苗 泳，張慶林

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定071000）

轉(zhuǎn)型中國公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度構(gòu)想和技術(shù)設(shè)計(jì)

苗 泳，張慶林

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定071000）

公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是立憲政治的核心要求。我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)復(fù)雜多變、矛盾層出、階層分化、利益多元。一系列復(fù)雜多變的社會(huì)情勢給民主法治建設(shè)帶來了不少困難：地方民主和法治不夠健全、公民社會(huì)組織發(fā)展不暢、基本權(quán)利立法不足、制度建設(shè)滯后保障不力等等，這些問題對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了非常不利的影響。對(duì)此，可在借鑒外國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合轉(zhuǎn)型中國的社會(huì)特征，從社會(huì)機(jī)制和法律機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建和技術(shù)設(shè)計(jì)，通過健全政黨法治、暢通民意表達(dá)渠道、鼓勵(lì)公民參與政治、加強(qiáng)基本權(quán)利立法、推動(dòng)司法救濟(jì)等等，來保障公民基本權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。

基本權(quán)利；社會(huì)轉(zhuǎn)型；民主法治；社會(huì)機(jī)制；法律機(jī)制

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是我國民主法治建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。民主法治建設(shè)的最終目的是保障人權(quán)，這也是憲法的核心內(nèi)容。然而憲法頒行幾十年來，公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況不太理想。有人認(rèn)為是憲法規(guī)定比較原則不好操作，也有人認(rèn)為是缺少制度保障和適宜的社會(huì)環(huán)境。但到底原因何在，又如何應(yīng)對(duì)呢？對(duì)這個(gè)問題的回答必須建立在實(shí)然性研究基礎(chǔ)之上，不能單純從理論上證成。實(shí)然性研究的一個(gè)重要內(nèi)容，就是研究法律運(yùn)行的實(shí)然性（法律的動(dòng)態(tài)），即考察和檢測法的實(shí)際運(yùn)行、法的實(shí)際效力、實(shí)際作用和法律實(shí)現(xiàn)的效果。[1]具體到憲法規(guī)定的基本權(quán)利，就是要考察當(dāng)前中國的社會(huì)環(huán)境和基本權(quán)利規(guī)范的實(shí)際效力，分析基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)問題的原因，而后才可能根據(jù)憲法學(xué)和其他學(xué)科理論，提出解決問題的辦法或制度構(gòu)想。

一、轉(zhuǎn)型中國的社會(huì)特征

與西方社會(huì)相比，中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型獨(dú)具個(gè)性，屬于“雙重轉(zhuǎn)型”，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。[2]這使得我國現(xiàn)階段呈現(xiàn)出不同的特質(zhì)，對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的影響。

（一）社會(huì)分層、利益分化

近年來，關(guān)于社會(huì)分層的爭論很多，但主要集中在“具體包括哪些社會(huì)階層”這個(gè)問題，而對(duì)于社會(huì)分層已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，而且“經(jīng)濟(jì)分層取代政治分層、社會(huì)分層帶來利益分化和貧富差距擴(kuò)大”[3]這樣的判斷也得到了普遍認(rèn)可。農(nóng)民、工人、知識(shí)分子等階級(jí)或階層已經(jīng)獲得了新的內(nèi)涵，不再是身份的象征，而主要體現(xiàn)著對(duì)不同利益的追求；私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體的擁有者成為新的社會(huì)階層，在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。社會(huì)地位和財(cái)富的差異使得公民之間在基本權(quán)利獲得的質(zhì)和量兩方面往往呈現(xiàn)出不平等現(xiàn)象。

（二）行為主體分化、社會(huì)矛盾突出

改革開放以后，原本在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所型構(gòu)和強(qiáng)化的“國家—民眾”的二元結(jié)構(gòu)被“國家—公民社會(huì)—民眾”的三層結(jié)構(gòu)所取代。社會(huì)、各種企業(yè)組織、公民、個(gè)體等不同的具有相對(duì)獨(dú)立性的行為主體從作為“總體性社會(huì)”的國家之中逐步分離出來，公民社會(huì)在生成、公民意識(shí)在覺醒。原有的國家主義意識(shí)形態(tài)下的權(quán)力（權(quán)利）分配機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制與公民、公民社會(huì)的參與和自治要求不可避免地產(chǎn)生了矛盾。

（三）權(quán)力分化、權(quán)力失范

國家現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)市場化要求政治民主化和權(quán)力關(guān)系法治化，憲政主義要求權(quán)力分工和制衡。在轉(zhuǎn)型過程中，我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一方面，一部分國家權(quán)力開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大量社會(huì)公權(quán)力從而引發(fā)了有關(guān)“社會(huì)公權(quán)力侵犯公民基本權(quán)利如何解決”的問題；另一方面，國家權(quán)力內(nèi)部逐漸開始縱向和橫向的權(quán)力分工：縱向上中央向地方分權(quán)，橫向上形成人民代表大會(huì)制度之下的立法、行政、司法部門之間的分工。但是，由于傳統(tǒng)權(quán)力模式的影響，權(quán)力關(guān)系法治化程度低，造成了權(quán)大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾等權(quán)力失范現(xiàn)象。這使得基本權(quán)利制約公權(quán)力的主要價(jià)值無法體現(xiàn)。

（四）憲法秩序不穩(wěn)定、憲法價(jià)值未彰顯

綜上所述，水文測驗(yàn)對(duì)水資源的合理利用與長遠(yuǎn)建設(shè)有重要的意義，開展有效的水文測驗(yàn)工作對(duì)資源的合理使用及優(yōu)化配置非常重要，同時(shí)誤差在一定范圍內(nèi)是普遍存在的，應(yīng)通過降低人為操作失誤、選擇正確的計(jì)算公式及測量方法，使測量誤差降低到最低，進(jìn)一步提升水文測量的準(zhǔn)確度。

不管認(rèn)為轉(zhuǎn)型是從清末變法開始還是從改革開放開始，憲法始終處于頻繁的更迭或修改之中，憲法規(guī)定的內(nèi)容，特別是基本權(quán)利的有關(guān)規(guī)定未能真正實(shí)現(xiàn)，憲法秩序處于變動(dòng)之中。這固然緣于轉(zhuǎn)型中國社會(huì)變遷劇烈，但憲法信仰未能形成、憲法意識(shí)薄弱、憲法未能有效實(shí)施等才是真正的原因。

二、轉(zhuǎn)型中國公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在的問題

轉(zhuǎn)型中國始終處于變動(dòng)之中，社會(huì)階層分化、利益訴求多元化、立法和修法頻繁等多重因素給基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)造成了一定障礙，基本權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過程中遇到了許多困難，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）公民缺乏組織或社團(tuán)，無法集體維權(quán)

在托克維爾看來：“在民主國家里，全體公民都是獨(dú)立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中的任何人都不能強(qiáng)迫他人來幫助自己。因此，他們?nèi)绮粚W(xué)會(huì)自動(dòng)地互助，就將全都陷入無能為力的狀態(tài)?！盵4]的確如此，在面對(duì)強(qiáng)大的國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力時(shí)，公民個(gè)人是微不足道的，如果不能有效組織起來就無法保障自己的權(quán)利。

（二）基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)缺乏制度保障

基本權(quán)利需要通過良好的制度來幫助實(shí)現(xiàn)，沒有制度保障，法律規(guī)定便無法實(shí)現(xiàn)。以公民的社會(huì)保障權(quán)為例，現(xiàn)行憲法雖沒有明確規(guī)定社會(huì)保障權(quán)，但規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)保障權(quán)，即公民在年老、疾病、失業(yè)或因其他原因喪失勞動(dòng)能力時(shí)，有從國家獲得幫助的權(quán)利。但中國的養(yǎng)老制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度等社會(huì)保障制度遠(yuǎn)未健全，結(jié)果出現(xiàn)了養(yǎng)老難、看病難、就業(yè)難等現(xiàn)象。

（三）基本權(quán)利的法律保護(hù)不完備

憲法關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定除了個(gè)別比較具體外，絕大多數(shù)都比較原則，這是憲法規(guī)范的一個(gè)特點(diǎn)。因此，需要立法者根據(jù)憲法基本權(quán)利的規(guī)范和精神，結(jié)合時(shí)代的特征和廣大人民的需求制定法律，將各項(xiàng)基本權(quán)利的內(nèi)涵具體化。我國雖已建成中國特色社會(huì)主義法律體系，但保障公民基本權(quán)利的法律仍存在許多空白，違憲審查制度依然沒有建立起來，這對(duì)保障公民基本權(quán)利非常不利。

基本權(quán)利的規(guī)定比較原則，需要由法定解釋機(jī)關(guān)在實(shí)踐過程中進(jìn)行解釋，才能確定基本權(quán)利在具體歷史條件下或具體案件中的內(nèi)涵；基本權(quán)利被侵害之后，受害者能夠通過訴訟獲得救濟(jì)，使侵害行為得到糾正，基本權(quán)利才可能真正實(shí)現(xiàn)；公民對(duì)于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)涉嫌違背基本權(quán)利要求的行為或不作為不滿，如果這些國家機(jī)關(guān)不予答復(fù)甚至打擊報(bào)復(fù)，公民能夠有一個(gè)向?qū)ｉT機(jī)關(guān)訴愿的機(jī)會(huì)，才不會(huì)在強(qiáng)大的國家權(quán)力面前束手無策。

三、轉(zhuǎn)型中國基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)

基本權(quán)利作為憲法規(guī)定的權(quán)利類型，其實(shí)現(xiàn)與法律實(shí)現(xiàn)的一般原理是相通的。除法律自身狀況外，影響法律實(shí)現(xiàn)的因素主要有兩種：一是社會(huì)機(jī)制，二是法律機(jī)制。社會(huì)機(jī)制主要包括經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、文化因素、精神文明因素、社會(huì)價(jià)值觀念、社會(huì)組織活動(dòng)因素、社會(huì)資本因素、社會(huì)結(jié)構(gòu)因素等方面；[5]法律機(jī)制包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，法律機(jī)制是指法律實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)的制度化機(jī)制，即立法機(jī)制、司法機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、守法機(jī)制及法律監(jiān)督機(jī)制。另一方面，法律機(jī)制是指在具體的法律制度之中，通過法律權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和職責(zé)體系的構(gòu)造，并將其在不同主體之間進(jìn)行分配來取得利益訴求的平衡。[6]因此，我們有必要結(jié)合轉(zhuǎn)型期社會(huì)的特點(diǎn)，從社會(huì)機(jī)制和法律機(jī)制兩方面建立健全基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)制度。

（一）社會(huì)機(jī)制：基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)制度設(shè)置和技術(shù)安排

第一，建立和完善人民利益表達(dá)機(jī)制。保障社會(huì)穩(wěn)定是轉(zhuǎn)型中國的一個(gè)重要課題。近年來，由于房屋拆遷、土地征用補(bǔ)償、環(huán)境安全、食品安全、表達(dá)自由障礙等問題引發(fā)的群體性事件都反映出現(xiàn)在的治理手段和維穩(wěn)模式有待改進(jìn)?！罢?dāng)利益不能順暢表達(dá)，可能助長社會(huì)基礎(chǔ)秩序的失范，”[7]“新的穩(wěn)定邏輯應(yīng)該是：維護(hù)憲法所賦予的公民權(quán)利，有權(quán)利的保障才有相對(duì)的利益均衡，有利益的均衡才有社會(huì)的穩(wěn)定；這才是解決社會(huì)穩(wěn)定問題的治本之道，就此意義而言，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。”[8]因此，建立和完善人民利益表達(dá)機(jī)制，是國家了解人民的利益需求進(jìn)而維護(hù)公民基本權(quán)利的最根本途徑。

第二，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，增加公民集體話語權(quán)?！白鳛橐粋€(gè)中介性的機(jī)制，結(jié)社組織提供了個(gè)人參與公共事務(wù)、參與國家決策的渠道。人們既可以在結(jié)社團(tuán)體中找到情感上的認(rèn)同，也通過這些團(tuán)體傳達(dá)、爭取其個(gè)人的權(quán)益；而且個(gè)人在結(jié)社活動(dòng)的過程中，通過參與和學(xué)習(xí)，能夠培養(yǎng)其作為公民的公共精神?！盵9]人民利益的充分表達(dá)還要依賴社會(huì)組織的發(fā)達(dá)，這不僅可以從基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)充分的國家的普遍經(jīng)驗(yàn)中得到證明，也可以從我國公民私力維權(quán)的悲劇中得到反證。因此，鼓勵(lì)和支持公民依法結(jié)社，是幫助實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的重要途徑。

第三，加強(qiáng)地方民主建設(shè)和法治建設(shè)。許多問題都需要依賴地方解決，不可能指望任何問題都越過地方而直接求助中央。因此，地方政府的作為直接關(guān)系著人民的權(quán)益。地方人大切實(shí)監(jiān)督地方政府，地方政府真正依法辦事，地方法院能夠排除干預(yù)獨(dú)立行使審判權(quán)，地方檢察院能夠依法監(jiān)督政府部門執(zhí)行法律等等，都會(huì)對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

此外，政黨法制建設(shè)、中央與地方關(guān)系法治化、公民參與機(jī)制完善、社會(huì)保障制度建立健全等，都是有助于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)機(jī)制或因素，理應(yīng)受到全社會(huì)的重視。

（二）法律機(jī)制：基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律制度設(shè)置和技術(shù)安排

第一，立法機(jī)制。從我國的立法實(shí)踐來看，“由于立法不作為和法律漏洞的存在，基本權(quán)利在一定程度上出現(xiàn)了虛置化現(xiàn)象，這種狀況不僅影響到了基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且也從根本上侵蝕到了憲法由以存在的正統(tǒng)性基礎(chǔ)?！盵10]我國社會(huì)主義法律體系已基本形成，但憲法規(guī)定的基本權(quán)利有許多都沒有由具體的法律加以細(xì)化，而“在基本權(quán)利的立法還不完備，尤其是重要的基本權(quán)利的保障與規(guī)范還處于無法可依的情形之下，無論是在法律上還是在實(shí)踐上并不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力的有效規(guī)范，更不能為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供有效的保障，這必然在根本上導(dǎo)致憲法的精神無法實(shí)現(xiàn)。倘若如此，整個(gè)法律體系將會(huì)失去靈魂……”[11]因此，加強(qiáng)有關(guān)基本權(quán)利的立法，是基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

第二，執(zhí)法機(jī)制。從執(zhí)法實(shí)踐來看，影響基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最主要原因不在于無法可依，而在于有法不依甚至違法行政。要解決這個(gè)問題，可行的途徑有以下幾個(gè)：一是擴(kuò)大公民參與，讓公民充分參與到政府決策和執(zhí)行過程中，增加公民在執(zhí)法中的影響，從而監(jiān)督執(zhí)法者、維護(hù)自己權(quán)利；二是執(zhí)法信息公開，讓公民充分了解執(zhí)法內(nèi)容，避免因信息不對(duì)稱產(chǎn)生暗箱操作而損害公民利益；三是強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格司法審查，讓違法侵害公民權(quán)利的行為人承擔(dān)責(zé)任；四是增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的權(quán)利意識(shí)，這是最根本的，也是最難的。

第三，司法機(jī)制?；緳?quán)利的司法保障主要涉及兩個(gè)問題：一是基本權(quán)利的司法適用問題，即當(dāng)公民的基本權(quán)利受到他人（第三者）侵害時(shí)，是否可以直接援引憲法來保障；二是基本權(quán)利中社會(huì)權(quán)的可訴性問題，即當(dāng)健康權(quán)、受教育權(quán)等積極權(quán)利受到侵害時(shí)是否可以向法院起訴。對(duì)這兩個(gè)問題歷來爭議很大。對(duì)于第一個(gè)問題，有論者認(rèn)為可以賦予普通法院司憲審查權(quán)，對(duì)基本權(quán)利的侵害行為進(jìn)行審判。[12]筆者持贊成態(tài)度，但認(rèn)為需要滿足幾個(gè)基本條件：一是將憲法解釋權(quán)賦予普通法院；二是普通法院法官的憲法學(xué)訓(xùn)練；三是憲法解釋學(xué)和憲法裁判學(xué)的發(fā)展等等。對(duì)于第二個(gè)問題，盡管社會(huì)權(quán)是否具有可訴性在國際社會(huì)依然存在爭議，但世界各國在實(shí)踐中早已拋開了這種無謂的爭論，將社會(huì)權(quán)付諸實(shí)際的成功模式也有不少。因此，應(yīng)合理吸取國際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，以開放的態(tài)度理性促進(jìn)中國社會(huì)權(quán)可訴性理論與實(shí)踐的雙向進(jìn)步。

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1673―2391(2013)08―0009―03

2013-04-15 責(zé)任編校：江 流

河北省法學(xué)會(huì)課題《論社會(huì)轉(zhuǎn)型期公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的理論和技術(shù)》的結(jié)項(xiàng)成果，批準(zhǔn)號(hào)：2012DF027。