佘玉春

（江蘇警官學院 公安管理系，江蘇 南京 210031）

標準化管理在生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域的應用較早，如基礎(chǔ)技術(shù)標準、方法標準、產(chǎn)品標準、工藝標準等。在公共行政領(lǐng)域，上世紀90年代以來，歐美多國在政府改革中逐步開展了標準化管理實踐。英國、法國、意大利、加拿大、澳大利亞、瑞典、美國等先后以頒布公共服務憲章、公民服務法、服務標準協(xié)議等文件的形式，實行公共服務標準化管理，把政府服務的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以實現(xiàn)提高服務水平和質(zhì)量的目的。在亞洲，韓國、新加坡、馬來西亞等國以及我國香港地區(qū)也在同一時期，從行政服務機構(gòu)的職能定位、運行機制、業(yè)務流程、服務行為、人員素質(zhì)等方面，以標準體系和具體標準的形式，改善行政服務機構(gòu)的績效狀況。[1]

近年來，各地公安機關(guān)針對執(zhí)法中存在的普遍、突出問題,統(tǒng)一執(zhí)法程序,明確執(zhí)法環(huán)節(jié)，細化裁量基準,普遍呈現(xiàn)出對民警執(zhí)法活動實施標準化管理的理念和舉措。例如，江蘇省公安廳制定了《執(zhí)法標準化管理手冊》、編印了《公安民警執(zhí)法執(zhí)勤用語手冊》，北京市公安局制定了《公安機關(guān)執(zhí)法大綱》,河北省公安廳制定了《公安機關(guān)執(zhí)法工作規(guī)范》，吉林省公安廳制定了《崗位標準》等等。這些以手冊、大綱、規(guī)范等不同名稱出現(xiàn)的規(guī)范性文件，內(nèi)容大致相同，都是圍繞公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的問題，以最多達上百萬字的篇幅對公安機關(guān)各個警種的執(zhí)法活動從執(zhí)法崗位職責、權(quán)限、任務、裝備，到執(zhí)法環(huán)節(jié)、流程、裁量基準甚至執(zhí)法語言、禮儀等都作了明確、詳細、全面的規(guī)定，形成了統(tǒng)一的執(zhí)法標準，推動了公安機關(guān)執(zhí)法標準化管理。

一、公安執(zhí)法標準化管理的意義

公安機關(guān)實施執(zhí)法標準化管理，是針對公安執(zhí)法涉及面廣、程序復雜、環(huán)節(jié)多造成的監(jiān)管難、評估難等問題而采用的一種管理方法，不僅具有治理基層民警執(zhí)法行為的方法論意義，而且有利于提高公安執(zhí)法的專業(yè)性。

（一）以執(zhí)法標準加強“街頭警察”監(jiān)管

李普斯基把政府雇員中處于基層、直接和公民打交道的政府工作人員稱為“街頭官僚”。根據(jù)李普斯基關(guān)于“街頭官僚”工作特性的研究，“街頭官僚”在制定和執(zhí)行政策過程中與其他層次官僚之間存在明顯不同，他們必須不斷地作出大大小小的決策。這些決策涉及某些法律或者規(guī)則的運用，有時還涉及對這些法律或者規(guī)則的解釋。在實際工作過程中，上層決定的政策只是歷史地起到較小的作用。[2]警察是一支龐大的隊伍，這支隊伍的大部分都在基層，他們直接與群眾打交道，實施執(zhí)法活動，是典型的“街頭官僚”。由于街頭警務致力于化解矛盾、維持秩序、糾正處罰各種程度的“越軌”行為，導致基層警察的執(zhí)法工作常常充滿了沖突，處于各種壓力交相作用的情境下。“壓力使每一個警察個體都'產(chǎn)生'警察文化——當危險和權(quán)威發(fā)生沖突時，警察寧愿選擇效率而非合法”。[3]所以，如何將街頭警察的執(zhí)法行為限定在合理合法的框架內(nèi)是保證其執(zhí)法質(zhì)量的關(guān)鍵。對于“街頭官僚”的管理，一般都采取加強控制的方式。標準化管理就是對基層警察加強管理的一個手段。為了確?；鶎泳鞂嶋H的執(zhí)法行為是可靠的，管理者通過標準化管理，減少基層警察的自由裁量權(quán)，限制執(zhí)法者的個人主觀意志，以全面、詳盡的執(zhí)法細則，指導基層民警處置各種執(zhí)法情況。所以，標準化管理是規(guī)范“街頭警察”執(zhí)法行為的技術(shù)方法。

（二）以執(zhí)法專業(yè)化謀求警務自治

對照嚴格意義上的“專業(yè)”的標準，公認的專業(yè)是醫(yī)生、律師、神甫和教師。但進入20世紀以來，專業(yè)人員的數(shù)量和稱為專業(yè)的職業(yè)同步增長。回顧世界現(xiàn)代警察的發(fā)展，也是暗含了專業(yè)化的進程。從現(xiàn)代職業(yè)警察創(chuàng)建者比爾提出“建警十二條”，到現(xiàn)代警察的招募、訓練、管理，到歐美國家提高警察裝備現(xiàn)代化水平，再到社區(qū)警務模式致力于實現(xiàn)主動先發(fā)警務，都是警察專業(yè)化歷程的重要方面。包括警察在內(nèi)的各種社會職業(yè)謀求專業(yè)化固然是該職業(yè)完成其社會功能的現(xiàn)實需要，但從組織發(fā)展的角度理解，試圖取得“專業(yè)”稱號是因為從“職業(yè)”發(fā)展為“專業(yè)”，意味著該職業(yè)及其從業(yè)人員擁有“排他性的市場保護”、“社會威望”和“特權(quán)地位”，也就是實現(xiàn)“自治”。對于我國公安機關(guān)來說，一方面警務泛化，公安機關(guān)迫于領(lǐng)導機關(guān)的壓力，執(zhí)行充斥著矛盾而又非警察機關(guān)所能解決的非警務任務，被置于社會矛盾的風口浪尖，嚴重影響公安機關(guān)的權(quán)威和聲望；另一方面，行政干預、人情關(guān)系干涉正常執(zhí)法，少數(shù)民警辦人情案、關(guān)系案、金錢案，損害了群眾的合法權(quán)益，影響了執(zhí)法的嚴肅性和公正性。執(zhí)法標準化管理對警察的執(zhí)法行為作了明確、具體、全面的描述，使警察的執(zhí)法工作精準、迅速、穩(wěn)定、統(tǒng)一，提高警察執(zhí)法行為的可預測性，減少矛盾糾紛，同時有利于阻擋各種人情關(guān)系對執(zhí)法裁量的干預，有助于公安機關(guān)提高執(zhí)法專業(yè)性和權(quán)威性，更大程度地實現(xiàn)自治。

（三）以執(zhí)法自律增強警察合法性

“組織如果想要在他們的社會環(huán)境中生存下來并興旺發(fā)達，除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息之外，還需要其他東西。特別是他們還需要得到社會的認可、接受和信任”（Scott et al.,2000:237）。為了履行職責，警察做了很多，但似乎永遠趕不上政府的期望、民眾的需要。換句話說，警察的合法性面臨質(zhì)疑。組織的合法性是在特定的信念、規(guī)范和價值觀等社會化建構(gòu)的系統(tǒng)內(nèi)部對組織行動是否合乎期望的一般認識和假定。[4]合法性的構(gòu)成維度并沒有統(tǒng)一的標準，“遵守規(guī)則是合法性的基礎(chǔ)，合法的組織是那些根據(jù)相關(guān)法律與準法律要求而建立的、并符合這些要求而運行的組織。”[5]約束公安民警執(zhí)法行為的行政法律法規(guī)很多，但這些行政法律法規(guī)由于自身固有的籠統(tǒng)、寬泛特性，對特定復雜情境下民警執(zhí)法的行為細節(jié)缺乏針對性的指導和約束。典型的如治安處罰，處不處罰、怎么處罰往往取決于執(zhí)法民警個人的理解、判斷，具有很大的隨意性。公安機關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督機制主要是事后監(jiān)督，不能從源頭上防止隨意處罰、裁量不公等問題。執(zhí)法標準化管理則依據(jù)相關(guān)的行政法律法規(guī)，制定標準化的執(zhí)法細則、統(tǒng)一的執(zhí)法程序、明確的裁量基準，尋求執(zhí)法控制由他律到自律、由外在到內(nèi)在、由被動到主動、由事后到事前的轉(zhuǎn)變，以更為自覺的執(zhí)法自律減少民眾對公安機關(guān)執(zhí)法的質(zhì)疑、不滿，進而增強警察的合法性。

二、公安執(zhí)法標準化管理可能導致的問題

（一）對民警而言，可能產(chǎn)生目標置換效應，導致職業(yè)倦怠

“目標置換效應”最早由美國管理學家約翰·卡那提出，是指過于關(guān)注工作如何完成，致使方法、技巧、程序的問題占據(jù)了一個人的心思，反而忘了根本目標的追求。換言之，“工作如何完成”逐漸代替了“工作完成了沒有”。[6]執(zhí)法的標準化管理容易導致民警執(zhí)法活動中的目標置換。因為“模式化的職責對科層人員來說就是情感壓力，而這樣的壓力是有安全線的，將導致情感從組織的目標轉(zhuǎn)移到組織所要求的細節(jié)。規(guī)則原本是手段，現(xiàn)在卻變成了終極目標。紀律不被看成是針對具體目的的手段，而是變成了科層人員的直接價值觀?！盵7]規(guī)范、程序、標準僅僅有助于達成民警執(zhí)法活動的“形式合理性”，而有助于實現(xiàn)公安機關(guān)打擊犯罪、保護國家和人民安全、維護社會秩序等職能才是衡量執(zhí)法活動的終極標準。在標準化執(zhí)法思維的指導下，執(zhí)法活動被異化為一套程序。民警在執(zhí)法過程中恪守執(zhí)法標準，以合法合規(guī)為首要原則，執(zhí)法的功能僅僅被定位于法規(guī)、規(guī)則的執(zhí)行，民警不再把規(guī)范執(zhí)法看作是履行職責的過程和手段，而逐漸將其變成執(zhí)法活動的直接價值，背離了民警執(zhí)法的終極意義。

職業(yè)倦怠是個體在工作重壓下產(chǎn)生的身心疲勞與耗竭的狀態(tài)。Maslach和Jackson提出了職業(yè)倦怠的三個維度：即情感耗竭、去人性化和個人無效感。其中，情感耗竭突出表現(xiàn)為個體喪失了對工作的熱情，在情緒上處于極度的疲勞狀態(tài)；去人性化主要表現(xiàn)為工作中的個體經(jīng)常以一種麻木的、冷漠的態(tài)度對待其服務對象；個人無效能感是指在工作中個體對工作的價值及自我效能的評價下降，不僅在工作中體會不到成就感，更懷疑自己的工作能力。[8]對肩負著維護國家、社會、民眾安全重任的警察來說，工作情感耗竭、工作中的去人性化、低效能感都不是理想的工作狀態(tài)，會極大地影響工作質(zhì)量。研究表明，當人們在工作上的要求過多、無法控制自己的工作、工作太過單調(diào)、從中得不到成就感，或是工作缺乏自主等情況都會使個人產(chǎn)生職業(yè)倦怠。[9]民警執(zhí)法的標準化管理，對民警提出非人格化的職業(yè)要求，強調(diào)民警的行為和日常工作運行都必須受到嚴格的規(guī)則限制，執(zhí)法過程要循規(guī)蹈矩，不得越雷池半步。這些過細的執(zhí)法要求嚴格限制了民警執(zhí)法行為的自主空間，會影響民警的自我效能感，導致職業(yè)倦怠。

（二）對公安機關(guān)而言，可能導致組織僵化，組織威信受損

如果執(zhí)法標準得到貫徹執(zhí)行，有可能導致組織僵化。執(zhí)法標準得以實施的條件是一個相對穩(wěn)定、簡單的執(zhí)法環(huán)境。事實上，公安工作日益復雜，執(zhí)法環(huán)境千變?nèi)f化，要求民警能夠自主判斷在什么情境下該干什么、如何干，這正是自由裁量權(quán)存在的意義，而具有技術(shù)合理性的執(zhí)法標準卻傾向于消除這種自主性。這也正是科層制組織面臨的管理悖論：為了提高組織效率，就必然強調(diào)制度、規(guī)則及一些流程；但是制度、規(guī)則與流程增加的結(jié)果是組織結(jié)構(gòu)變得日益僵化，導致組織對外界的應變能力變?nèi)?。?zhí)法標準制定得越細，其在應用情境中的變通余地就越??；執(zhí)法標準執(zhí)行得越到位，規(guī)范與僵化之間的矛盾就會越發(fā)地凸現(xiàn)出來。執(zhí)法標準塑造出的執(zhí)法行為是一個既定的行為模式。長此以往，這樣的行為模式將定格為民警執(zhí)法的思維習慣，最終沉淀為公安機關(guān)組織文化要素，對公安機關(guān)形成基礎(chǔ)性的影響。公安機關(guān)組織剛性的特征明顯，缺乏對環(huán)境的變通性、回應性。

但是，執(zhí)法標準得不到嚴格執(zhí)行，又會削弱公安機關(guān)的威信。各種制度的順利實施都有賴于環(huán)境因素的支持。我國制度實施的宏觀環(huán)境類似美國行政生態(tài)學創(chuàng)始人里格斯描述的“棱鏡社會”。在“棱鏡社會”里，存在普遍的形式主義，政策可以正式頒布，但不能有效地執(zhí)行。[10]所以，無論從我國宏觀的行政生態(tài)看，還是從制度實施的微觀機制看，執(zhí)法標準的完全實施都存在著很大的困難。事實也證明了這一點。盡管規(guī)制民警執(zhí)法的法律規(guī)范以及制度體系不可謂不健全，但是執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象依然普遍存在。詳細達百萬字的執(zhí)法標準如果成為一紙空文被懸置，在執(zhí)行中不了了之，將在很大程度上削弱公安組織的威信。

三、規(guī)范民警執(zhí)法的另一個思路——內(nèi)部控制

在實施標準化管理過程中，既要把握一個合適的尺度，以實現(xiàn)標準化管理的有益功能，又要積極探索矯正性的措施，以消除標準化管理的不利影響。

民警執(zhí)法標準化管理旨在預防、消除民警執(zhí)法的失范行為，而民警執(zhí)法行為的失范，歸根到底是沒有妥善地處理執(zhí)法過程中的各種倫理沖突。普遍而又典型的公共行政倫理沖突包括角色沖突、權(quán)力沖突、利益沖突、價值沖突以及法理與情理之間的沖突。[11]民警在執(zhí)法活動中，處于各種責任要求、利益驅(qū)使和價值取向相互交織甚至相互排斥的壓力漩渦。警察既要毫不留情地打擊犯罪，懲處越軌者，又要對受害者、弱小者施以救助；既要有同情心，與受害者感同身受，給予熱心幫助，又要有嚴肅、堅定的權(quán)威性、原則性，依照法律法規(guī)控制局面，解決沖突；既要支持、依靠團隊，令行禁止，又要有獨立性，面對艱巨任務有獨立思考判斷、擔當責任的勇氣；既要有很大的耐性忍受乏味、單調(diào)的常規(guī)性事務，又要在接到任務后，迅速進入積極的狀態(tài)；既要努力工作去偵破案件、解決問題，又要接受一籌莫展、行動失敗的結(jié)局；既懷疑一切邪惡的可能，又要包容不如人意的現(xiàn)實……再加上工作中的危險、恐懼、邪惡、敵意，[12]警察執(zhí)法幾乎是在倫理矛盾中進行。

進行立法、制定規(guī)則和制度是監(jiān)管民警執(zhí)法行為的習慣性思維。強調(diào)警察依法依規(guī)執(zhí)法，以法律、制度來規(guī)范警察行為，是警察管理從人治到法治的重大轉(zhuǎn)變，具有十分重要的意義。但這些都屬于外部控制，即試圖通過來源于民警自身之外的因素，強行對民警進行控制。實施外部控制的假設是，民警個人的判斷力和職業(yè)道德水平不足以保證其實施合乎道德規(guī)范的執(zhí)法行為。外部控制的優(yōu)勢在于為民警執(zhí)法設定了明確的、看似易于操作的要求，確保了執(zhí)法效果的最低標準；對于違背法律法規(guī)、組織紀律制度的行為的懲處對民警有警戒作用。但是正如上文所述，其不足也是顯而易見的。

針對民警執(zhí)法過程中的行政倫理沖突以及外部控制方法的脆弱，以民警內(nèi)心的價值觀和倫理準則構(gòu)成的“內(nèi)部控制”可以作為對外部控制機械、消極、被動等問題的有益矯正。根據(jù)美國著名行政倫理學家?guī)扃甑挠^點，行政人員的責任包括客觀責任和主觀責任兩個方面?？陀^責任來源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，而主觀責任則與行政人員對自身責任的認識有關(guān)，根植于其對職業(yè)忠誠、良知、認同的信仰?？陀^責任的實現(xiàn)主要與外部控制有關(guān)，強調(diào)法律、規(guī)則、制裁條款和組織結(jié)構(gòu)對其成員的約束，主觀責任的實現(xiàn)則要求內(nèi)部控制。一個負責任的行為受制于公務員個體的道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會期待等因素的共同作用，而外因總是通過內(nèi)因起作用。[13]于是，尊重和保證民警執(zhí)法的自主性，促使民警以具有獨立人格的行動者的身份，獨立面對并獨自承擔執(zhí)法行為后果，進而對自己執(zhí)法行為的正當性進行自我審視，以內(nèi)在的道德自主保證在法律深入不到、規(guī)則涵蓋不了的情況下，采取合乎行政倫理規(guī)范的行為。

因而，以主觀責任激發(fā)基層民警的內(nèi)部控制機制，將行政倫理建設納入基層警察執(zhí)法控制體系的構(gòu)建，實現(xiàn)外部控制和內(nèi)部控制的整合，這與我國以德行政的行政倫理建設的方向一致，也是個人權(quán)利觀念普世化的現(xiàn)代行政文化的現(xiàn)實要求。增進基層民警執(zhí)法自主性有兩個方面的工作：一是執(zhí)法管理制度的倫理化?！耙欢ǖ闹贫忍N含著相應的道德觀念和道德意識，制度以道德性為基礎(chǔ)。”[14]美國法理學家富勒指出，一個真正的制度包含著自己的道德性，即內(nèi)在道德或程序自然法。一旦國家所施行的制度沒能蘊含道德性質(zhì)，就會導致一個根本不宜稱為制度的東西。所以，應當考察警察執(zhí)法管理制度是否與現(xiàn)代行政管理的倫理精神和價值觀念相一致，是否能導引出民警合乎行政倫理的執(zhí)法行為。二是民警執(zhí)法倫理自主的培養(yǎng)。首先要加強民警對執(zhí)法倫理的理性認知。只有當執(zhí)法民警認識到執(zhí)法權(quán)力的來源，認識到執(zhí)法活動中自己與政府、社會、公民以及與所在的警察組織、部門、領(lǐng)導、同事等等之間的倫理關(guān)系，才能從內(nèi)心產(chǎn)生正確處理執(zhí)法倫理沖突的責任感。其次要加強對民警執(zhí)法倫理決策技巧的培訓。民警的執(zhí)法倫理決策能力像其他能力一樣，需要系統(tǒng)而正規(guī)的培養(yǎng)和訓練。庫珀提出完整的倫理決策過程包括認識倫理問題、定義倫理問題、界分可供選擇的方法、設想每個方法可能的后果、選出合適的方法、作出倫理決策等一系列步驟，每個步驟都有相應的技巧。應通過倫理決策技巧培訓，指導民警在做出執(zhí)法行為選擇之前，將情感過程與理性思考過程結(jié)合起來，梳理和澄清自己作為一個公安執(zhí)法者的宗旨、目標、價值觀、準則和義務，作出合乎行政倫理的執(zhí)法行動決策。

正如E·博登海默所言：“法律不考慮潛在的動機問題，只要求人們從外部行為上服從現(xiàn)行的規(guī)則和法規(guī)，而道德則訴諸于人的良知。道德命令要求人們根據(jù)高尚的意圖——首先是根據(jù)倫理責任感——而行事，它還要求人們?yōu)榱松贫非笊啤！盵15]在依靠法律、制度加強對警察執(zhí)法行為管理的同時，尊重、培養(yǎng)民警的職業(yè)倫理自主——無論這個過程是多么不易，使“外部控制”和“內(nèi)部控制”形成合力，這是警察執(zhí)法行為規(guī)范化建設應該追求的一種平衡。

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