張茜茜

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖241000）

一、我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題

（一）勞動(dòng)教養(yǎng)制度與現(xiàn)行法律制度的沖突

勞動(dòng)教養(yǎng)制度從其產(chǎn)生至今的半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，不可否認(rèn)的是在維護(hù)社會(huì)治安和穩(wěn)定，教育并且挽救輕微犯罪人員，預(yù)防和減少違法犯罪等方面產(chǎn)生過積極的作用。但是，我們不能僅僅看到勞動(dòng)教養(yǎng)制度的積極作用，更加要認(rèn)識(shí)到這種制度本身所存在的不正當(dāng)性，我們應(yīng)該看到，勞動(dòng)教養(yǎng)在幾個(gè)方面與我國(guó)現(xiàn)行法制運(yùn)行的重要價(jià)值以及國(guó)際立法領(lǐng)域方面的法律相違背。

一是，與我國(guó)憲法的法律沖突。根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，具有國(guó)家政策性質(zhì)的勞動(dòng)教養(yǎng)是由特定的行政主體對(duì)違反治安管理且不構(gòu)成犯罪或不追究刑事責(zé)任的行為人所實(shí)施的一種限制人身自由的行政處罰，公安機(jī)關(guān)對(duì)于受勞動(dòng)教養(yǎng)者同時(shí)具有審批權(quán)和復(fù)審權(quán)，司法機(jī)關(guān)雖然具有名義上的監(jiān)督權(quán)，但在司法實(shí)踐中缺乏具體的程序規(guī)則，使得司法機(jī)關(guān)對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的法律監(jiān)督變成一紙空文。由此可見，我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度明顯違背了現(xiàn)代法治的司法公正等法治理念以及憲政化的價(jià)值取向。

二是，與我國(guó)立法法的法律沖突。根據(jù)我國(guó)立法法第九條的規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，應(yīng)該由法律來(lái)規(guī)定。對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過制定法律來(lái)規(guī)定［1］。這屬于法律的絕對(duì)保留權(quán)，不允許委托行政機(jī)關(guān)立法來(lái)規(guī)定此類制度。對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度中對(duì)被勞教者的人身自由處罰則明顯是違反法律規(guī)定的，并且規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章也是無(wú)權(quán)設(shè)立人身處罰的。至于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定的決議》則將不能委托的立法事項(xiàng)委托給了國(guó)務(wù)院，也是違反立法法的有關(guān)規(guī)定的。

三是，與我國(guó)行政處罰法的法律沖突。我國(guó)行政處罰法第九條明文規(guī)定：法律可以設(shè)定各種行政處罰。而限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。第十條規(guī)定：行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。由此可見，國(guó)務(wù)院制定的作為行政法規(guī)的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》以及公安部制定的作為部門規(guī)章的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》都是無(wú)權(quán)制定限制人身自由的行政處罰的［2］。雖然目前國(guó)家將勞動(dòng)教養(yǎng)視為一種行政處罰，但是勞動(dòng)教養(yǎng)制度所引發(fā)的法律沖突十分明顯，對(duì)其進(jìn)行改革和完善是非常必要的。

四是，與國(guó)際立法領(lǐng)域方面的法律沖突。我國(guó)于1997 年和1998 年分別簽署了《社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》與《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》。《公約》規(guī)定的內(nèi)容與勞動(dòng)教養(yǎng)制度形成了極大的沖突，主要體現(xiàn)為勞動(dòng)教養(yǎng)人員的公民權(quán)利保護(hù)體系立法不足。勞動(dòng)教養(yǎng)在立法內(nèi)容上偏重于實(shí)體規(guī)范，忽視程序規(guī)范，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員規(guī)定的權(quán)利不具有可操作性，如申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)等。例如，《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十九條規(guī)定允許“勞動(dòng)教養(yǎng)人員給國(guó)家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人寫信反映情況，申訴自己的問題”，控告他人的違法亂紀(jì)行為，但沒有相應(yīng)的程序和措施來(lái)確保勞動(dòng)教養(yǎng)人員實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利［3］。從上述法律條文不難看出，我國(guó)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員規(guī)定的權(quán)利少，義務(wù)多，而這種不平衡的權(quán)力行使必然進(jìn)一步侵犯人權(quán)，無(wú)法滿足尊重、保障人權(quán)的基本要求。

（二）我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度監(jiān)督程序的缺失

我國(guó)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第12條規(guī)定，被勞教的人對(duì)主要事實(shí)不服的，由審批機(jī)關(guān)組織復(fù)查，這樣的“自己決定自己復(fù)查、自己糾錯(cuò)”的工作體制，是勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)為自己所實(shí)施的行為施加合理性提供的有力的法律依據(jù)，并且使得對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督程序形同虛設(shè)。不僅如此，由于檢察機(jī)關(guān)缺少具體的監(jiān)督程序和相應(yīng)的有力糾正手段，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的過問較少。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有違法錯(cuò)誤行為的存在，只能通過違法糾正通知書提出糾錯(cuò)意見，對(duì)作出決定機(jī)關(guān)缺乏必要的制約效力，復(fù)查糾正有種種阻礙等，這些都使得檢察機(jī)關(guān)更加難以保證對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的切實(shí)的監(jiān)督。這種現(xiàn)象使得公安機(jī)關(guān)獨(dú)立行使勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)，使得勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)和檢察院無(wú)法正常的發(fā)揮其監(jiān)督職能，更加導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，加深了勞動(dòng)教養(yǎng)的隨意性、不規(guī)范性。

（三）我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度不符合比例原則

從本質(zhì)上講，勞動(dòng)教養(yǎng)制度是一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，其適用的對(duì)象主要是有輕微違反犯罪行為，不夠刑事處罰的人，其教育改造性強(qiáng)于懲罰性。但根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充決定》的有關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)制度期限為1年至3年，必要時(shí)還可以延長(zhǎng)1年。刑法中，作為刑罰的管制期限為3個(gè)月以上2年以下，數(shù)罪并罰時(shí)最高不得超過3年，拘役的期限為1個(gè)月以上6個(gè)月以下，數(shù)罪并罰時(shí)最高不得超過1年。從上述勞動(dòng)教養(yǎng)的期限以及剝奪被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的人身自由程度看，勞動(dòng)教養(yǎng)卻比適用罪犯的管制和拘役這兩種刑罰手段還要嚴(yán)厲得多。這樣一種不正常的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，違反了刑法中罪行相適應(yīng)的基本原則，也動(dòng)搖了老百姓對(duì)我國(guó)司法公正的信任，并進(jìn)一步破壞了我國(guó)司法公正、依法治國(guó)等法治理念和治國(guó)理念，產(chǎn)生了極壞的影響［4］。

（四）我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度在程序上的不足

一是，審批程序上的不足。從程序上看，《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》中沒有程序上的規(guī)定，而《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》中雖規(guī)定有一定的程序，但卻缺乏具體的適用規(guī)則，多是些原則上的規(guī)定。勞動(dòng)教養(yǎng)的審查權(quán)在于勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。而實(shí)踐中，由于勞動(dòng)教育管理委員會(huì)多為公安局下屬部門，或掛靠于公安局，致使公安機(jī)關(guān)既是勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)關(guān)，又是勞動(dòng)教養(yǎng)的復(fù)查機(jī)關(guān)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的權(quán)力被不公正的擴(kuò)大，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，也使得公安機(jī)關(guān)在勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)踐中存在較大的隨意性和混亂性。

二是，聽證程序上的不足。我國(guó)的《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。而勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種剝奪人身自由的行政處罰措施，其嚴(yán)厲程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《行政處罰法》所規(guī)定的三種行政處罰，但是勞動(dòng)教養(yǎng)制度在聽證程序的有關(guān)規(guī)定上，則為空白，這種缺失不僅僅是對(duì)公民合法權(quán)益的變相侵害，更加使得“黑箱操作”等不透明、不公正的現(xiàn)象在勞動(dòng)教養(yǎng)的具體實(shí)行中暴露無(wú)遺。

三是，司法救濟(jì)程序上的不足。司法救濟(jì)模式帶有“事后司法審查”和“事后司法救濟(jì)”的性質(zhì)，對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)人員權(quán)利的救濟(jì)往往是滯后和不充分的，而且此時(shí)被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的人身自由已經(jīng)被限制，其訴訟行為能力也會(huì)受到很大限制。

二、對(duì)完善我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的思考

無(wú)可否認(rèn)的，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在建國(guó)初期我國(guó)各種法律規(guī)范尚不完善的情況下，在預(yù)防和減少違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定等方面都起到重大的積極的作用，但是我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法制建設(shè)在新時(shí)期新階段所體現(xiàn)的滯后性、隨意性、不正當(dāng)性等，都已經(jīng)嚴(yán)重束縛著勞動(dòng)教養(yǎng)其最初設(shè)立的職能作用的發(fā)揮，更加偏離了其設(shè)立宗旨和設(shè)立目的。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行必要的改革顯得迫在眉睫。對(duì)于我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的改革主要可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）明確勞動(dòng)教養(yǎng)的法律性質(zhì)

在學(xué)術(shù)界，有關(guān)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，不同的學(xué)者有不同的看法，但是，綜合各種觀點(diǎn)，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的性質(zhì)從行政強(qiáng)制措施方面界定比較貼近我國(guó)現(xiàn)狀。綜合各種因素的考慮，未來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)法可以將勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)表述為：勞動(dòng)教養(yǎng)是國(guó)家為了預(yù)防和減少違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，對(duì)違反治安管理，屢教不改，或者實(shí)施輕微犯罪行為，不夠刑罰處罰的人所采取的，限制其一定期限人身自由，對(duì)其進(jìn)行矯治、教育、改造的一種司法處分或非刑罰方法。此種表述將勞動(dòng)教養(yǎng)改變成為一種司法處分，由人民法院審理裁決勞動(dòng)教養(yǎng)案件，不僅符合我國(guó)現(xiàn)行的司法體制，也符合當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家刑事政策的發(fā)展趨勢(shì)，更加有利于保障公民的合法權(quán)益和體現(xiàn)司法公正。

（二）改革勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象、期限及年齡

我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)從其發(fā)展沿革上，在加以完善后可以將其適用對(duì)象大體上分為以下幾類人：一是違反《治安管理處罰條例》、屢教不改的，包括有重復(fù)吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；二是犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險(xiǎn)性不宜馬上放回社會(huì)的；三是依照《刑法》第17條的規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的；四是依照《刑法》第18條的規(guī)定，需要由政府強(qiáng)制實(shí)行醫(yī)療的那部分精神病人［5］。

對(duì)于被教養(yǎng)人員的年齡，改革后的勞動(dòng)教養(yǎng)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以明確，原則上改革后的勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)以最低年齡為14周歲為下限。但是由于勞動(dòng)教養(yǎng)法的法律后果主要不是懲罰，而是教養(yǎng)和矯治，因而對(duì)于那些雖然在14周歲以下，但對(duì)社會(huì)治安危害較大，其監(jiān)護(hù)人又確無(wú)能力管教的，可以經(jīng)監(jiān)護(hù)人請(qǐng)求，通過法院判決，對(duì)確有必要的，送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所。

（三）促進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的決定權(quán)由行政化向司法化轉(zhuǎn)變

從上述對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)審批程序的弊端中可以看出，勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的一大缺失在于公安機(jī)關(guān)的勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)力被無(wú)限放大，并且缺乏必要的法律監(jiān)督，使公民的合法權(quán)益時(shí)刻處在被侵害的狀態(tài)。因此，促進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的決定權(quán)由行政化向司法化轉(zhuǎn)變則迫在眉睫。轉(zhuǎn)變措施可以采取兩種：（1）在基層和中級(jí)兩級(jí)人民法院創(chuàng)建“治安法庭”，專門負(fù)責(zé)此類案件的審理。（2）勞動(dòng)教養(yǎng)案件由公安機(jī)關(guān)直接移送到法院，由法院加以審理裁決，具體的實(shí)施程序可參照現(xiàn)行刑事訴訟法中的簡(jiǎn)易程序。

（四）對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的處罰作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整

我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的懲罰不僅與其法律性質(zhì)不相適應(yīng)，更加與刑法中的罪行相適應(yīng)原則不相適應(yīng)，以至于出現(xiàn)“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的不正常的社會(huì)現(xiàn)象。

一是，從勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象中可以看出其適用范圍的廣泛性，為了避免不正當(dāng)?shù)臄U(kuò)大被勞教人員的范圍，我們不能對(duì)所有的染有惡習(xí)者和常習(xí)違法者適用保安處分，只有達(dá)到相當(dāng)條件時(shí)方能適用，適用時(shí)必須慎重，這也是保障人權(quán)的體現(xiàn)。

二是，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度懲罰嚴(yán)厲性的改革要從其期限上著手，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的改革應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)臏p少勞動(dòng)教養(yǎng)的期限，以6個(gè)月至兩年為宜。并且在對(duì)于每一種違法行為究竟應(yīng)當(dāng)決定多長(zhǎng)的勞動(dòng)教養(yǎng)期限，以及對(duì)哪些案件從重處罰，對(duì)哪些案件從輕處罰等方面作出具體的規(guī)定，以確保在具體實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)的時(shí)候做到“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，以防止在對(duì)相同或相似性質(zhì)的案件如何定性和處罰時(shí)出現(xiàn)分歧［6］。

三是，在勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行方面也有改革的必要，勞動(dòng)教養(yǎng)制度是以教育和預(yù)防為主設(shè)立的，可以采取一種開放的形式來(lái)進(jìn)行，這種方式有些類似刑法中的管制處罰，利用社會(huì)力量對(duì)被教養(yǎng)人進(jìn)行教育，只有對(duì)拒絕教養(yǎng)的人員和違法性和危害性較強(qiáng)的人員才采取較為嚴(yán)厲的教育手段。

［1］張紹彥.第一次全國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)立法理論研討會(huì)綜述［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2001（3）.

［2］宋海鷹，宋燕.保安處分制度與刑法中的人權(quán)保障機(jī)制——兼談我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)的立法改革［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（2）.

［3］夏春德，陳金標(biāo).勞動(dòng)教養(yǎng)的正當(dāng)程序及公民權(quán)利保護(hù)問題研究［J］.法制與社會(huì)，2008（1）.

［4］劉振華.我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的缺陷及其完善［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（3）.

［5］王艷.試論我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度及其改革［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2008（4）.

［6］陳晉.西方輕罪制度對(duì)我國(guó)勞教制度改革的啟示［D］.上海交通大學(xué)，2009.