張丙宣

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

政府與市場關(guān)系的問題是社會科學(xué)的一個永恒問題。推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變政府職能、政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、下放權(quán)力等是改革開放以來中國政府改革和經(jīng)濟(jì)改革的基本思路與改革措施。然而，在國有企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制，能源、電信、民航等領(lǐng)域不斷放松管制、引入市場競爭的情況下，鐵道系統(tǒng)相繼出現(xiàn)“7·23”特大鐵路交通事故、奢侈動車案、劉志軍腐敗案、鐵道建設(shè)巨額債務(wù)等等亂象，這些問題的出現(xiàn)迫切需要改革政企不分、顢頇頑固、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，以適應(yīng)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和現(xiàn)代政府管理的趨勢。改革鐵道管理體制迫切需要回答以下問題:改革需要解決哪些根本性問題?改革的目標(biāo)是什么?中國鐵路該往哪個方向發(fā)展?鐵道部的巨額負(fù)債改革后由誰承擔(dān)?未來鐵路系統(tǒng)如何管理?未來鐵路建設(shè)該由誰負(fù)責(zé)?政府的角色是什么?本文從政府治理轉(zhuǎn)型的角度，運(yùn)用現(xiàn)代公共管理理論，分析改革政企不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，研究主要圍繞以下問題展開:鐵道部管理體制的屬性，近年來鐵道管理體制改革的過程與改革動力，自我革新的不可能性以及推動政府轉(zhuǎn)型、改革鐵道管理體制的宏觀戰(zhàn)略等。

一、政企不分、高度集權(quán)的管理體制

鐵道部長期實行國家壟斷經(jīng)營、垂直領(lǐng)導(dǎo)、半軍事化管理，導(dǎo)致鐵道部管理體制成為政企不分、高度集權(quán)、公益性與經(jīng)營性建設(shè)混淆的混合體，成為計劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘之一。

首先，政企不分的管理體制。過去鐵道部既負(fù)責(zé)鐵道政策法規(guī)的制定和行業(yè)的監(jiān)管，又負(fù)責(zé)鐵道的投資、建設(shè)、運(yùn)營，政府行為與企業(yè)行為混淆在一起。經(jīng)過歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的鐵道部已經(jīng)是目前中國政企合一的行業(yè)主管部門之一。鐵道部擁有自上而下的黨政領(lǐng)導(dǎo)體系、公安、檢察、法院，擁有電視、報紙、期刊、圖書出版、文工團(tuán)、機(jī)械、房地產(chǎn)、建筑、旅游、物流、寬帶網(wǎng)絡(luò)、廣告、賓館、餐飲、對外貿(mào)易、醫(yī)院、學(xué)校，等等。它不僅是個政府部門，也是一個依托于鐵路運(yùn)輸發(fā)展起來的經(jīng)營倉儲、商飲、旅游服務(wù)、房地產(chǎn)、居民服務(wù)行業(yè)等的產(chǎn)業(yè)組織，它儼然成為一個相對自足的、自運(yùn)轉(zhuǎn)的“亞系統(tǒng)”“亞社會”［1］。

其次，高度集權(quán)的管理體制。2003—2011年，鐵道部將人事權(quán)、資金分配權(quán)、鐵路建設(shè)權(quán)統(tǒng)統(tǒng)收回，部委高度集權(quán)，高度壟斷。長期以來，鐵路系統(tǒng)的法院、檢察院審判人員、檢察人員的任免，需由相關(guān)鐵路黨組進(jìn)行審批，法院、檢察院的辦案經(jīng)費(fèi)、工資等一切經(jīng)費(fèi)開支也由鐵路局承擔(dān)。全國共有18個鐵路局和2個鐵路公司，地方鐵路局屬鐵道部垂直管理，無權(quán)自主經(jīng)營。鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有的收入全部上繳鐵道部，鐵道部按照其清算系統(tǒng)對各鐵路局的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、收入利潤按照“大鍋飯”的模式進(jìn)行重新分配，按著行政級別而不是地方分局的效益對職工薪俸統(tǒng)一分配，處級、副處級年收入可達(dá)40萬～50萬，中層的科級員近20萬，一線運(yùn)輸調(diào)度、治安維護(hù)等各類客運(yùn)、貨運(yùn)工人編制的員工，一般在3萬～4萬元左右，甚至更低。這種體制嚴(yán)重挫傷了地方分局及其職工的積極性［2］。

最后，公益性與經(jīng)營性不分。鐵道運(yùn)輸具有公共產(chǎn)品和私人物品的雙重屬性，如國土開發(fā)、消除地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、加強(qiáng)和鞏固民族地區(qū)的穩(wěn)定、滿足軍事需要、運(yùn)輸搶險救災(zāi)物資等非經(jīng)濟(jì)性的鐵路建設(shè)項目和運(yùn)輸服務(wù)，以及對重要物資的運(yùn)輸、對虧損企業(yè)的運(yùn)輸補(bǔ)貼屬于政府提供的公共產(chǎn)品，具有顯著的公益性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、運(yùn)輸市場發(fā)育比較完善的區(qū)域，鐵路的建設(shè)和經(jīng)營具備明顯的商業(yè)性，因而它又具備一般競爭性行業(yè)的經(jīng)營特征。當(dāng)鐵路企業(yè)作為市場化的經(jīng)營主體，只追求盈利性業(yè)務(wù)的收益時，很多重大的公益性服務(wù)得不到保證，從而影響社會福利水平的提高;而當(dāng)鐵路企業(yè)承擔(dān)公益性服務(wù)，不考慮運(yùn)輸成本和收益時，它必定會向國家財政提出補(bǔ)貼要求，同時也影響鐵路企業(yè)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和降低成本的激勵，鐵路資產(chǎn)的配置效率也難以提高［3］。

簡而言之，過去鐵道部既是行業(yè)主管部門也是壟斷型企業(yè)，這種缺乏分工的管理體制盛行于農(nóng)業(yè)社會，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)社會和后工業(yè)社會發(fā)展的需要，迫切需要改革。

二、鐵道管理體制改革:過程與動因分析

政企分開是改革開放以來歷次鐵道管理體制改革的中心與方向，七次主要的改革并未真正解決這一問題，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革主要是解決由于政企不分、高度集權(quán)的體制導(dǎo)致的低效率、融資和治理腐敗等問題。

1.鐵道部管理體制改革的歷程

改革開放以來，中國實行了行政分權(quán)和市場化導(dǎo)向的行政管理體制改革。鐵道部管理體制改革與行政管理體制的改革同步進(jìn)行。20世紀(jì)80年代以來，鐵道部管理體制不斷嘗試政企分開的改革，期間主要有七次改革，即1982年鐵道部開始放權(quán)讓利，把財務(wù)、人事等下放給鐵路局，并實行利潤留成制度，1985年實行的鐵路大包干，鐵道部實現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，首次以經(jīng)濟(jì)主體的身份運(yùn)作，1992年開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度，1996年和2000年兩次網(wǎng)運(yùn)分離的改革，2003年又實行網(wǎng)運(yùn)合一、區(qū)域競爭、主輔業(yè)分離的改革，2005年又撤銷鐵路分局，使鐵路的垂直管理機(jī)制從四級縮減到三級，并實行部省合作共建鐵路的改革。應(yīng)該指出，鐵道部管理體制改革的主題是下放權(quán)力、政企分開。然而，以2003年為界，可以把改革分為兩個階段，2003年之前的改革主要是探索政企分開，2003年之后，在鐵道“跨域式發(fā)展”的思路指導(dǎo)下，一些原先被分離出去的鐵路企業(yè)事實上其自主權(quán)已經(jīng)被鐵道部收回，改革出現(xiàn)了倒退。

2.現(xiàn)階段鐵道管理體制改革的動因分析:低效、融資和腐敗

與以往歷次改革相同，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革的根本原因仍然是由于政企不分、高度集權(quán)的管理體制導(dǎo)致的低效，無法適應(yīng)工業(yè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。與以往歷次改革不同的是，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革主要是為了解決兩個更為直接的問題:融資和治理鐵道系統(tǒng)的腐敗。

首先，政企不分、高度集權(quán)、缺乏分工的管理體制帶來的低效率，無法適應(yīng)工業(yè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鐵道部是行業(yè)的監(jiān)管者、政策法規(guī)的制定者和市場的參與者，它既提供非經(jīng)濟(jì)性的鐵路建設(shè)等公共物品，也提供盈利性的私人物品。在公共物品供給中，官僚體制采取的不是市場競爭的機(jī)制而是依靠等級化的強(qiáng)制機(jī)制，它不是強(qiáng)調(diào)節(jié)約成本，而是強(qiáng)調(diào)辦事程序，由于缺乏降低成本的激勵機(jī)制，進(jìn)而造成一些公共物品供給不足、一些公共物品重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致公共財政資金和公共設(shè)施低效運(yùn)營。在私人物品供給中，地方鐵路局和鐵路運(yùn)輸企業(yè)不具備市場經(jīng)營主體地位和企業(yè)法人責(zé)任，加之它們長期以來處于鐵道部垂直領(lǐng)導(dǎo)和行政干預(yù)下，主要依靠公共權(quán)力的壟斷而不是靠提高自主創(chuàng)新能力的方式獲取利潤，嚴(yán)重扭曲市場機(jī)制，擾亂市場秩序，損害了市場效率和公眾福祉。另外，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來講，鐵路遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公路、航空、水運(yùn)等其他運(yùn)輸部門，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中國迅速工業(yè)化的客運(yùn)和貨運(yùn)需求。

其次，解決鐵路大躍進(jìn)帶來的建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題?，F(xiàn)階段，解決鐵道大躍進(jìn)帶來的資金困難是直接推動鐵道部管理體制改革的動力因素。在跨越式發(fā)展的思路指導(dǎo)下，鐵路投融資政策過于激進(jìn)造成了當(dāng)下鐵道建設(shè)資金的嚴(yán)重不足，其中投資規(guī)模從2004年的532億元飆升至2010年的8 500億元，鐵路投資急速大規(guī)模擴(kuò)張，時下，鐵道建設(shè)資金缺口達(dá)萬億。雖然，2012年5月鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》，將工程招投標(biāo)全部下放地方更被指為打造公平平臺的舉措，希望通過改革走向社會融資的關(guān)鍵一步，以及近期通過部省合作、政府參與、政府信用、大額融資等措施，這些措施無疑都是解決鐵路內(nèi)生性投資不足而采取的融資改革嘗試。然而，民間并不缺乏資金，由于進(jìn)入門檻高、投資大、回報周期長以及缺乏話語權(quán)等多重問題，民資對鐵路投資積極性并不高?？梢?，解決鐵路建設(shè)資金不足是現(xiàn)階段改革鐵道管理體制的重要動力之一［4］。

最后，治理鐵道系統(tǒng)的腐敗。治理腐敗、提高政府的公信力是推動現(xiàn)階段鐵道部管理體制改革的又一關(guān)鍵動力。近年來，在高鐵建設(shè)過程中，由于投資規(guī)模大、權(quán)力高度集中、缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，鐵道部高級官員成為獨(dú)立王國的主宰者，導(dǎo)致腐敗案層出不窮，這些腐敗案嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。治理鐵道系統(tǒng)的腐敗、重建政府公信力以及推動政府轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)階段改革鐵道部管理體制的最直接動力。

三、軟預(yù)算約束、壟斷與逆向選擇的行為分析

政企分開、采取市場化的改革策略為何屢屢失敗?為什么鐵道部及其鐵道運(yùn)輸企業(yè)會出現(xiàn)低效、建設(shè)資金的嚴(yán)重不足以及腐敗等問題呢?從根本上講，這些問題根源于政企不分、公益性與營利性不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，具體言之，從近年來鐵道部管理體制改革看，由于政府壟斷導(dǎo)致的軟預(yù)算約束、逆向選擇和道德約束，鐵道系統(tǒng)的管理體制陷入了路徑依賴和自我強(qiáng)化的困境中，其自我革新的可能性不大。

1.軟預(yù)算約束

預(yù)算軟約束是由匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈最初提出的用來解釋社會主義企業(yè)行為的概念，是指當(dāng)國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或者破產(chǎn)時，政府常常追加投資、增加貸款、減少稅收并提供財政補(bǔ)貼，以保證它生存下去［5］。這一概念被進(jìn)一步發(fā)展成為解釋政府援助國有企業(yè)非經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)典理論。

鐵路建設(shè)的資金來源主要有兩個方面:財政撥款和國有商業(yè)銀行的貸款。2011年之前，中國鐵路建設(shè)連年高漲。2008年國家4萬億投資中，有1.12萬億元流入鐵路，宏觀環(huán)境寬松所帶來的投資慣性，使得此后每年的鐵路基本建設(shè)投資一直維持在6 000億元以上。從2008年鐵路投資總額3 376億元一路飆升至2010年的8 500億元。債務(wù)融資比例從2005年的44.87%飆升至2010年的81.24%。鐵道運(yùn)營虧損嚴(yán)重，2008年凈虧損130億元，2012年一季度凈虧損69.79億元［6］。

那么，在鐵路建設(shè)、運(yùn)營負(fù)債和虧損一路飆升之下，國家和國有商業(yè)銀行為何仍向其頻頻注資呢?主要有兩個原因:一是國家的父愛主義，國家與鐵道部之間的關(guān)系猶如父子關(guān)系，父子關(guān)系代表了計劃經(jīng)濟(jì)模式下中央按配給方式在企業(yè)間進(jìn)行實物分配的國家與企業(yè)之間關(guān)系［7］，這時的鐵道系統(tǒng)完全依賴國家。同時，頻頻向鐵道部注資也是政府無法承受鐵道建設(shè)破產(chǎn)后引起的經(jīng)濟(jì)連鎖反應(yīng)以及相應(yīng)的政治代價［8］。二是經(jīng)濟(jì)因素。政府投資注定是虧損鐵路的投資，以及對未完工無效率的鐵道建設(shè)項目追加投資，其邊際收益可能大于項目廢棄產(chǎn)生的邊際成本［9］。也就是說，軟預(yù)算約束是由資本所有權(quán)的集中及隨之而來的以代理人監(jiān)督資本投向的問題導(dǎo)致讓一些未經(jīng)批準(zhǔn)的項目開工，讓一些不贏利的項目完工的后果［10］。

2.壟斷經(jīng)營導(dǎo)致的高成本

鐵道系統(tǒng)既提供純粹公共物品又提供私人物品。在純粹公共物品的供給上，由于成本高、收益低、周期長，市場無法供給，政府壟斷供給這類物品，能夠達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、節(jié)約成本的目的。然而，實證研究表明:這些產(chǎn)業(yè)自然壟斷的“先天優(yōu)勢”地位會導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部的無效率，從而抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益所帶來的成本節(jié)省。鐵路產(chǎn)業(yè)政企不分、鐵路路網(wǎng)規(guī)模不大、運(yùn)能緊張且分配不均衡、鐵路運(yùn)輸定價機(jī)制不健全、運(yùn)價不合理導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生無效率問題，進(jìn)而導(dǎo)致中國自然壟斷的鐵路產(chǎn)業(yè)不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)性［11］。在私人物品的供給上，市場競爭比企業(yè)壟斷經(jīng)營的效率更高，成本更低。另外，中國市場化改革以來，國有企業(yè)控制的領(lǐng)域逐漸開放，公路運(yùn)輸、民航等領(lǐng)域市場化、民營化之后，發(fā)展迅速，鐵道行業(yè)由于系統(tǒng)壟斷導(dǎo)致自身市場化改革的失敗，其市場份額日趨為公路、民航所占有。

目前，鐵道系統(tǒng)的壟斷主要表現(xiàn)為三個方面:一是鐵道部主管鐵路的投資、建設(shè)、運(yùn)營以及行業(yè)監(jiān)管和政策制定儼然成了一個獨(dú)立王國;二是運(yùn)輸市場的壟斷;三是行政性壟斷。盡管近年來國家已經(jīng)允許、鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、航空等幾大壟斷行業(yè)，尤其是“非公經(jīng)濟(jì)36條”的出臺。但是，鐵路投資、建設(shè)仍然沿襲著傳統(tǒng)的行政審批制和行政式管理，短期內(nèi)不可能有太大改觀［12］。必須指出，近年來在高鐵建設(shè)中掠奪性壟斷日趨明顯。掠奪性壟斷是指一些完全靠關(guān)系的企業(yè)從鐵道建設(shè)與運(yùn)營中賺取高額利潤的壟斷行為。

長期以來，高度集權(quán)的鐵道系統(tǒng)采取行政主導(dǎo)的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致鐵道系統(tǒng)內(nèi)部裙帶關(guān)系錯綜復(fù)雜，形成日益復(fù)雜的由關(guān)系型壟斷的企業(yè)、鐵道部高官與鐵道建設(shè)實施方構(gòu)成的穩(wěn)定的“鐵三角”，三者之間存在著隱秘的利益鏈，尋租、腐敗層出不窮，這些既得利益集團(tuán)抵制鐵道系統(tǒng)市場化改革對其利益的沖擊，抵制競爭與民資進(jìn)入，而奢侈動車、鐵道部巨額債務(wù)等等無非是壟斷經(jīng)營引發(fā)的高成本和效率損耗的表現(xiàn)。必須指出，鐵道系統(tǒng)的封閉管理、壟斷經(jīng)營已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了中國鐵道運(yùn)輸業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。中央政府欲通過出臺鼓勵民間資本進(jìn)入鐵道運(yùn)輸系統(tǒng)，而不破除高度集權(quán)、政企不分的行政壟斷經(jīng)營體制，鐵道部的改革只會堵塞外部資本的進(jìn)入，進(jìn)一步提高改革的代價。

3.逆向選擇、道德危機(jī)、政府治理轉(zhuǎn)型的困境

從近年來鐵道管理體制改革、鐵道建設(shè)和運(yùn)營看，鐵道系統(tǒng)正在鐵道部強(qiáng)勢推動下采取低效甚至嚴(yán)重浪費(fèi)的壟斷經(jīng)營的逆向選擇行為。逆向選擇是一種不合理經(jīng)濟(jì)制度下所造成的市場配置資源扭曲效率的現(xiàn)象，逆向選擇不僅與信息不對稱和制度約束緊密相關(guān)，還與制度，尤其是政府治理方式緊密相關(guān)［13］，逆向選擇將導(dǎo)致劣品驅(qū)逐優(yōu)品，低效率生產(chǎn)方式取代高效率的生產(chǎn)方式，減少市場交易，從而誘發(fā)強(qiáng)迫交易，最終破壞市場秩序、損害制度信譽(yù)。近年來鐵道建設(shè)中的逆向選擇表明:當(dāng)前中國政府治理轉(zhuǎn)型陷入了困境，政府治理改革可能存在反向運(yùn)動［14］。改革開放30多年，中國不僅在經(jīng)濟(jì)上取得了奇跡，而且在政府治理模式和政府管理體制改革等方面也取得了顯著成就。而金融危機(jī)的來臨使政府不愿意退出一般市場競爭領(lǐng)域，而繼續(xù)強(qiáng)勢主導(dǎo)鐵路建設(shè)與運(yùn)用、取代市場秩序，這些措施進(jìn)一步提高了鐵路系統(tǒng)的預(yù)算軟約束水平;在諸如鐵路工程偷工減料質(zhì)量堪憂、機(jī)車采購腐敗嚴(yán)重、特別重大鐵路交通事故與安全隱患、巨額負(fù)債不斷出現(xiàn)等等問題上，政府信譽(yù)掃地，可能帶來政府改革的停滯、反向改革運(yùn)動以及對政府本身的損害。

四、推動政府轉(zhuǎn)型，實行政企分開:改革鐵道管理體制的宏觀戰(zhàn)略

與世界各國類似，中國鐵路亂象的根源也在于政企不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制。中國鐵道管理制的改革除了要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗外，尤為重要的是要把鐵道管理體制改革置于中國政府轉(zhuǎn)型之中，應(yīng)該以推動政府轉(zhuǎn)型的方式改革鐵道管理體制。如果不能建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府，如果政府不從一般性競爭領(lǐng)域退出仍然繼續(xù)從事壟斷性營利行為，繼續(xù)隨意干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營活動，不能建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不能建立公平正義的市場競爭環(huán)境和市場秩序，那么，現(xiàn)行鐵道管理體制就不可能改變，鐵道部亂象就不可能得到徹底治理。在推動政府治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，鐵道管理體制改革應(yīng)該堅持政企分開、政資分開、引入競爭、放松管制的改革原則，以增進(jìn)民眾的福祉為根本目標(biāo)，采取政企分開，引入競爭，打破壟斷，深化鐵路運(yùn)輸經(jīng)營機(jī)制的市場化改革，成立新鐵路建設(shè)總公司，引入民資，解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問題，逐步推進(jìn)客運(yùn)貨運(yùn)分離，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的管理體制。

1.推動政府轉(zhuǎn)型，建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府

鐵道管理體制的根本在于推動政府的成功轉(zhuǎn)型，即從全能型政府轉(zhuǎn)變到有限政府，建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府;政府角色從市場競爭的直接經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)殍F道法規(guī)政策的制定者和鐵路運(yùn)輸市場的規(guī)制者，政府職能從一般性微觀市場領(lǐng)域的壟斷性競爭中退出轉(zhuǎn)向強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能，打破行業(yè)壟斷，建立公平正義、自由競爭的市場環(huán)境;實行政企分開，改革國有企業(yè)，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，避免行政干預(yù)，賦予、強(qiáng)化鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場經(jīng)營主體地位。下放鐵道部經(jīng)營管理權(quán)給鐵道運(yùn)營企業(yè)，強(qiáng)化鐵道部的政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能;建立、完善鐵道建設(shè)、運(yùn)營中的較大安全生產(chǎn)事故或者重大工程質(zhì)量事故的責(zé)任追究制度和處罰制度。

2.打破壟斷，引入競爭，深化鐵路運(yùn)輸經(jīng)營機(jī)制的市場化改革

應(yīng)該按照“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進(jìn)鐵道管理體制改革，實行政企分開，國家鐵路管理局應(yīng)該繼續(xù)承擔(dān)的政府監(jiān)管、行業(yè)管理職能，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)責(zé)下放給鐵道運(yùn)輸企業(yè)，兩者互不干涉。改革后的鐵道部合并到交通部之中，在大交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部，實現(xiàn)運(yùn)輸體系的整合和公共資源在各交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)間的分配。鐵道部改為大交通運(yùn)輸部下的國家鐵路管理局，負(fù)責(zé)制定鐵路政策、技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)，但不擁有所有權(quán)，不承擔(dān)服務(wù)運(yùn)營職能。成立過渡性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸總公司，改革地方鐵路局為鐵路運(yùn)營公司承擔(dān)作為企業(yè)的運(yùn)營職能，在此基礎(chǔ)上成立大型地區(qū)鐵路公司，股權(quán)歸國資委。而地區(qū)公司之間互授軌道使用權(quán)，鐵道全網(wǎng)調(diào)度指揮權(quán)歸鐵路運(yùn)輸總公司。此外，成立一些獨(dú)立公司，通過支付軌道使用費(fèi)取得軌道使用權(quán)，國家鐵路局對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管［15］。各地區(qū)公司均普遍采取公司化治理結(jié)構(gòu)提供鐵路服務(wù)，鐵路運(yùn)輸按照市場供求定價。改革鐵道建設(shè)的行政審批制度，實行行政備案制度，推動路網(wǎng)建設(shè)主體和鐵路控股權(quán)的多元化［16］和市場化運(yùn)營的持續(xù)發(fā)展。

3.成立新鐵路建設(shè)總公司，引入民資，解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問題

鐵道部巨額債務(wù)問題應(yīng)該是鐵道管理體制改革的核心問題。該問題的解決應(yīng)該置于鐵道內(nèi)部管理體制之中，即鐵道政企分開后，由中央銀行和財政部注資，或者通過發(fā)行國債置換鐵路債務(wù)作為資金的方式，設(shè)立新鐵路建設(shè)總公司，承擔(dān)鐵路債務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)基金的管理和新線建設(shè)，線路建成后轉(zhuǎn)交鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營。根據(jù)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》等相關(guān)政策措施，按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，在鐵路市場準(zhǔn)入條件、財務(wù)清算辦法、運(yùn)輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運(yùn)輸負(fù)擔(dān)等方面，建立健全規(guī)章制度，保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益［17］。打破由關(guān)系型壟斷的企業(yè)、鐵道部高官與鐵道建設(shè)實施方構(gòu)成的穩(wěn)定的“鐵三角”關(guān)系，破除既得利益集團(tuán)之間隱蔽的利益鏈和對改革的抵制，打破鐵道系統(tǒng)的系統(tǒng)性封閉，建立公開透明的招投標(biāo)制度，加強(qiáng)審計和社會監(jiān)督，治理掠奪性壟斷、尋租和腐敗行為，掃平民資進(jìn)入鐵道系統(tǒng)的門檻，降低鐵道系統(tǒng)的軟預(yù)算約束水平，從根本上解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問題。

4.分步改革，推進(jìn)客運(yùn)貨運(yùn)分離，解決鐵道系統(tǒng)公益性與營利性矛盾的問題

今年初全國人大、國務(wù)院已著手改革鐵路管理體制。首先，鐵路改革的第一步是政企分開，為此應(yīng)該分別成立鐵路運(yùn)輸總公司和鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司等機(jī)構(gòu)，鐵路運(yùn)輸總公司承擔(dān)鐵路系統(tǒng)的客貨運(yùn)等職責(zé)，擁有調(diào)度指揮權(quán)。鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司則負(fù)責(zé)鐵路系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)，實現(xiàn)行業(yè)開放。其次是解決鐵路運(yùn)營和發(fā)展的問題，推動行業(yè)合理發(fā)展。在政企分開基礎(chǔ)上，改革鐵路運(yùn)營組織方式，將具有過渡性質(zhì)鐵路運(yùn)輸總公司的權(quán)力分配給幾大區(qū)域鐵路公司。采取客貨運(yùn)分開的方式，分別成立鐵路客運(yùn)總公司和貨運(yùn)總公司，鐵路客運(yùn)的服務(wù)對象是旅客具有很強(qiáng)的公益性;而鐵路貨運(yùn)的服務(wù)對象是全國的工商企業(yè)，以盈利為目的具有較強(qiáng)的商業(yè)性，由于客運(yùn)與貨運(yùn)屬性的不同，決定了兩者的融資方式、治理方式、政府的監(jiān)管方式，同時，兩者的技術(shù)路線、發(fā)展方向和運(yùn)輸組織模式也不同，客運(yùn)和貨運(yùn)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，開展生產(chǎn)運(yùn)營和安全管理，解決了鐵路客貨運(yùn)不分的情況下公益性與營利性沖突的難題［18］。

［1］ “亞社會”角色是積弊之源［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報，2012-08-06.

［2］ 宋菁.鐵路改革下一步:財權(quán)下放有較大分歧［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2011-09-01.

［3］ 張江宇.鐵路的公益性與經(jīng)營性如何界定［J］.綜合運(yùn)輸，2004，(2).

［4］ 張智.鐵道部在建工程幾乎全負(fù)債建設(shè)資金缺口萬億［N］.華夏時報，2012-02-19.

［5］ KORNAJ.J.The Soft Budget Constraint［J］.Kyklos，1986，39，(1):3-30.

［6］ 溫淑萍，席斯，張向東，胡蓉萍.“輸血”鐵道部［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報，2011-11-01.

［7］ 胡漢輝，許素友.預(yù)算軟約束理論的進(jìn)展［J］.東南大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2001，(11).

［8］ HILLMAN，A.L.，E.KATZ and J.Rosenberg.Workers as insurance:Anticipated government assistance and factor demand［J］.Oxford Economic Papers，1987，39(4):813-820.

［9］ DEWATRIPONT，M.and MASKIN，E.Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies［M］.Mimeo:Harvard University，1990.

［10］ BAI，C.and Y.WANG.The Myth of the East Asian Miracle:The Macroeconomic Implications of Soft Budgets［J］.American Economic Review，1999，89(2):432-437.

［11］ 薛沂.自然壟斷、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)制改革——對我國鐵路產(chǎn)業(yè)的實證分析［J］.鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2005，(1).

［12］ 王強(qiáng).“鐵老大”:難破的壟斷邏輯［J］.商務(wù)周刊，2005，(6).

［13］ SANDAS，P.Adverse Selection and Competitive Market Making:Empirical Evidence from a Limit Order Market［J］.Review of Financial Studies，2001，14(3):705-734.

［14］ 王利月，張丙宣.企業(yè)重組、政府作用與市場秩序——對近年來國內(nèi)幾個鋼企并購案的分析［J］.浙江大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2010，(6).

［15］ 謝雪琳，付晶晶.世行建言撤銷鐵道部設(shè)鐵路公司［N］.第一財經(jīng)日報，2012-01-13.

［16］ 孫春芳，胡思繼.鐵路改革不光是大部制的問題［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2012-03-07.

［17］ 范思立.鐵道部“以退為進(jìn)”地方或成鐵路改革中堅［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2012-09-10.

［18］ 劉亮.鐵道部的明天［J］.決策探索，2012，(6).