高 奇，師學(xué)義，王子凌，李海明

(中國地質(zhì)大學(xué) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

土地利用總體規(guī)劃作為我國土地管理事業(yè)的龍頭［1］，在國土資源的管理和配置中起到了不可替代的重要作用，它不僅是確保土地資源安全和有效利用的基本手段，更是國家保障和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效杠桿。土地利用規(guī)劃的生命力在于實(shí)施，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)就是檢驗(yàn)規(guī)劃是否具有生命力的有效手段。同時(shí)，對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，能夠有效地促進(jìn)新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編、實(shí)施及發(fā)展進(jìn)入良性的軌道［2］，有助于制定出科學(xué)合理的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，進(jìn)而提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，保證規(guī)劃能夠更好地服務(wù)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國外對(duì)土地利用規(guī)劃的理論與方法研究起步較早，已經(jīng)形成了較為完備的理論和技術(shù)支撐體系，對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)也展開了較為充分的研究。在20世紀(jì)90年代初，F(xiàn)AO制定了土地利用規(guī)劃指南，提出了開展土地利用規(guī)劃的理論方法與技術(shù)手段，并且介紹了一些關(guān)于土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的方法與模型［3］。在國外對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究的代表人物中，E Talen［4］認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)主要考慮規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果是否滿足規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，不必局限于對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中的公共設(shè)施實(shí)施與工程項(xiàng)目具體位置的判斷，規(guī)劃實(shí)施后人與周圍環(huán)境的空間關(guān)系近似達(dá)到規(guī)劃的要求即可;Patsy Healey［5］認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)應(yīng)該將研究的重點(diǎn)放在規(guī)劃實(shí)施過程的機(jī)制上，通過對(duì)規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃方案的比較，全面分析規(guī)劃實(shí)施過程中各種要素與機(jī)制關(guān)系的綜合，進(jìn)而確定規(guī)劃是否產(chǎn)生作用;Alexander［6］選取了政策、程序和規(guī)劃3類評(píng)價(jià)因子，構(gòu)建了PPIP評(píng)價(jià)模型，最終確定各因素對(duì)規(guī)劃的影響程度(消極、中性和積極)。我國于2004年正式提出規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的要求，由于土地利用總體規(guī)劃自身發(fā)展的短暫性，目前國內(nèi)對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的研究較少，研究方法和研究體系不盡完善。多數(shù)學(xué)者的研究集中于評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法的選取上［7－9］，劉越巖等［10］過對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理，對(duì)新舊地類轉(zhuǎn)換及其對(duì)規(guī)劃指標(biāo)和實(shí)施現(xiàn)狀的影響、若干實(shí)施數(shù)據(jù)采用和若干難量化因素的處理方法三個(gè)具體問題提出了看法和意見，并歸納總結(jié)了評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理的原則;吳次芳［11］認(rèn)為應(yīng)該從空間布局調(diào)整、指標(biāo)落實(shí)情況和公眾認(rèn)同度3個(gè)方面來對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過計(jì)算協(xié)調(diào)度來進(jìn)行評(píng)價(jià)，在一定程度上促進(jìn)各項(xiàng)指標(biāo)的均衡發(fā)展;而趙小敏、郭熙［12］認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括結(jié)果評(píng)價(jià)、效益評(píng)價(jià)和效力評(píng)價(jià)3個(gè)方面，運(yùn)用系統(tǒng)分析法構(gòu)建完備了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和科學(xué)的評(píng)價(jià)模型;趙素霞等［13］根據(jù)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的數(shù)學(xué)模型和具體過程，設(shè)計(jì)了土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)輔助決策支持系統(tǒng)，極大地提高了評(píng)價(jià)工作的效率，為評(píng)價(jià)工作提供了良好的技術(shù)支撐。研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)尚未形成一套標(biāo)準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系，不同學(xué)者根據(jù)自身的知識(shí)構(gòu)成和研究經(jīng)驗(yàn)來選取評(píng)價(jià)方法和構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的研究［14］。由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是一項(xiàng)包含系統(tǒng)性和模糊不確定性的綜合性工作，本文在分析國內(nèi)外土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了PSR－FUZZY模型對(duì)山西省侯馬市第二輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果探析其原因以及提出相應(yīng)的對(duì)策及建議，以期為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供參考。

1 研究區(qū)概況與研究思路

1.1 研究區(qū)概況

侯馬市位于臨汾盆地南端，汾河與澮河交匯處的平原地帶，東連曲沃縣，西接新絳縣，南屏紫金山與聞喜縣毗鄰，北隔汾河與襄汾縣相望，地理坐標(biāo)位于東經(jīng) 111°23＇～111°41'，北緯 35°34'～35°52'。南同蒲鐵路貫通南北，侯西、侯月鐵路橫穿東西，晉韓、大運(yùn)高速公路境內(nèi)交匯，交通四通八達(dá)，十分便利?？砷_發(fā)的礦產(chǎn)資源有地?zé)帷⒌V泉水、建筑砂石和粘土等。侯馬是山西省南部的交通樞紐和區(qū)域性中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化底蘊(yùn)深厚。

1.2 研究思路

首先，依據(jù)PSR框架模型的原理，從壓力、狀態(tài)和響應(yīng)3個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，利用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重;確定評(píng)價(jià)的等級(jí)，構(gòu)造每個(gè)等級(jí)的隸屬度函數(shù);確定模糊權(quán)矩陣，計(jì)算評(píng)價(jià)因素對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)的隸屬度，建立模糊關(guān)系矩陣;根據(jù)模糊權(quán)矩陣和模糊關(guān)系矩陣，計(jì)算被評(píng)事物的模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

1.3 研究可能的創(chuàng)新點(diǎn)

從系統(tǒng)論的角度來看，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)可以作為一個(gè)過程系統(tǒng)，具有一般系統(tǒng)的目的性、層次結(jié)構(gòu)性、整體性、環(huán)境適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性等特征。同時(shí)，由于被評(píng)價(jià)的事物具有很強(qiáng)的模糊不確定性，因此，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)是對(duì)模糊不確定性很強(qiáng)事物進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。PSR框架模型是從壓力、狀態(tài)和相應(yīng)3個(gè)角度來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，能夠體現(xiàn)出整個(gè)評(píng)價(jià)的層次結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)綜合性，但是評(píng)價(jià)指標(biāo)的模糊不確定性必然會(huì)導(dǎo)致某些指標(biāo)值的顯著差異，會(huì)嚴(yán)重影響規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。模糊綜合分析法能夠有效地填補(bǔ)這方面的不足，它是一種定性與定量相結(jié)合的模糊推理方法，體現(xiàn)出分析過程精確性與非精確相結(jié)合的特點(diǎn)，很好地反映出規(guī)劃實(shí)施過程本身的模糊不確定性。因此，本文結(jié)合兩種方法的各自優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)建了PSR－FUZZY評(píng)價(jià)模型，并將其應(yīng)用于侯馬市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，以期能夠?yàn)槲覈耐恋乩每傮w規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究提供一些新的思路。

2 評(píng)價(jià)過程

2.1 構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

開展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究是保證規(guī)劃能夠在實(shí)施過程中得到不斷完善的客觀需要，關(guān)系到土地利用規(guī)劃實(shí)施中的目標(biāo)糾偏反饋和效果跟進(jìn)，對(duì)于促進(jìn)地方政府落實(shí)規(guī)劃的任務(wù)和目標(biāo)、不斷提高規(guī)劃的工作水平具有重要意義?？紤]到土地利用總體規(guī)劃在調(diào)控土地資源配置和協(xié)調(diào)土地利用活動(dòng)中各種利益關(guān)系的重要作用，本文采用了“壓力(Pressure)—狀態(tài)(State)—響應(yīng)(Response)”評(píng)價(jià)模型，指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，24個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，并采用層次分析法來確定各級(jí)指標(biāo)權(quán)重?！皦毫Α薄糜诜从碁榱诉_(dá)到土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)而存在于規(guī)劃實(shí)施過程中的各種限制性因素;“狀態(tài)”—用于描述目前存在于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中的各種問題現(xiàn)狀;“響應(yīng)”—用于表達(dá)為了實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)而在實(shí)施過程中采取的積極對(duì)策［15］。在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過程中，本研究遵循公正性與真實(shí)性相結(jié)合、高度相關(guān)度性、定性分析與定量分析相結(jié)合、系統(tǒng)性和綜合性相結(jié)合等原則［16］，選取各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。本研究所需的數(shù)據(jù)主要來源于侯馬市土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)、侯馬市近十年統(tǒng)計(jì)年鑒以及侯馬市國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要等實(shí)際資料。

2.2 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

由于選取的指標(biāo)涉及到土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)方面，是差異較大的異量綱數(shù)值，因此，本文采用極值法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。首先計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)目標(biāo)年數(shù)值與規(guī)劃基期年數(shù)值(或規(guī)劃確定的目標(biāo)值)的比值，然后對(duì)比值按照極值法進(jìn)行處理(表1)，式1為負(fù)向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式，式2為正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式。

式中，Si為評(píng)價(jià)指標(biāo)i的標(biāo)準(zhǔn)化分值;Xi為評(píng)價(jià)指標(biāo)i的實(shí)際比值;Xmax為評(píng)價(jià)指標(biāo)i的最大實(shí)際比值;Xmin為評(píng)價(jià)指標(biāo)i的最小實(shí)際比值。

表2 侯馬市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果Tab.2 Implementation index fuzzy comprehensive evaluation results of general land using planning in Houma

2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)的隸屬度分析

根據(jù)評(píng)價(jià)決策的實(shí)際需要，將評(píng)價(jià)等級(jí)分為“優(yōu)”、“良”、“中”、“差”4個(gè)等級(jí)，即評(píng)語的集合為:

構(gòu)造隸屬度函數(shù)［17，18］為:

由隸屬度函數(shù)可以看出，模糊綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果是一個(gè)模糊矩陣，它不是一個(gè)確定的點(diǎn)值，表示的是各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)的隸屬度，本文根據(jù)最大隸屬度的原則，最終確定各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的隸屬等級(jí)。

2.4 建立模糊關(guān)系矩陣

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的隸屬的分析，確定二級(jí)隸屬關(guān)系矩陣為:

相應(yīng)的二級(jí)模糊權(quán)向量矩陣為:

3 評(píng)價(jià)結(jié)果說明

3.1 壓力指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的壓力指標(biāo)為良。從表2可以看出，單位土地產(chǎn)值和人口密度指標(biāo)為優(yōu)，說明侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在規(guī)劃實(shí)施過程中，侯馬市加強(qiáng)了對(duì)土地供給的控制，進(jìn)一步規(guī)范了土地市場(chǎng)，有效地發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地資源的配置作用，提高了土地資源利用效率，使侯馬市國民經(jīng)濟(jì)水平得到了提高。政府對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的投資有了更強(qiáng)的資金保障，使得居民生活水平得到顯著改善。同時(shí)，建設(shè)用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)人均用地面積為差，一方面說明了隨著侯馬市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)投資力度不斷增加，與實(shí)際用地需求相比，原規(guī)劃的預(yù)測(cè)及指標(biāo)安排明顯不足;另一方面反映出城鎮(zhèn)土地利用的集約節(jié)約度不高，利用效率有待進(jìn)一步提高?？偟膩碚f，侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中較好地解決了制約規(guī)劃目標(biāo)因素的影響，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.2 狀態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的狀態(tài)指標(biāo)為中。從表2可以看出，城市綠化覆蓋率和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率指標(biāo)為優(yōu)，這是因?yàn)樵谏陷喴?guī)劃實(shí)施過程中，侯馬市加強(qiáng)了對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整，環(huán)保意識(shí)和力度顯著增強(qiáng)，生產(chǎn)技術(shù)取得明顯進(jìn)步，同時(shí)加大了對(duì)“三廢”的處理力度，嚴(yán)格控制了環(huán)境污染源，減輕了對(duì)土地的污染程度。此外，相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)生活垃圾的處理，大力發(fā)展城市綠地，有效地改善了城市人居環(huán)境，顯著提高了城區(qū)綠化覆蓋率。同時(shí)耕地和林地指標(biāo)分別為中和差，說明規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整不盡完善，規(guī)劃實(shí)施過程中占用農(nóng)用地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？傊?，侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃基本解決了規(guī)劃過程中出現(xiàn)的一些問題，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善，但土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整不夠理想。

3.3 響應(yīng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的響應(yīng)指標(biāo)為良。從表2可以看出，土地人口承載量和土地整治新增耕地面積指標(biāo)為優(yōu)，說明了上輪規(guī)劃協(xié)調(diào)了人地關(guān)系矛盾，提高了對(duì)土地資源的利用率。但基本農(nóng)田保護(hù)面積和人均耕地?fù)碛辛恐笜?biāo)分別為中和差，未達(dá)到規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，仍可看出規(guī)劃實(shí)施過程中存在建設(shè)用地占用農(nóng)用地的現(xiàn)象。總體來看，侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃過程中采取了積極的對(duì)策來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)和解決規(guī)劃過程中的限制因素，很好地緩解了人地關(guān)系矛盾，土地保護(hù)措施和公眾的參與程度有待進(jìn)一步提高。

3.4 侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果說明

基于PSR－FUZZY模型，得到侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果的模糊矩陣為:

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果為良，表明規(guī)劃的實(shí)施已經(jīng)能夠基本達(dá)到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的要求。上輪規(guī)劃的實(shí)施，在土地用途管制、規(guī)范用地秩序、促進(jìn)土地集約合理利用和維護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，基本上改變了原有土地利用的混亂無序的狀態(tài)，有效地遏制了土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，很好地保障了重大工程項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)的建設(shè)用地需求，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，在緩解人地關(guān)系矛盾和土地管理保護(hù)方面也取得較好成績。

4 結(jié)論

基于上述PSR—FUZZY模型的評(píng)價(jià)，我們客觀地認(rèn)為侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施是良好的，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，但是仍存在不足之處，建設(shè)占用耕地等規(guī)劃指標(biāo)被突破，土地利用結(jié)構(gòu)變化與規(guī)劃目標(biāo)在方向和數(shù)量存在著一定的差距。因此，在侯馬市新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的過程中，需要正確處理建設(shè)用地面積與農(nóng)用地面積比例之間的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)。

PSR模型從壓力、狀態(tài)和回應(yīng)3個(gè)方面反映了土地利用過程各方面的關(guān)系，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)系和層次性，而FUZZY模型具備了很好模糊不確定性。因此，將二者結(jié)合構(gòu)建PSR－FUZZY模型運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中，能夠得到比較客觀地評(píng)價(jià)結(jié)果，可以進(jìn)一步根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果分析該結(jié)果的原因。

在構(gòu)建PSR框架模型時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇難以準(zhǔn)確界定，很難確定某些指標(biāo)到底是屬于壓力指標(biāo)還是狀態(tài)指標(biāo)，而且PSR框架模型需要選取的指標(biāo)數(shù)量大且粗細(xì)不分，這表明了PSR框架模型存在的缺陷，需要對(duì)PSR框架模型做進(jìn)一步改進(jìn)。

模糊分析法在難以用精確數(shù)學(xué)方法描述的問題方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是模糊分析法也存在著一定的缺陷，在構(gòu)造隸屬度函數(shù)過程中加進(jìn)去了很大的人為因素，使這個(gè)數(shù)學(xué)方法得到的結(jié)果的客觀性受到很大的限制。

土地利用總體規(guī)劃本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，一般按照“規(guī)劃－實(shí)施－評(píng)價(jià)－再規(guī)劃－再實(shí)施”的過程發(fā)展。因此，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)本質(zhì)上是一個(gè)再發(fā)現(xiàn)問題的過程，也是一個(gè)反饋問題的系統(tǒng)過程，這就要求有一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)系統(tǒng)來及時(shí)評(píng)價(jià)和修正土地利用總體規(guī)劃。但是目前我國缺乏有效的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)只是應(yīng)規(guī)劃修編之需，在實(shí)施之后的很長時(shí)間才進(jìn)行，評(píng)價(jià)的糾偏作用被明顯削弱，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的現(xiàn)勢(shì)性較弱。

［1］王萬茂.土地利用規(guī)劃學(xué)［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

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