陳協(xié)平，丁 芳

（金陵科技學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 南京210038）

一、我國(guó)失獨(dú)老人社會(huì)保障制度概述

（一）我國(guó)失獨(dú)老人的現(xiàn)狀

失獨(dú)是計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái)我國(guó)面臨的新情況，失獨(dú)老人這個(gè)曾經(jīng)被忽視的特殊群體已經(jīng)漸漸進(jìn)入公眾的視線。他們中多數(shù)人出生于上世紀(jì)五六十年代，生養(yǎng)了唯一的子女。然而有一部分人到中年卻陷入了獨(dú)生子女死亡而老無(wú)所養(yǎng)的困境。據(jù)1990年全國(guó)生命統(tǒng)計(jì)表顯示，每1000個(gè)出生嬰兒中，在25歲之前死亡的人口占5.4%，55歲之前死亡的人口占12.1%。衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)在15至30歲之間的獨(dú)生子女人數(shù)大約為1.9億人，這一年齡段人的年均死亡率大約是萬(wàn)分之四，按此統(tǒng)計(jì)推算，每年約產(chǎn)生失獨(dú)家庭7.6萬(wàn)戶。另?yè)?jù)專(zhuān)家推測(cè)，1975到2010年之間出生的獨(dú)生子女2.18億人中，在25歲之前死亡的約在1000萬(wàn)人以上。這意味著大約2000萬(wàn)父母中老年之后失去唯一子女的父母淪為真正的“空巢老人”。傳統(tǒng)中國(guó)的家庭理念中有傳宗接代和養(yǎng)兒防老的思想，子女不僅是父母血脈的延續(xù)，亦是精神的寄托。當(dāng)下，在我國(guó)養(yǎng)老保障體系尚不健全、失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體制缺失的情況下，子女更是父母生存的依靠。對(duì)于數(shù)量日益龐大的失獨(dú)老人來(lái)說(shuō)，他們的情感依托和養(yǎng)老保障也越發(fā)成為一個(gè)突出的新型社會(huì)問(wèn)題。

（二）我國(guó)失獨(dú)老人的社會(huì)保障制度缺失

有失獨(dú)者說(shuō)，中國(guó)的老百姓活著就是為了孩子，沒(méi)有孩子，就什么都沒(méi)有了。這是他們心靈的告白，也是我國(guó)目前失獨(dú)老人社會(huì)保障體系缺失的真實(shí)寫(xiě)照。他們?cè)谀昀象w衰，需要子女照顧之時(shí)，不僅孤立無(wú)援，甚至因無(wú)子女簽字，連養(yǎng)老院也住不進(jìn)去。這個(gè)群體失去獨(dú)生子女，再失去勞動(dòng)能力，生活的窘境就不言而喻了。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，建立法律制度的保障顯得尤其重要和迫切。然而，我國(guó)僅在2007年8月出臺(tái)了一項(xiàng)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度，當(dāng)時(shí)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1200元，并在10個(gè)省市試點(diǎn)，此后向全國(guó)推行。地方政府也在積極探索如何加強(qiáng)對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶。例如，重慶市出臺(tái)了針對(duì)失獨(dú)家庭的特別扶助金制度，失獨(dú)家庭的父母每年每人可以領(lǐng)取3120元的特別扶助金。北京市通過(guò)“暖心計(jì)劃”，自2012年起的未來(lái)三年，為每位失獨(dú)老人每年出資2800元，購(gòu)買(mǎi)涵蓋養(yǎng)老、人壽、醫(yī)療、女性安康、意外等險(xiǎn)種在內(nèi)的綜合性保險(xiǎn)。2012年起，鄭州市對(duì)符合條件的失獨(dú)者給予扶助金的標(biāo)準(zhǔn)，從每人每年1200元調(diào)整到3240元。2012年7月，石家莊市出臺(tái)失獨(dú)家庭女方年滿49周歲或男方年滿55周歲，每人每年可領(lǐng)取1800元生活補(bǔ)貼；女方年滿55周歲或男方年滿60周歲后，每人每年可領(lǐng)取6000元生活補(bǔ)助的規(guī)定。[1]甘肅省根據(jù)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，針對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)在獨(dú)生子女傷、病、殘或死亡后沒(méi)有再生育及收養(yǎng)子女的夫妻，在女方滿49周歲后，給予夫妻每月每人不低于100元的計(jì)劃生育特別扶助金，直到其子女康復(fù)或其去世時(shí)為止。[2]

上述各地方政府的一些幫扶措施既未形成制度，力度上也不足以滿足失獨(dú)老人的生活需求。目前，我國(guó)沒(méi)有關(guān)于這一特殊群體養(yǎng)老的法律保障制度，他們的養(yǎng)老和精神安撫制度嚴(yán)重缺失。中國(guó)老齡科學(xué)研究中心副研究員郭平建議：“國(guó)家相應(yīng)的福利政策還有扶助政策上應(yīng)該是有所傾斜的，解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老服務(wù)、精神慰藉上應(yīng)該探索一些相應(yīng)的措施，還有給予一定的經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。”但這僅僅是專(zhuān)家的建議而已。2012年9月20日，民政部竇玉沛副部長(zhǎng)在答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)，失獨(dú)家庭可以參照“三無(wú)”老人，來(lái)解決他們的一些問(wèn)題?！翱梢詤⒄铡痹诜缮喜粚儆诹x務(wù)性要求，各地方政府能否真正按照竇副部長(zhǎng)的要求執(zhí)行尚且難知。況且各失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況存在差異，政府需要承擔(dān)他們所需的日常生活、醫(yī)療、護(hù)理等費(fèi)用，尤其是對(duì)比較貧困的失獨(dú)老人的贍養(yǎng)，國(guó)家要負(fù)擔(dān)維持他們有尊嚴(yán)地生活的各項(xiàng)費(fèi)用，一定數(shù)額的固定生活補(bǔ)助恐怕不能真正滿足他們基本的生存需求。要使他們能真正地安享晚年，需要通過(guò)立法建立起完善的法律保障制度。

（三）我國(guó)失獨(dú)老人的社會(huì)管理制度空白

2012年6月5日下午，在國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)的人民來(lái)訪辦公室聚集了八十多位失去獨(dú)生子女的父母。他們希望政府能夠給失獨(dú)者提供諸如廉租社區(qū)、生活救助等相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國(guó)家能夠出臺(tái)針對(duì)失獨(dú)者救助的法律法規(guī)并建立相應(yīng)的保障制度，以立法的形式明確失獨(dú)群體的管理機(jī)構(gòu)，使他們?cè)谟龅嚼щy、出了問(wèn)題時(shí)知道向誰(shuí)尋求幫助。[3]在提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的同時(shí)，對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行照顧和管理已顯得迫在眉睫。而解決這些新型社會(huì)問(wèn)題的管理制度目前還是一片空白。

國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法規(guī)定，對(duì)于有獨(dú)立的民事行為能力的老年人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該認(rèn)可他們?cè)敢馊胱。姓J(rèn)他們簽字的法律效力，失獨(dú)老人的親友或者其居住地的居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)當(dāng)能夠作為他們的聯(lián)系人或者擔(dān)保人。不然失獨(dú)老人遇到完全失能的情況，就沒(méi)有辦法獨(dú)立生活。同時(shí)，需要采取保障他們得到完善機(jī)構(gòu)服務(wù)的措施。地方政府應(yīng)建立失獨(dú)老人檔案，在民政部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)失獨(dú)老人分類(lèi)管理：對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的，重點(diǎn)采取精神慰藉，提供經(jīng)常性心理輔導(dǎo)、義務(wù)巡診、臨終關(guān)懷等多元化服務(wù)；對(duì)經(jīng)濟(jì)困難者，應(yīng)該加大經(jīng)濟(jì)上的扶助力度，保障他們老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、安享晚年。目前，江西省對(duì)全省1.1萬(wàn)余戶失獨(dú)家庭逐家逐戶進(jìn)行了摸底調(diào)查統(tǒng)計(jì)，建立了失獨(dú)家庭檔案，對(duì)女方還處于育齡階段的家庭進(jìn)行生育指導(dǎo)，并組織心理專(zhuān)家對(duì)不能生育的失獨(dú)家庭進(jìn)行心理疏導(dǎo)。[4]這是對(duì)失獨(dú)老人進(jìn)行社會(huì)管理的有益探索。

二、中外社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度與實(shí)踐

失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題是我國(guó)計(jì)劃生育實(shí)施以來(lái)特有的新型社會(huì)問(wèn)題。失獨(dú)老人養(yǎng)老的法律制度沒(méi)有先例可循，但考察中外社會(huì)養(yǎng)老保障制度，可以為建立并完善我國(guó)失獨(dú)老人養(yǎng)老的法律制度提供有益參考。

（一）中國(guó)古代社會(huì)的養(yǎng)老保障思想與實(shí)踐

中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化中“大同社會(huì)”的思想體現(xiàn)了中國(guó)古代社會(huì)養(yǎng)老保障的理想境界?！抖Y記·禮運(yùn)篇》中記載，孔子提出：“大道之行也，天下為公……人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)?！彼O(shè)想每個(gè)社會(huì)成員只要有勞動(dòng)能力，都應(yīng)從事勞動(dòng)；失去勞動(dòng)能力的人，應(yīng)由集體來(lái)供養(yǎng)；老年人、幼兒都應(yīng)得到贍養(yǎng)、哺育；人與人之間互助友愛(ài)。這種人們平平安安地生活，社會(huì)財(cái)富為全體人民共同享有，而不是為私人所有的“大同社會(huì)”理想，體現(xiàn)了我國(guó)古代豐富思想寶庫(kù)中“以人為本”的養(yǎng)老保障愿望和人們追求理想社會(huì)制度及養(yǎng)老保障的思想。[5]該思想的傳承一直延續(xù)到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，被譽(yù)為中國(guó)古代社會(huì)的“社會(huì)主義”思想。太平天國(guó)主張“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢(qián)同使，無(wú)處不均勻，無(wú)人不飽暖”，“天下大家處處平均，人人飽暖”，對(duì)老幼、殘廢或其他原因喪失勞動(dòng)能力者，“皆頒國(guó)庫(kù)以養(yǎng)”。建都天京后，在天京城內(nèi)普遍設(shè)立了牌尾館。牌尾館也稱(chēng)老人館、老民殘廢館，收留十五歲以下兒童、五十歲以上的老人及殘廢人，由社會(huì)公養(yǎng)。老民能任輕便勞動(dòng)的，也須做些工作，以掃街拾漬紙為主；有時(shí)也拆內(nèi)城、搬廟磚、上城頭打更、收割油菜。[6]

（二）中國(guó)近代社會(huì)的養(yǎng)老保障思想與實(shí)踐

康有為在《大同書(shū)》中吸取了國(guó)外先進(jìn)思想，主張?jiān)O(shè)立養(yǎng)老院?！肮舱?dāng)供養(yǎng)人而公教之公恤之”，即生老病死都由政府承擔(dān)下來(lái)。六十歲以上的老人可進(jìn)入養(yǎng)老院，因?yàn)槠湟褳楣覄诳鄶?shù)十年，以公養(yǎng)作為對(duì)他們的回報(bào)。養(yǎng)老院“安人之年老，務(wù)窮極人生之樂(lè)，聽(tīng)人自由歡快，一切無(wú)盡”。[7]孫中山創(chuàng)立三民主義的實(shí)踐中也蘊(yùn)含了豐富的社會(huì)保障思想。他主張?jiān)谌珖?guó)范圍內(nèi)互助互利，人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，由國(guó)家保障人民老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)。“設(shè)公共養(yǎng)老院，收養(yǎng)老人，供給豐美，俾之愉快，而終其天年?！边@些社會(huì)事業(yè)的目的不在賺錢(qián)而在服務(wù)，由國(guó)家舉辦。[8]這極大地豐富了中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障的思想與實(shí)踐。

（三）國(guó)外的養(yǎng)老保障法律制度與實(shí)踐

1.國(guó)家或企業(yè)出資的普遍保障法律制度。瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)通過(guò)立法，把社會(huì)保障作為國(guó)家福利政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，采取覆蓋全體國(guó)民，甚至包括僑居瑞典一定年限的外國(guó)人的普遍保障法律制度，65歲以上的公民即可從地方社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。社會(huì)福利及保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)1976年以前主要由各級(jí)政府承擔(dān)。1976年以后，政府承擔(dān)部分減少，法律規(guī)定由雇主替雇員交納保險(xiǎn)金。20世紀(jì)90年代以來(lái)，瑞典開(kāi)始醞釀養(yǎng)老金制度的改革，2000年通過(guò)了《國(guó)民養(yǎng)老基金法案》，2001年引入財(cái)務(wù)自動(dòng)平衡機(jī)制，實(shí)行靈活的退休年齡制度，進(jìn)行多方面的保障老年生活的養(yǎng)老金制度變革。但2007年中央政府的繳費(fèi)補(bǔ)償額合計(jì)為272億克朗，大約相當(dāng)于當(dāng)年整個(gè)制度養(yǎng)老金繳費(fèi)收入的11%，可以看出政府還是承擔(dān)著相當(dāng)高的繳費(fèi)補(bǔ)償責(zé)任。

2.社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。1889年德國(guó)頒布《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，開(kāi)創(chuàng)了由政府組織養(yǎng)老保障制度的先河。根據(jù)德國(guó)現(xiàn)行的法律，所有的工人和職員原則上都有投保并繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，并通過(guò)基金會(huì)來(lái)管理保險(xiǎn)費(fèi)用。美國(guó)養(yǎng)老保障體系是從1935年羅斯福政府制定《社會(huì)保障法》開(kāi)始的。國(guó)家干預(yù)是美國(guó)社會(huì)保障制度的前提條件。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障稅的強(qiáng)制征收、對(duì)私人投資和儲(chǔ)蓄稅收的優(yōu)惠、對(duì)貧困老人的計(jì)劃補(bǔ)助等明確了各自責(zé)任分工，聯(lián)邦政府和州政府、雇員和雇主各自的繳稅比例由法律明確規(guī)范。美國(guó)的制度安排具有靈活性和結(jié)構(gòu)分散性，同一性質(zhì)的保障在不同受益群體中有不同的具體實(shí)施制度，每個(gè)老年人根據(jù)自己的不同情況享受著符合自身特點(diǎn)的養(yǎng)老待遇。同時(shí)，美國(guó)的慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)，民間力量受到高度重視，在老人護(hù)理、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、滿足國(guó)民多種社會(huì)性保障需求等方面發(fā)揮了重要作用。日本的養(yǎng)老社會(huì)保障是以國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行年金保險(xiǎn)的形式實(shí)現(xiàn)的。在日本的年金制度中，公共年金制度居于主導(dǎo)地位。公共年金由國(guó)民基礎(chǔ)年金和雇員年金組成。日本在社會(huì)養(yǎng)老金的籌集上，由國(guó)家財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)年金予以大量補(bǔ)貼，但原則上由受保人、雇主、國(guó)家財(cái)政撥款三方均等負(fù)擔(dān)。[9]

3.強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。1955年，新加坡開(kāi)始強(qiáng)制實(shí)施個(gè)人儲(chǔ)蓄的中央公積金制度，并成立了中央公積金局，負(fù)責(zé)公積金的全國(guó)統(tǒng)一運(yùn)行管理。公積金由雇主和雇員共同繳納，國(guó)家不征稅，并為公積金的支付提供擔(dān)保。新加坡養(yǎng)老保障法律規(guī)定，年滿55歲雇員的個(gè)人普通帳戶和特別帳戶轉(zhuǎn)變?yōu)獒t(yī)療儲(chǔ)蓄帳戶和退休帳戶。中央公積金制度已經(jīng)成為政府主導(dǎo)型社會(huì)保障制度的典范。智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制性個(gè)人保險(xiǎn)制度，是以個(gè)人退休帳戶為基礎(chǔ)，由養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)管理政府批準(zhǔn)的13個(gè)私人退休金基金的單一資金來(lái)源和私人管理運(yùn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。新加坡和智利養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功為世界上許多想減輕社會(huì)保障制度的壓力以及刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家提供了樣本。

三、失獨(dú)老人社會(huì)保障體系構(gòu)建的思考

（一）政府盡快出臺(tái)幫扶措施，解決失獨(dú)老人的生活困難

隨著我國(guó)社會(huì)快速步入“老齡社會(huì)”，失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題逐漸凸顯，已經(jīng)引起我國(guó)各級(jí)政府的重視。中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式一直是以家庭養(yǎng)老為主，可是對(duì)于失獨(dú)家庭來(lái)講，失去了這一“最主要”的養(yǎng)老方式以后，他們的養(yǎng)老就陷入困境，只能依靠國(guó)家和社會(huì)。但是，我國(guó)基本上沒(méi)有建立起有關(guān)失獨(dú)老人養(yǎng)老的社會(huì)保障制度。目前，針對(duì)失獨(dú)家庭，政府僅僅依據(jù)國(guó)家計(jì)劃生育特別扶助政策，對(duì)獨(dú)生子女傷亡家庭的父母發(fā)放每人每月一至兩百元的補(bǔ)貼。就是這一杯水車(chē)薪的補(bǔ)貼，還要求女方年齡達(dá)到49周歲時(shí)，夫妻雙方才可以同時(shí)納入扶助范圍（部分試點(diǎn)省市補(bǔ)貼有所提高）。如此高門(mén)檻且有限的經(jīng)濟(jì)扶助根本不能解決失獨(dú)家庭的實(shí)際生活困難。而針對(duì)這一特殊群體保障的法律制度嚴(yán)重缺失，目前只有2001年頒布實(shí)施的《人口與計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定，“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，涉及專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)群體的社會(huì)保障問(wèn)題。但是，該規(guī)定中的“必要的幫助”極其含糊不清，在法律上并沒(méi)有相應(yīng)的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，地方政府執(zhí)行起來(lái)的自由裁量權(quán)較大。何況“幫助”本來(lái)也不是法定的責(zé)任和義務(wù)，致使很多地方根本就沒(méi)有解決失獨(dú)老人生活困難的具體幫扶措施，也失去了該規(guī)定對(duì)失獨(dú)老人進(jìn)行保障的現(xiàn)實(shí)意義。2012年4月，國(guó)務(wù)院在《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保障工作，積極為獨(dú)生子女父母、無(wú)子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。但這也僅僅停留在規(guī)劃和積極探索之中，具有很大的不確定性。2012年6月，《老年人權(quán)益保障法》迎來(lái)首次修訂，但遺憾的是，大規(guī)模擴(kuò)容的修訂法律草案并沒(méi)有針對(duì)數(shù)量日益龐大的失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行特別規(guī)定?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律制度中關(guān)于這一特殊社會(huì)群體的社會(huì)救助與養(yǎng)老保障法律體系根本沒(méi)有建立起來(lái)。

失獨(dú)老人社會(huì)保障是今后我國(guó)面臨的新型問(wèn)題，我國(guó)古代和近現(xiàn)代的養(yǎng)老保障思想為我們提供了解決失獨(dú)老人養(yǎng)老保障問(wèn)題的思路。現(xiàn)在必須立即開(kāi)展對(duì)全國(guó)失獨(dú)老人的全面調(diào)查，掌握他們的實(shí)際困難和需求。在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府部門(mén)加快出臺(tái)失獨(dú)老人幫扶措施，建立完善的幫扶制度。國(guó)家通過(guò)立法制定專(zhuān)門(mén)的法律或者在有關(guān)社會(huì)保障方面的法律中設(shè)專(zhuān)章予以規(guī)定，建立法律保障制度，以解決這一特殊群體的生活困難，使他們真正能夠老有所養(yǎng)。

（二）營(yíng)造全社會(huì)的關(guān)愛(ài)環(huán)境，給失獨(dú)老人以精神慰藉

在失獨(dú)家庭養(yǎng)老所面臨的問(wèn)題中，經(jīng)濟(jì)救助只能解決一部分問(wèn)題。失獨(dú)問(wèn)題是極其復(fù)雜的新型社會(huì)問(wèn)題。相對(duì)于物質(zhì)幫扶而言，他們?cè)跉v經(jīng)“白發(fā)人送黑發(fā)人”的痛楚以后，走出記憶陰影、重新獲得生活希望的精神扶持更加重要與迫切。目前，我國(guó)幾乎沒(méi)有針對(duì)失獨(dú)群體的心理救助機(jī)制，甚至在一些偏僻地方還存在對(duì)他們的歧視與誤解。有的“失獨(dú)婦女”被扣上“克夫”、“妨子”等封建迷信的帽子，相當(dāng)一部分失獨(dú)者變得敏感和脆弱，選擇自我封閉，不愿意再接觸社會(huì)。法律不可能細(xì)致到給予每一個(gè)失獨(dú)者有針對(duì)性的關(guān)懷，這就需要政府和社會(huì)共同努力，從精神層面上關(guān)愛(ài)他們，幫助他們真正走出心理陰影。幸福的家庭都是相似的，而不幸的家庭卻有著各自的不幸。失獨(dú)家庭中的個(gè)體差別性無(wú)疑增加了精神救助工作的復(fù)雜性。所以，學(xué)界對(duì)失獨(dú)者的心理進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究，保證救助工作科學(xué)有效就顯得更加重要。政府部門(mén)應(yīng)該組織編寫(xiě)這方面的教材，加強(qiáng)基層社區(qū)工作者的培訓(xùn)，切實(shí)對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行及時(shí)科學(xué)的心理干預(yù)。另外，也需要民間團(tuán)體和社區(qū)工作者組織個(gè)性化志愿服務(wù)，對(duì)不同失獨(dú)者的境遇給予針對(duì)性幫助。要讓全社會(huì)了解、關(guān)注這一特殊的群體，通過(guò)人與人之間的關(guān)愛(ài)，讓這個(gè)悲痛的群體盡快走出人生的低谷，重獲生活的希望。

要解決失獨(dú)老人面臨的一系列社會(huì)問(wèn)題，需要各級(jí)政府和社會(huì)共同努力形成合力，從物質(zhì)和精神生活層面加大對(duì)失獨(dú)老人的社會(huì)救助力度。要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，建立并完善關(guān)于失獨(dú)老人救助的專(zhuān)門(mén)社會(huì)救助制度，加快失獨(dú)老人養(yǎng)老保障制度的建立。要制定并完善如就醫(yī)住院、入住養(yǎng)老院的監(jiān)護(hù)人簽字等有關(guān)失獨(dú)老人醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)法律，優(yōu)先保障失獨(dú)老人的就醫(yī)和養(yǎng)老，營(yíng)造一個(gè)充滿愛(ài)心關(guān)懷的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)組織和社區(qū)要加強(qiáng)對(duì)失獨(dú)老人的分類(lèi)服務(wù)和指導(dǎo)，構(gòu)建有效的社會(huì)支持體系。把失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障問(wèn)題研究好、解決好，對(duì)我國(guó)全民養(yǎng)老保障體制的建立與完善具有一定的借鑒意義。

（三）我國(guó)失獨(dú)老人養(yǎng)老保障法律體系的構(gòu)建

伴隨人口老齡化，失獨(dú)老人這一特殊群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題由于失去了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老而顯得尤為突出。目前，失獨(dú)老人的養(yǎng)老主要是各地方政府通過(guò)地方政策等相關(guān)措施給予相應(yīng)的保障，保障程度及保障力度參差不齊，根本沒(méi)有形成有效的保障制度。在現(xiàn)有失獨(dú)老人社會(huì)保障法律制度缺失的情況下，可以先通過(guò)法規(guī)、規(guī)章等建立失獨(dú)老人的社會(huì)保障制度，以彌補(bǔ)法律制度的缺失。城鎮(zhèn)失獨(dú)老人可以比照“三無(wú)”老人，由政府供養(yǎng)。要監(jiān)督各級(jí)地方政府按時(shí)按量發(fā)放失獨(dú)老人的養(yǎng)老金。農(nóng)村失獨(dú)老人應(yīng)當(dāng)按照“五?！惫B(yǎng)制度，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬等集體供養(yǎng)措施。要建立失獨(dú)老人生活最低保障線和醫(yī)療救濟(jì)基金，資金由國(guó)家或集體來(lái)承擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，可以建立專(zhuān)項(xiàng)失獨(dú)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金?？傊?，應(yīng)建立并完善失獨(dú)老人養(yǎng)老保障法律制度，充分滿足失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求，使他們能夠在社會(huì)的關(guān)愛(ài)中安度晚年。

1.建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)共同思路是建立多層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度，如美國(guó)實(shí)行的包括國(guó)家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、私營(yíng)退休養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、德國(guó)由法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)三部分構(gòu)成的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、日本由公共年金制度、企業(yè)補(bǔ)充年金制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄年金制度三個(gè)支柱構(gòu)成的年金制度等。目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一直在強(qiáng)調(diào)社會(huì)化保險(xiǎn)，卻忽視了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要作用。我國(guó)在建立與完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度時(shí)，應(yīng)該借鑒國(guó)外相關(guān)制度，通過(guò)稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)企業(yè)為職工繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立完備的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶、養(yǎng)老保險(xiǎn)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。針對(duì)獨(dú)生子女家庭，在其基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制之外可附加補(bǔ)償保險(xiǎn)，保費(fèi)可以參照國(guó)外模式由政府或者企業(yè)按相應(yīng)比例承擔(dān)，以應(yīng)對(duì)我國(guó)因計(jì)劃生育這一特殊國(guó)策而增加的獨(dú)生子女父母的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)。

2.實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道多元化?？梢越梃b美國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，增加稅收的籌資渠道，開(kāi)征社會(huì)保障稅或者從個(gè)人所得稅、未來(lái)可能開(kāi)征的遺產(chǎn)稅中劃出一部分補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，并且留有一定比例作為失獨(dú)老人專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)老基金。我國(guó)目前還處在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，社會(huì)養(yǎng)老基金存在養(yǎng)老金不足等問(wèn)題。可以借鑒智利、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，在一定期限內(nèi)劃出一定比例的財(cái)政收入來(lái)消化轉(zhuǎn)制成本，出售一部分國(guó)有資產(chǎn)或發(fā)行政府債券來(lái)補(bǔ)充籌集養(yǎng)老資金，通過(guò)一定的財(cái)政手段來(lái)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中出現(xiàn)的“空帳”問(wèn)題。特別是要免除獨(dú)生子女家庭職工應(yīng)繳費(fèi)用，改由企業(yè)和國(guó)家分擔(dān)。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老基金的市場(chǎng)化管理。目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由國(guó)家社會(huì)保障部門(mén)管理，行政管理色彩較濃，管理機(jī)制僵化，效率不高?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金由地方政府運(yùn)營(yíng)，各地具體做法情況差別較大，管理混亂。從本質(zhì)上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)并不屬于地方政府的職能。我國(guó)可以借鑒德國(guó)、智利、日本等國(guó)的有益做法，結(jié)合我國(guó)的具體情況，采用基金管理公司的模式來(lái)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和獨(dú)生子女家庭特別養(yǎng)老基金的保值增值。

四、適當(dāng)放寬生育政策，減緩失獨(dú)老人的產(chǎn)生

計(jì)劃生育政策作為基本國(guó)策持續(xù)實(shí)施了三十多年，客觀上降低了我國(guó)人口爆炸的風(fēng)險(xiǎn)，但卻增加了我國(guó)家庭的生活風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行獨(dú)生子女政策將導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，陷入“未富先老”的境地。汶川地震災(zāi)害中出現(xiàn)較多未成年獨(dú)生子女遇難的情況，是“失獨(dú)”這一社會(huì)問(wèn)題的集中爆發(fā)。這不禁令人擔(dān)憂：失去唯一孩子的父母?jìng)?，如何寄托他們?duì)未來(lái)生活的希望？

聯(lián)合國(guó)人口司預(yù)測(cè)，中國(guó)人口的中位年齡將從2000年的30歲上升到2050年的45歲，即50年間上升15歲，屆時(shí)中國(guó)將有50%的人口在45歲以上。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)2010年人口普查資料》顯示：2010年我國(guó)生育率只有1.181，也證實(shí)了1996—2010年的平均生育率只有 1.4左右。生育率只有1.18，意味著中國(guó)每名育齡女性只生1.18個(gè)孩子，這在國(guó)際上是一個(gè)十分危險(xiǎn)的數(shù)字。2013年3月7日，國(guó)家民委副主任吳仕民在參加寧夏團(tuán)討論時(shí)提出快速完善計(jì)生國(guó)策，終止一對(duì)夫婦一個(gè)孩的重要建議，他說(shuō)，上海已經(jīng)有100萬(wàn)家庭是無(wú)孩子丁克家庭。[10]據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)的生育率水平在全世界排名倒數(shù)。縱觀國(guó)內(nèi)外人口生育政策的演變歷程，都是在不斷調(diào)整中完善起來(lái)的，說(shuō)明生育政策的制定與實(shí)施必須適應(yīng)實(shí)際情況，在保證根本宗旨的前提下進(jìn)行靈活變動(dòng)。各國(guó)都有各自的特殊國(guó)情，我們應(yīng)該在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，科學(xué)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)調(diào)整人口與計(jì)劃生育政策，使其與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)人口國(guó)情相適應(yīng)。要解決好這些人口問(wèn)題，特別是失獨(dú)老人這一新型社會(huì)問(wèn)題，減緩失獨(dú)老人的產(chǎn)生，需要對(duì)現(xiàn)行的《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行及時(shí)修改，調(diào)整生育政策，完善我國(guó)現(xiàn)行的人口法律制度。只有法律制度與時(shí)俱進(jìn)，才能從根本上減緩我國(guó)人口老齡化、素質(zhì)逆淘汰和性別比例失調(diào)的不良趨勢(shì)，也才能更好地化解獨(dú)生子女夭折帶來(lái)的諸如失獨(dú)老人社會(huì)保障等新型社會(huì)問(wèn)題。

[1]邊嘉銘.關(guān)注失獨(dú)老人養(yǎng)老問(wèn)題[N].家庭保健報(bào),2012-10-25(3).

[2]甘肅試點(diǎn)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度[EB/OL].http://news.eastday.com/china/c/20070926/u1a3130360.html,2007-09-26.

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[4]中國(guó)“失獨(dú)家庭”超百萬(wàn) 各地出臺(tái)政策探索幫助[EB/OL].http://forum.home.news.cn/thread/105169813/1.html,2012-09-11.

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[10]吳仕民代表：完善計(jì)生國(guó)策 終止一對(duì)夫婦一個(gè)孩[EB/OL].htt p://news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/08/content_28169 238.htm,2013-03-08.