周訓芳 曹丹丹

(中南林業(yè)科技大學政法學院，湖南長沙 410004)

2013年3月1日起，《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》正式實施。該條例將面積達522.87平方公里的長株潭綠心地區(qū)置于地方性法規(guī)的保護之下，為建設美麗湖南和“兩型社會”提供了生態(tài)立法示范，為全面發(fā)揮生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)屏障和生態(tài)服務功能提供了法制保障。但是，該條例的有效實施，以湖南省地方生態(tài)保護的整體制度設計為前提。如何理順《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》與其他有關生態(tài)保護的地方性法規(guī)的關系，全面整合湖南省地方生態(tài)立法進行整體制度設計，為《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》的有效實施營造整體制度環(huán)境，以滿足美麗湖南、綠色湖南、法治湖南建設的實際需要，是擺在湖南省地方立法機關面前的一個十分突出的問題。

一、長株潭城市群生態(tài)保護地方立法現(xiàn)狀

長株潭城市群由長沙、株洲、湘潭三市所轄行政區(qū)域組成，國土面積2.8萬平方公里，2007年12月被國家批準為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。生態(tài)綠心地區(qū)位于長沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，北至長沙繞城線及瀏陽河，西至長潭高速西線，東至瀏陽柏加鎮(zhèn)，南至湘潭縣梅林橋鎮(zhèn)，沿湘江呈品字型分布，共轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個街道辦事處，面積522.87平方公里。其中，長沙305.69平方公里，占58.46%;株洲82.36平方公里，占15.74%;湘潭134.82平方公里，占25.80%。生態(tài)綠心地區(qū)包括一批森林公園和水庫，9個自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)，擁有豐富的生態(tài)資源，是長株潭城市群的“綠肺”，對提升長株潭城市群的生態(tài)品位、改善人居環(huán)境、維系生態(tài)安全、建設生態(tài)文明均具有十分重要的意義。

地方生態(tài)立法體現(xiàn)了地方的生態(tài)文明程度。到2012年底，湖南省已經制定了多部與長株潭城市群生態(tài)保護有關的地方性法規(guī)，主要有《湖南省野生動植物資源保護條例》(1988年6月27日通過，2004年7月30日第三次修正)、《湖南省濕地保護條例》(2005年7月30日頒布)、《湖南省植物保護條例》(2006年9月30日頒布)、《湖南省森林公園管理條例》(2010年7月29日修正)、《湖南省外來物種管理條例》(2011年5月27日通過并公布)、《湖南省風景名勝區(qū)條例》 (2011年7月29日通過)、《湖南省湘江保護條例》(2012年9月27日公布)、《湖南省植物園條例》(2012年9月27日公布)、《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》 (2012年11月30日公布，2013年3月1日起施行)等。其中，《湖南省外來物種管理條例》在全國地方生態(tài)立法中屬于首創(chuàng)，填補了湖南省外來物種管理立法的空白，并開啟了國內外來物種立法的先河［1］;而《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》是湖南省第一部綜合性的、全面的、完整的地方生態(tài)立法，開啟了湖南省整體生態(tài)保護立法的先河;也是全國第一部綜合性的跨行政區(qū)域生態(tài)保護地方立法，開啟了國內跨行政區(qū)域生態(tài)保護立法的先河。

湖南的地方生態(tài)立法，面臨著經濟發(fā)展與生態(tài)保護的尖銳矛盾。地方生態(tài)立法既要考慮生態(tài)安全和生態(tài)提質，又要滿足經濟增長、城市化快速發(fā)展所帶來的建設用地需求，而且，立法者往往會將經濟發(fā)展作為生態(tài)安全和生態(tài)提質的前提和基礎。因此，不同的地方性法規(guī)很難一貫地體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的立法原則，將生態(tài)文明理念貫徹到底。這樣，不同的地方性法規(guī)往往存在諸多沖突，不但制約著《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》這一專門性的長株潭城市群生態(tài)保護法規(guī)的實施效果，也將極大地削弱長株潭地區(qū)生態(tài)保護的整體效果。因此，整合湖南省地方生態(tài)立法，對湖南省地方生態(tài)保護進行整體制度設計，應當擺上湖南省立法機關的議事日程。

二、長株潭城市群生態(tài)保護整體制度設計的必要性

有一種比較流行的觀點認為，地方立法應當切實在地方具體的、特有的、需要的事項上下功夫，把國家法律、行政法規(guī)和黨的方針政策同地方實際結合起來，立法的內容要符合實際情況和具體需要，體例上不追求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用［2］。筆者認為，盡管這一觀點客觀地反映了當前我國地方立法的實際狀況，但是，這一觀點對地方生態(tài)保護工作是十分有害的。

就生態(tài)保護立法而言，地方立法應當體現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境的特點，從而具有一定的獨創(chuàng)性和“地方特色”［3］。地方生態(tài)立法的主體是地方立法機關，其制定的地方性法規(guī)的效力范圍僅限于本地行政區(qū)域范圍內，解決地方特有的需要以地方立法的方式去解決的生態(tài)保護問題，尤其是注重解決應當以立法解決而中央立法不能或不便解決的生態(tài)保護問題。地方生態(tài)立法應當從本地生態(tài)保護的實際需要出發(fā)，充分反映本地經濟、政治、文化、風俗、民情對生態(tài)立法的需求程度［4］，充分考慮該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境特性，先行立法，為解決某一類生態(tài)環(huán)境問題積累經驗，并為其后的中央立法或中央和地方共同立法作好充分準備。

但是，這并非意味著地方生態(tài)立法可以棄生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)保護工作的綜合性于不顧，不能進行大而全的生態(tài)保護整體制度設計。恰恰相反，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)環(huán)境保護工作的全局性和綜合性，決定了某一個行政區(qū)域無法僅僅依靠某幾條規(guī)定或者某一部地方性法規(guī)去保障生態(tài)環(huán)境保護整體目標的實現(xiàn)。同時，不同的地方性法規(guī)所著力解決的問題不同，其立法的側重面不一樣，對于相同事項的規(guī)定在不同的地方性法規(guī)之間存在著矛盾和沖突，地方立法機關需要從生態(tài)保護的全局出發(fā)，在制定某一部新的地方性法規(guī)的同時，應當對同類型的其他地方性法規(guī)中的有關條款進行梳理和整合，對相關生態(tài)保護法律制度進行整體設計，以提高地方生態(tài)立法的立法效益和整體實施效果。因此，湖南省的地方立法機關應當從綠色湖南建設的大局出發(fā)，在《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》生效實施后，充分行使地方生態(tài)立法權，全面清理與長株潭城市群生態(tài)保護有關的地方性立法，進行地方生態(tài)保護的整體制度設計，確保湖南省地方性生態(tài)法規(guī)的統(tǒng)一和有效實施?；谶@一認識，建議湖南省立法機關根據(jù)已出臺的《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》對相關的地方性法規(guī)的制定、修改、廢止做出統(tǒng)一的規(guī)劃、部署，將湖南省地方生態(tài)保護的整體制度設計提上立法議程，逐步建立起協(xié)調一致的地方生態(tài)法規(guī)體系和地方性生態(tài)保護法律規(guī)范體系。

生態(tài)綠心地區(qū)作為湖南省建設“兩型社會”的縮影和示范區(qū)，其保護和建設涉及循環(huán)經濟、節(jié)能減排、資源節(jié)約、生態(tài)補償以及森林、濕地、野生動植物資源保護等各個領域的工作，是一項浩大的系統(tǒng)工程，需要在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破、大膽創(chuàng)新，在人口、資源、環(huán)境相協(xié)調的基礎上實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。由此可以看出，長株潭城市群生態(tài)保護立法也是一項同樣浩大的系統(tǒng)工程。地方立法機關應當充分發(fā)揮立法規(guī)劃的作用，避免地方生態(tài)立法出現(xiàn)顧此失彼、規(guī)定不一致、矛盾和不必要的交叉現(xiàn)象，使地方生態(tài)立法形成為一個健全的、科學的、統(tǒng)一的法規(guī)體系。

更為重要的是，生態(tài)綠心地區(qū)跨長沙、株洲、湘潭三個行政區(qū)，對于跨行政區(qū)域的生態(tài)保護工作，還需要有效地約束政府行為對生態(tài)環(huán)境的不利影響。從現(xiàn)有制度安排上來看，幾乎所有生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范均將環(huán)境問題的發(fā)生歸責于企業(yè)行為;但從目前發(fā)生的很多重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件來看，地方政府的行政不作為、不積極履行生態(tài)環(huán)境保護職責，才是企業(yè)違規(guī)的真正罪魁禍首［5］。因此，必須通過整體性的地方生態(tài)保護制度設計，為地方政府制定統(tǒng)一的生態(tài)行為規(guī)則，防止其各自為政，促使其互相監(jiān)督，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)利益的最大化［6］。

三、長株潭城市群生態(tài)保護地方立法需要解決的主要問題

《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》共有六章46條，其主要內容包括六大方面:第一，明確了保護范圍為長沙、株洲和湘潭三市的交匯地區(qū)，總面積522.87平方公里;第二，規(guī)定了生態(tài)綠心保護的責任主體為三市政府及相關縣 (區(qū))政府，明確了省直相關部門、三市政府及相關縣 (區(qū))政府的生態(tài)保護責任;第三，規(guī)定了生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃的地位、作用以及編制、修改程序;第四，建立了生態(tài)綠心地區(qū)的空間管制制度，將生態(tài)綠心地區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和控制建設區(qū)，并設立了禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)所有項目和控制建設區(qū)的重大項目的準入和審批程序;第五，明確了生態(tài)綠心保護的資金來源和資金使用要求，將生態(tài)效益補償機制落到了實處;第六，確立了法律責任體系，明確了對違法行為的處罰措施。

《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》的出臺，對于長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)的建設無疑將起到極其重要的保障作用。但是，由于缺乏地方生態(tài)保護的整體制度設計和外部法制條件，該條例的實施還將遭遇諸多制度困境，尚不能滿足跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的實際需要。目前存在的主要問題，一是生態(tài)補償缺乏全面實施的制度條件，二是地方政府的生態(tài)環(huán)境保護職責難以落到實處，三是還沒有建立生態(tài)保護的信息共享平臺與公眾參與機制等。這就要求湖南省地方生態(tài)立法在現(xiàn)有地方性法規(guī)體系的基礎上，進一步整合和完善相關地方生態(tài)法律制度體系，為《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》的實施創(chuàng)造良好的整體法制環(huán)境。

1、建立確權、限權與平權機制以全面實施生態(tài)效益補償

生態(tài)綠心地區(qū)要建成湖南省的“生態(tài)文明樣板區(qū)、湖湘文化展示區(qū)、兩型社會創(chuàng)新窗口、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗平臺”［7］，需要通過生態(tài)效益補償?shù)娜鎸嵤┎拍軐崿F(xiàn)。而要全面實施生態(tài)效益補償制度，則需要湖南省地方立法機關進行整體制度設計［8］，在地方生態(tài)立法中建立起自然資源物權的確權、限權與平權機制。

所謂確權，是指通過地方生態(tài)立法進一步宣示和確認《憲法》、 《物權法》上的財產權利，明確國家、集體和個人對自然資源的財產權利范圍以及它們之間的平等關系，尤其是要根據(jù)《物權法》的精神實質確認和保障個人財產權利，鞏固改革開放和市場經濟成果。

所謂限權，是指從實現(xiàn)國土綠化、維護生態(tài)安全的角度，通過行政管制措施來限制自然資源財產的私益性，即通過限制自然資源的開發(fā)利用來強化自然資源的生態(tài)功能。

所謂平權，是指在堅持生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念的基礎上，通過行政補償?shù)氖侄?，來平衡自然資源財產的私益性與公益性之間的利益關系［9］，正確處理好產業(yè)生態(tài)關系、城鄉(xiāng)生態(tài)關系、上下游生態(tài)關系和地區(qū)間生態(tài)關系等四大基本生態(tài)關系，實現(xiàn)社會公平［10］。

確權、限權與平權，是自然資源管理的三個不可或缺的內容，構成了一個完整的生態(tài)效益補償機制。湖南省地方生態(tài)立法應當首先通過確權條款來確認和保護個人權利，其次要根據(jù)湖南省地方生態(tài)保護的實際需要來制定限權條款限制個人財產權利的行使以維護生態(tài)公益，然后再通過平權條款進行生態(tài)效益補償以平衡個人權利與公共利益之間的關系［11］。

2、整合區(qū)域、流域、要素補償為統(tǒng)一的生態(tài)效益補償

湖南省地方立法機關應當在建立確權、限權與平權機制的基礎上，進一步在生態(tài)綠心地區(qū)建立區(qū)域補償、流域補償和要素補償相結合的統(tǒng)一的生態(tài)效益補償制度，并對補償原則、補償標準、補償方式、補償辦法、法律責任等做出具體規(guī)定。

湖南省地方生態(tài)立法應當在整合生態(tài)效益補償制度的基礎上，在生態(tài)綠心地區(qū)構建以長株潭三市政府投入為主、省財政適當補助、全社會支持綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的投融資體制，采取多形式、多渠道的生態(tài)效益補償方式，使為生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)保護做出貢獻和犧牲的單位和個人獲得全面補償。針對《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》確定的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、控制建設區(qū)，應當通過對禁止開發(fā)區(qū)實行省財政補助、長株潭三市財政重點轉移支付的政策導向作用，提高禁止開發(fā)區(qū)單位和個人保護生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性，并通過鼓勵和引導限制開發(fā)區(qū)、控制建設區(qū)對禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償，提升受保護地區(qū)的生態(tài)服務和生態(tài)安全保障功能。應當在設立湖南省綠心生態(tài)地區(qū)生態(tài)補償基金的基礎上，按照長株潭三市在生態(tài)綠心地區(qū)的開發(fā)面積所占生態(tài)綠心地區(qū)總面積的比例，籌集生態(tài)補償基金，并由湖南省人民政府財政主管部門按照長株潭三市禁止開發(fā)區(qū)面積所占生態(tài)綠心地區(qū)總面積的比例，分配生態(tài)補償基金。針對生態(tài)綠心地區(qū)的森林、濕地、流域水資源和礦產資源的保護與開發(fā)利用，應當建立下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)效益補償機制。

3、動員社會力量督促地方政府切實履行生態(tài)綠心地區(qū)保護職責

湖南省現(xiàn)行地方性法規(guī)多是從政府行政管理的角度確定管理機構及其職權，側重對破壞生態(tài)資源、造成環(huán)境污染的企業(yè)及個人追究法律責任，而對于政府責任的追究則明顯力不從心，鮮有妙法。

在長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)保護工作中，地方政府應當遵循生態(tài)系統(tǒng)方法、運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念來改進和提升跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理能力。在以往的地方生態(tài)立法中，地方生態(tài)環(huán)境管理主要遵循要素式的管理模式，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的不同要素和不同類型生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能，將生態(tài)環(huán)境管理權分別授予土地、水利、建設、環(huán)保、林業(yè)、農業(yè)、漁業(yè)、交通、旅游等政府部門，這些部門在各自的職權范圍內分割行使生態(tài)環(huán)境管理權，導致跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題長期得不到有效解決。在當前大力倡導生態(tài)文明建設的時代氛圍中，湖南省地方生態(tài)立法應當以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導，整合現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理為生態(tài)化的環(huán)境管理，應當通過地方生態(tài)立法明確生態(tài)系統(tǒng)管理為行政管理部門的法定職責，使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、動員和吸納社會力量參與管理成為部門之間協(xié)調管理的常規(guī)行動。在這一管理格局下，政府不再是生態(tài)保護的唯一主體，生態(tài)綠心地區(qū)的企業(yè)、社區(qū)和公眾都應當有權參與本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理事務。生態(tài)綠心地區(qū)的各級政府的主要任務是進行宏觀生態(tài)環(huán)境管理，集中精力進行綜合決策、落實政府部門的生態(tài)保護責任、綜合協(xié)調部門之間的生態(tài)環(huán)境管理活動、提供公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的信息平臺、加快產業(yè)結構的調整和經濟發(fā)展方式的轉變等重大問題。而地方各級政府的生態(tài)環(huán)境管理部門則應結合生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作的具體實際，落實生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、針對具體的建設項目開展日常的生態(tài)環(huán)境管理、全面開展生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法等活動，確保政府的宏觀生態(tài)環(huán)境管理目標落到實處［12］。

對地方各級政府及其政府部門履行上述職責的有效監(jiān)督，有賴于長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理公眾參與信息平臺建設。地方生態(tài)立法應當將這一信息平臺建設作為政府生態(tài)環(huán)境管理的法定職責之一。這一信息平臺，不但可以向全社會全面披露地方政府履行生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護職責的全方位信息，而且使得多元的、分散的社會力量形成合力和互動，使得他們彼此間的合作成為可能，從而在該區(qū)域的各級生態(tài)環(huán)境保護部門、各個社區(qū)的各社會階層、各個生態(tài)功能單元、各個決策單位、各種治理機制之間建立起多維度、多功能的對話、合作和銜接機制［13］，在相互認同的公共利益和生態(tài)環(huán)境保護目標的基礎上實現(xiàn)有效的相互合作。

動員社會力量督促政府切實履行生態(tài)綠心地區(qū)保護職責，是長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)保護工作的題中應有之義，也是衡量長株潭城市群生態(tài)文明程度的重要標志。湖南省地方生態(tài)立法應當在黨的“十八大”精神指導下，以推動生態(tài)文明建設為使命，率先在長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)建立地方政府、企業(yè)和公眾三方力量協(xié)力保護生態(tài)環(huán)境的法律機制［14］，推動社會力量監(jiān)督地方政府切實履行生態(tài)綠心地區(qū)保護職責，以期實現(xiàn)《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》設定的生態(tài)環(huán)境保護預期目標。

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