李晨希 梅 星

（1.南京水利水文自動(dòng)化研究所，江蘇 南京 210012；2.南京水利水文自動(dòng)化研究所，江蘇 南京 210012）

現(xiàn)階段，伴隨工業(yè)化步伐與城市化進(jìn)程的加快，我國水資源的需求正呈現(xiàn)顯著地總量激增和結(jié)構(gòu)的變化。各區(qū)域水資源的調(diào)控政策也因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求而持續(xù)地加以調(diào)整，對應(yīng)的水利基礎(chǔ)設(shè)施工程也穩(wěn)步地改進(jìn)其既有功能環(huán)節(jié)和服務(wù)的空間范圍。水資源使用和水利設(shè)施的建設(shè)性投入呈現(xiàn)區(qū)域性與結(jié)構(gòu)化的尖銳矛盾，在這期間，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的治理也存有顯著的矛盾，推進(jìn)水資源的協(xié)調(diào)、持續(xù)的運(yùn)用，下決心解決好上述兩大類矛盾已成為當(dāng)下水利工作所必然面對的重大課題。本文首先探究有關(guān)水資源的利益補(bǔ)償動(dòng)因問題，接著系統(tǒng)闡明利益補(bǔ)償所依照的具體方式和標(biāo)準(zhǔn)。

一 水資源的利益補(bǔ)償動(dòng)因

毋庸置疑，當(dāng)今經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)攀升同水資源的綜合分配、使用存在不可調(diào)和的深層次矛盾，這便決定了對水資源實(shí)行利益補(bǔ)償、構(gòu)筑相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制的必然性，下文從3個(gè)方面論述水資源推行利益補(bǔ)償?shù)膭?dòng)因：

首先是水資源空間使用的結(jié)構(gòu)矛盾，現(xiàn)如今，我國有為數(shù)不少的區(qū)域在工業(yè)化發(fā)展與城市化進(jìn)程中所需水資源過多，主要集中于工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營耗水和城鎮(zhèn)人口激增所帶來的生活用水。在這種情勢下，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和民眾生活用水的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了較大的改變，之間產(chǎn)生結(jié)構(gòu)化的矛盾，直接顯露了利益主體由于水資源分配的變化而引致的利益沖突。一方面，批量的工業(yè)工程的水資源主要用在城鎮(zhèn)居民生活與工業(yè)層面，城市居民用水、工業(yè)用水的增多嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)灌溉所需水源；另外一個(gè)方面，近些年來，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的火爆，城市建設(shè)用地規(guī)模接連擴(kuò)大，城市功能區(qū)以及工業(yè)企業(yè)占地正加快侵占原有的農(nóng)業(yè)用地，并逐步變換了過往的水渠功能以及分布狀況，直接致使農(nóng)業(yè)的灌溉面積每況愈下，損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民的利益。

其次，生態(tài)環(huán)保和水資源循環(huán)利用的客觀需要。自上世紀(jì)90年代以來，我國改革開放所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)成果逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)總量更是以每年平均7%的高速度持續(xù)增長。然而，我國改革在創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)奇跡”的同時(shí)，也不可避免地帶來“環(huán)保危機(jī)”?？v觀目前，在為數(shù)不少的區(qū)域水源地和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕姙橛行У胤婪端h(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞的進(jìn)程，紛紛運(yùn)用一系列環(huán)保的對策，這無疑會(huì)加劇生產(chǎn)、生活的成本，減少發(fā)展機(jī)遇，獲取的生態(tài)補(bǔ)償也十分有限。涵養(yǎng)水源區(qū)域以及一些水源地的工業(yè)、生活污水的大肆排放也會(huì)嚴(yán)重降低下游農(nóng)業(yè)灌溉和居民用水質(zhì)量。不科學(xué)的水資源開發(fā)舉措以及水資源實(shí)際開發(fā)率過高、生態(tài)用水量猛增和環(huán)境保護(hù)措施跟進(jìn)不當(dāng)，加大了涵養(yǎng)水源地民眾用水利用同水資源保護(hù)利益的沖突。面對這樣一種復(fù)雜、嚴(yán)峻的形式，盡早構(gòu)筑水環(huán)境、水資源以及生態(tài)防護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制，以便于科學(xué)、合理地開發(fā)、分配、利用水資源，已是當(dāng)前水利事業(yè)發(fā)展中亟待解決的問題。

第三，水利工程的經(jīng)濟(jì)投入同實(shí)際利用的利益不相協(xié)調(diào)。誠然，我國各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，每一個(gè)區(qū)域針對水利工程的投入規(guī)模、思想重視度也便存有顯著的差異，水利工程建設(shè)時(shí)的利用樣式、要達(dá)到的目標(biāo)等諸多方面均呈現(xiàn)多元化的現(xiàn)狀，各區(qū)域所興建的水利工程為盡早的順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流而穩(wěn)步變革現(xiàn)有的水利功能。比較有代表性的案例是，起先僅為當(dāng)?shù)毓?yīng)水利服務(wù)的一些水利工程通過擴(kuò)容、改造之后開始擔(dān)負(fù)起跨流域供應(yīng)水利的服務(wù)活動(dòng)；原先單純扮演灌溉和防范洪澇災(zāi)害角色的水庫，現(xiàn)今也已具備發(fā)電、提供水源以及生態(tài)防護(hù)等多項(xiàng)功能。但在實(shí)際的工程投入方面，不論是城鄉(xiāng)間、地域間，還是各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)之間，所有這些利益主體都存在分擔(dān)不夠科學(xué)、水利工程并未體現(xiàn)公義的現(xiàn)象。在廣袤的鄉(xiāng)村，當(dāng)?shù)匦拗乃こ處缀跏侨罕娮栽父冻鲂燎趧趧?dòng)而完工的，僅能迎合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、灌溉的需求而已。伴隨城市化步伐的加快和農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)展，過往所修建的水利工程不能純粹地提供農(nóng)業(yè)灌溉供水的職能，而要為數(shù)量日漸增長的城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活提供所需水源，以解決用水之急。

二 水利工程的利益補(bǔ)償方式

縱觀國際范圍內(nèi)各個(gè)國家的水利實(shí)踐，為促使水資源達(dá)到平穩(wěn)、協(xié)調(diào)管理和公平開發(fā)利用的目標(biāo)，每一國均采取了若干利益補(bǔ)償方式，下文結(jié)合我國的實(shí)際狀況，論述幾類利益補(bǔ)償方式：

第一類方式是水利工程的投資主體性補(bǔ)償，在修筑一項(xiàng)水利工程時(shí)，要推行相應(yīng)的利益補(bǔ)償，明確規(guī)定接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，合理均衡每一方的投入與獲益的分配，促使投入與受益的有效銜接，并充分地保障水利工程管理、運(yùn)營、維護(hù)的各項(xiàng)開支順利到位。

第二類方式是生態(tài)化補(bǔ)償機(jī)制，遵循共同進(jìn)步、公正合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的“補(bǔ)償理念”，力促各利益主體樹立下游水源的保護(hù)意識(shí)，也能推進(jìn)水資源環(huán)保的進(jìn)程，力促相關(guān)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的有效開展。

第三類方式是水價(jià)格的補(bǔ)償，自今后起，水價(jià)的設(shè)定不能單純顧及到工程水價(jià)的成本，還要依照實(shí)際情況添加污水處置的成本價(jià)格和環(huán)境區(qū)域內(nèi)水污染的代價(jià)等項(xiàng)目。

三 水利工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的方法

針對水利工程利益的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其確定必須以投入的成本大小、抑或是收益方為重要依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測量與計(jì)算主要?jiǎng)澐殖上旅嫒髮哟危菏紫仁窍嚓P(guān)方為能實(shí)現(xiàn)水質(zhì)的基本指標(biāo)，比如防范洪澇災(zāi)害、加強(qiáng)生態(tài)文明構(gòu)建與保護(hù)等所失去的發(fā)展機(jī)會(huì)與環(huán)保指標(biāo)，進(jìn)而抬高當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活成本而產(chǎn)生間接性的開銷所應(yīng)得的利益補(bǔ)償。單從理論上說，直接投入與機(jī)會(huì)成本進(jìn)行累加所得到的總和應(yīng)充當(dāng)利益補(bǔ)償?shù)牡图?jí)指標(biāo)；第二個(gè)層次便是相關(guān)人針對水環(huán)境的生態(tài)化服務(wù)效益以及所取得的收益或可進(jìn)行的支付與補(bǔ)償，其主要內(nèi)容便是水利工程可以提供水源效益、農(nóng)業(yè)新型灌溉的效益、遏制洪澇災(zāi)害的效益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效益等。相關(guān)方依照水資源的開發(fā)和使用中的損失所評估補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，依照上面的標(biāo)準(zhǔn)，綜合探討國家的實(shí)際狀況，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水準(zhǔn)以及資源、生態(tài)環(huán)境的承受力，在政府正確指引與有效參與下，逐步形成各職能機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，最終經(jīng)由相互間的研究、協(xié)商，明定現(xiàn)階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并緊密結(jié)合當(dāng)今生態(tài)環(huán)保、水利工程發(fā)展特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，開展適度的動(dòng)態(tài)化調(diào)整；第三個(gè)層次是相關(guān)方為能顯著地達(dá)到水質(zhì)供應(yīng)所做出的實(shí)際行動(dòng)，也就是經(jīng)費(fèi)的投入理應(yīng)獲得的利益補(bǔ)償，以此作為補(bǔ)償下限，其內(nèi)容主要有水利工程所在區(qū)域興修水利工程的資金投入、工農(nóng)業(yè)節(jié)約用水方面的投入、水土流失等次生災(zāi)害的治理經(jīng)費(fèi)投入等項(xiàng)目。

四 我國水利工程利益補(bǔ)償和收益分享的實(shí)例

為探索水利工程建設(shè)征占用耕地補(bǔ)償機(jī)制，省政府將羅甸縣雙河口電站作為全省實(shí)施移民搬遷安置工作長期補(bǔ)償?shù)奈ㄒ辉圏c(diǎn)。通過深入扎實(shí)開展工作，長期補(bǔ)償試點(diǎn)工作已順利通過省驗(yàn)收，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。長期補(bǔ)償這一實(shí)踐性探索，對移民搬遷安置的多樣性、促進(jìn)庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展作了有益嘗試

在水利工程建設(shè)中，被征占地群眾追求補(bǔ)償利益的最大化、業(yè)主追求利潤的最大化、地方政府追求社會(huì)效益的最大化，三方利益矛盾導(dǎo)致水庫移民工作號(hào)稱“天下第一難事”。雙河口庫區(qū)實(shí)行長期補(bǔ)償政策，堅(jiān)持以人為本，有效化解各方矛盾，實(shí)現(xiàn)了被征占地群眾、業(yè)主、地方政府三方互惠共贏。

實(shí)行長期補(bǔ)償政策，解決了被征占地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)問題，有利于加快庫區(qū)脫貧致富步伐。實(shí)施長期逐年補(bǔ)償后，為被征占地農(nóng)民筑起了一道長期的生活保障線，農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題得到妥善解決。被征占地群眾不需對土地進(jìn)行投入和管理，每年便有穩(wěn)定的較高的土地收益，實(shí)質(zhì)上達(dá)到了有土安置的目的。同時(shí)，因解決了人地矛盾和長遠(yuǎn)生計(jì)問題，廣大庫區(qū)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)熱情高漲，改善生產(chǎn)生活環(huán)境的愿望更加強(qiáng)烈，積極主動(dòng)用非耕地實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償資金發(fā)展運(yùn)輸業(yè)、種養(yǎng)業(yè)，以及建新房、修建進(jìn)寨道路和改造串戶路等，優(yōu)化人居環(huán)境，掀起了新農(nóng)村建設(shè)高潮。

實(shí)行長期補(bǔ)償政策，業(yè)主減少一次性投資額度，有利于業(yè)主解決融資難題和市場風(fēng)險(xiǎn)。水電站建設(shè)具有先期投資額度大的特征，絕大部分業(yè)主要通過從金融部門貸款解決融資問題。實(shí)施長期補(bǔ)償政策，使有限的資金集中投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，也使業(yè)主有效降低一次性巨額投資的市場風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)行長期補(bǔ)償政策，被征占地農(nóng)民安居樂業(yè)，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。長期補(bǔ)償政策抓住了矛盾的關(guān)鍵。標(biāo)本兼治，解決被征占地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，庫區(qū)廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，被征占地農(nóng)民、地方政府、業(yè)主共同思發(fā)展、謀發(fā)展、抓發(fā)展，形成了互利互惠的良好格局。實(shí)施長期補(bǔ)償政策以來，沒有發(fā)生一起群體性事件，庫區(qū)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

五 結(jié)束語

綜上所述，在水利工程建設(shè)與管理的實(shí)踐中，會(huì)不可避免地牽涉到更多繁雜、棘手的難題與矛盾，這便需各方的管控機(jī)構(gòu)立足于客觀現(xiàn)實(shí)情況，有條不紊地運(yùn)用各項(xiàng)措施解決問題。以期逐步構(gòu)筑相應(yīng)的利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償方法，進(jìn)而在提升水資源綜合利用效率的前提下，搞好區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)保利益之間的有序互動(dòng)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)貢獻(xiàn)更多的力量。

[1]馬衍偉.國外運(yùn)用稅收政策推進(jìn)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)[J]，水利發(fā)展研究，2008年01期

[2]鄭垂勇、王建成、溫兆昌、謝偉、孔慶雨、陳洪轉(zhuǎn).農(nóng)業(yè)水權(quán)補(bǔ)償額度測算方法及實(shí)證研究[J]，水利經(jīng)濟(jì)，2008年06期

[3]龐麗萍、趙明龍.試論東西部地區(qū)資源開發(fā)的利益共享[J]，沿海企業(yè)與科技，2006年11期