊作為一支具有消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)役部隊，確保嚴格、公正、文明執(zhí)法，是增強公安消防部門執(zhí)行力和公信力、樹立良好形象的根本保障，消防監(jiān)督執(zhí)法檢查中存在的不足，不僅不同程度影響了消防監(jiān)督執(zhí)法工作的開展和消防部隊的良好形象，也損壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象，我們在分析這些原因的同時，必須積極探索提高消防監(jiān)督工作水平和執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的對策。

我相信，隨著消防法制、執(zhí)法體系的日益完善，社會消防安全責(zé)任制的逐步落實，我國消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境將更加理順。只要消防監(jiān)督隊伍的領(lǐng)導(dǎo)和全體同志們?nèi)硇牡赝度氲较辣O(jiān)督檢查中，重視工作過程中出現(xiàn)的難點、熱點問題，并及時予以解決和糾正，消防監(jiān)督執(zhí)法水平一定能夠進一步地提高，消防監(jiān)督工作一定會向更完善、更有效的方向發(fā)展。具備現(xiàn)代管理水平并擁有高素質(zhì)人才、高科技裝備的公安消防監(jiān)督隊伍也一定會在有效預(yù)防火災(zāi)發(fā)生，最大限度地保護人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮不可替代的作用。

參考文獻：

[1]1957年國務(wù)院公布，《消防監(jiān)督條例》， 1957年11月全國人民代表大會常務(wù)委員會原則批準(zhǔn).

[2]《中華人民共和國行政許可法》，法律出版社，2004年7月1日.

[3]《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，中華人民共和國公安部令第107號，2009年4月30日.

[4]《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》，中華人民共和國公安部令第106號，2009年4月30日.