郭英華，朱 英

(河海大學法學院，江蘇 南京 210098)

我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，隨著工業(yè)化進程不斷加快，突發(fā)性水污染事故的蹤影就未曾消失過。根據(jù)2011年中國環(huán)境狀況公報顯示，2011年由環(huán)保部直接調(diào)度處置的突發(fā)環(huán)境事件共有106起，其中，水污染事件就有39起［1］。如杭州苯酚槽罐車泄漏水污染事件、康菲公司渤海漏油水污染事件、涪江水污染事件。而在2012的第一季度就發(fā)生了3起突發(fā)性水污染事故:廣西龍江河突發(fā)鎘污染超標事件、鎮(zhèn)江發(fā)生水源污染事件、武漢水污染事件。其中，鎮(zhèn)江突發(fā)性水污染事件就引起了社會極大關注。2012年2月3日，鎮(zhèn)江市許多市民向自來水公司投訴，自來水有濃重的異味。自來水公司聲稱，這種異味是前一天水廠加大了自來水中氯氣的投放量。但是，自來水水源受到污染的傳聞已經(jīng)在網(wǎng)絡和民間傳開，沿長江而下的幾個城市自來水中都帶有異味，大家都紛紛到超市搶購純凈水。2月6日，處在長江下游的如皋市發(fā)布公告，稱在長江取水口檢測出苯酚超標，同時啟動了應急預案。2月7日，鎮(zhèn)江市政府發(fā)布通告稱，水源水苯酚污染是造成鎮(zhèn)江市飲用水異味的主要原因。之后，相關部門經(jīng)過調(diào)查取證，查明一艘韓籍貨輪操作不當導致苯酚泄漏［2］。從這可以看到，突發(fā)性水污染事件發(fā)生頻率并沒有降低，而面對突如其來的水污染事件，相關部門缺乏靈敏度，未能采取及時的應急措施。造成這一局面的主要原因在于我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制不完善。相比之下，美國關于突發(fā)性水污染事故應急處理機制較為完備，且在實踐中也取得了積極的效果。因此，借鑒美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制成功的經(jīng)驗，對我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制的完善有重要意義。

1 美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制的基本框架

美國的工業(yè)化發(fā)展起步早，速度快，其突發(fā)性水污染事故在20世紀60年代開始集中出現(xiàn)。當時，有關突發(fā)性水污染事故應急法制基本空白。于是，美國以完善立法為契機，逐步構(gòu)建應急處理機制。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展與完善，美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制已基本成熟，其突發(fā)性水污染事故應急處理機制具有典型的特點。

1.1 應對水污染事故的法律充足

美國關于水污染的立法開始于1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》，但是該法將水污染控制主要權(quán)力賦予地方政府，聯(lián)邦政府只是起到輔助作用，其無法在各部門間進行協(xié)調(diào)，導致應對突發(fā)性水污染事故時難以控制污染形勢的發(fā)展。1967年的托雷凱倫號(The Torrey Canyon)油污泄漏事件和1969年的加利福尼亞州圣·芭芭拉海峽附近海域石油鉆井平臺井噴油污泄漏事件，促使美國加快對控制水污染事故法律的制定［3］。美國國會于1972年通過了《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，確定了聯(lián)邦政府對防治水污染的絕對權(quán)力，加大對水污染處理設施的撥款，還對水污染控制標準、排污許可制度、有效的執(zhí)行機制等方面做出詳細規(guī)定。1977年，作為美國現(xiàn)行水污染防治法律的基礎《清潔水法》出臺，該法是在《1972年聯(lián)邦水污染控制法修正案》基礎上的一個修正案，主要監(jiān)管排放到水里的有毒物質(zhì)，控制污水排放，該法對聯(lián)邦環(huán)保局制定和實施關于消除污染物方案、要求泄漏石油到通航水域的責任人負擔高昂的清理費用等方面進行了規(guī)定。為了應對公共突發(fā)事件，美國于1976年出臺了《國家緊急狀態(tài)法》，該法對突發(fā)性污染事故應急處理程序和機構(gòu)職能作出了詳細規(guī)定，為處理突發(fā)性水污染事故提供了周全的法律支撐。處理突發(fā)性水污染事故，需要一定的資金支持，于是，美國于1980年通過《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》，賦予聯(lián)邦環(huán)保局一旦發(fā)現(xiàn)突發(fā)性水污染事故就可立即用基金來支付治理、補償?shù)荣M用的權(quán)力，為突發(fā)性水污染事故補償機制提供了新途徑。此時，美國突發(fā)性水污染應急法制基本成形。在逐步完善的應急法制影響下，美國《國家應急計劃》已發(fā)展成為內(nèi)容豐富、涵蓋面廣的綜合性應急導則，從國家到地方、跨區(qū)域、跨部門的國家綜合應急響應機制也建立起來了，于是，突發(fā)性水污染事故應急處理機制正式確立。飲用水受到污染會直接損害人們的生命與健康，所以美國很重視對飲用水安全的保護。美國《安全飲用水法》于1974年通過，先后經(jīng)過1986年、1996年2次修改，采取許多行動加強對飲用水安全的保護，并對突發(fā)性水污染事故應急處理進行了明確規(guī)定，例如當污染物出現(xiàn)在供水系統(tǒng)或者水源并威脅到人們的健康而地方政府沒有采取應急措施的時候，聯(lián)邦環(huán)保局可以采取任何必要的行動來應對水污染事故?！?.11”事件發(fā)生之后，美國對飲用水資源保護的壓力加大，于是，通過《公眾健康安全和反恐怖準備及應對法》對水源安全技術(shù)、突發(fā)事故應急反應等方面進行規(guī)定，來加強對飲用水源安全的保護。根據(jù)社會發(fā)展與變化，把握時代特征調(diào)整應對策略，體現(xiàn)了美國突發(fā)性水污染事故應急法制與時俱進的特點。

1.2 專門化的應急管理機構(gòu)

隨著突發(fā)性水污染應急法律制度的不斷完備，美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制內(nèi)的機構(gòu)職能劃分也趨于完善。美國突發(fā)性水污染事故由環(huán)境行政部門專門處理，但具體職能有國家和地方之分。在國家層面上，聯(lián)邦緊急事務管理署統(tǒng)一應對突發(fā)公共事件，該署于2003年納入美國國土安全部。美國環(huán)保行政主管部門美國環(huán)?？偸?EPA)則在聯(lián)邦緊急事務管理署領導下適用法制化的應急預案具體處理環(huán)境污染方面的應急事務，而突發(fā)性水污染事故的應急處理就是適用這種機制。而國家應急反應中心是國家環(huán)保總局下設的一個常設機構(gòu)，該機構(gòu)為環(huán)保局在突發(fā)性污染事故方面提供信息支持。在地方層面，設立了地方應急規(guī)劃委員會，有的州還設立專門的應急服務辦公室，這些機構(gòu)負責組織和協(xié)調(diào)地方政府及有關人員處理突發(fā)性水污染事故。突發(fā)性水污染應急預案的制定者自行決定預案的具體內(nèi)容，EPA僅通過制定應急原則向他們提供指導以及一些技術(shù)性幫助?？梢?，專門的突發(fā)性水污染事故協(xié)調(diào)管理機構(gòu)是美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制能夠發(fā)揮預期效果的關鍵所在。

1.3 多元化的損害救濟模式

美國突發(fā)性水污染事故應急處置措施方面也具有特色。突發(fā)性污染事故應急處理分為3個環(huán)節(jié):準備、反應與復原。其中對于“復原”環(huán)節(jié)的設置，美國除了注重水環(huán)境的恢復、事故責任追究，還關注環(huán)境損害補償社會化分擔機制的構(gòu)建，通過建立基金、環(huán)境污染責任保險等制度來實現(xiàn)環(huán)境損害補償?shù)纳鐣謸繕?。這樣，不僅為突發(fā)性水污染事故的事后處理提供了充足的資金，還使突發(fā)性水污染事故應急處理機制獲得長遠的物質(zhì)支持，這符合工業(yè)化進程中風險分擔機制所體現(xiàn)的環(huán)境正義要求?？梢?，這種多元化污染損害補償救濟模式是美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制的第三個顯著特點。

從應急法制空白導致面對突發(fā)性水污染事故時措手不及到如今突發(fā)性水污染事故應急處理工作有條不紊地進行，美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制已經(jīng)趨于完備和成熟。實際上，每個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展是不一樣的，突發(fā)性水污染事故應急處理機制的構(gòu)建應結(jié)合本國國情，照搬別國經(jīng)驗是不可行的。但法制完善、機構(gòu)建設和損害救濟在應急處理機制中的核心地位不容置疑。因此，立足我國現(xiàn)實，借鑒美國先進經(jīng)驗來完善我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制是很有必要的。

2 我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制的檢討

行政法治原則是法治原則在行政法領域里的具體演化，分為行政合法性原則、行政合理性原則以及行政應急性原則。當前，我國實行由行政應急性原則所支撐的框架下“中央統(tǒng)一領導，分級負責，屬地管理，以應急預案為核心”的突發(fā)性水污染應急處理機制。這一處理機制的優(yōu)點在于能夠利用國家和全社會的資源與力量來應對突發(fā)性水污染事故，機制建設的成本較低。但是，隨著工業(yè)化進程的深入發(fā)展，突發(fā)性水污染事故的預防、監(jiān)測預警、處置、善后處理與工業(yè)生產(chǎn)之間的沖突逐漸激化，現(xiàn)有的突發(fā)性水污染事故應急處理機制的缺陷日益明顯。

2.1 應對突發(fā)性水污染事故應急法律規(guī)范

我國在1995年的“全國突發(fā)性環(huán)境污染事故應急監(jiān)測‘九五’規(guī)劃”會議上第一次將突發(fā)性水污染事故應急決策納入研究范圍。之后涉及突發(fā)性水污染事故處理以及水資源保護的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等。而上述法律并沒有對突發(fā)性水污染事故應急處理機制作出針對性的規(guī)定。《中華人民共和國環(huán)境保護法》作為綜合性法律，第31條、第32條對突發(fā)性環(huán)境事故應急處理作出專門規(guī)定，為突發(fā)性水污染應急處理提供了法律依據(jù)。但是，第31條只是對肇事單位應就突發(fā)性污染事件進行報告和采取措施作出規(guī)定。而第32條則規(guī)定，地方環(huán)保部門就突發(fā)性污染事件向政府報告，并由政府采取措施。這兩條規(guī)定不僅粗疏，而且還停留在“報告制度”上，難以對突發(fā)性水污染事故應急處理發(fā)揮實效?！吨腥A人民共和國水法》作為水資源的基礎法律，其只是側(cè)重于開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源以及防治水害方面的完善，對突發(fā)性水污染事故幾乎沒有涉及。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》也并非突發(fā)性水污染事故應急處理的專門性法律，該法要求國家和地方政府應對各種危機時要采取一些緊急措施和善后處理措施，而突發(fā)性水污染事故只是其中的一種危機?！吨腥A人民共和國水污染防治法》的最新修訂是在近幾年頻繁發(fā)生重大突發(fā)性水污染事故導致飲用水危機背景下進行的，所以這部法具有明顯的應對痕跡［4］。但是該法關注水體污染的監(jiān)測、防治等方面的問題，其對突發(fā)性水污染事故應急處理只是規(guī)定了“依法做好水污染事故應急處置工作”、“企事業(yè)單位防止污染事故發(fā)生的措施”、“水污染事故報告程序”這些內(nèi)容，因為缺乏翔實且有針對性的操作，因此對突發(fā)性水污染事故的處理作用不大?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》只是規(guī)定了近海水域污染采取的應急機制，而對于其他水域的突發(fā)水污染事故就顯得無能為力了?？傊覈话l(fā)性水污染事故應急處理機制立法遠遠滯后于應對突發(fā)性水污染事故的現(xiàn)實需求。

2.2 缺少統(tǒng)一、權(quán)威的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)

環(huán)境要素固有的物理特性表明，環(huán)境要素按照自然屬性形成了突破區(qū)域界限的系統(tǒng)。所以，面對突發(fā)的環(huán)境污染事件，從預防到處理事故完畢，都需要各區(qū)域、各部門統(tǒng)一協(xié)作，共同對抗突發(fā)事故。但是，《中華人民共和國水法》第12條規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”而《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》則規(guī)定了國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。加上缺乏對各主管部門之間關系的明確規(guī)定，這就形成了各個行政區(qū)域、各部門各自為政的局面，在突發(fā)性水污染事故發(fā)生后，缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的組織形式。另外，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，由政府設立的突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)在我國還只是臨時性的管理機構(gòu)。這就存在2個問題:一是削弱了環(huán)境保護行政部門的職能，對突發(fā)性環(huán)境污染事故采取應對措施本該屬于環(huán)境保護行政部門的職能，但是卻由臨時機構(gòu)代行，就使其不能充分發(fā)揮自身功效;二是該臨時機構(gòu)在人員組成、應急方案啟動標準、應急措施等方面都具有一定的隨機性和緊迫性，與其他參與應急處理的有關部門之間缺乏及時和有效的溝通，這就使得該機構(gòu)在應對危機時難以將科學和高效的要求落到實處，從而影響突發(fā)性水污染事故應急處理機制的有效運作。

2.3 配套機制不健全

突發(fā)性水污染事故應急處理是一個動態(tài)的過程，可分為預防及監(jiān)測、應對處置、善后處理3個過程，每個過程都有相應的機制來對應。但是從目前已發(fā)生的多起突發(fā)性水污染事故來看，預警與監(jiān)測系統(tǒng)、信息發(fā)布制度不完善導致了突發(fā)性水污染事故影響擴大，而善后處理涉及的責任追究、環(huán)境損害補償?shù)葯C制的缺失就使事故造成的社會危機和矛盾更難以緩和。顯而易見，配套機制不健全使我國應對突發(fā)性水污染事故時難免出現(xiàn)束手無策的情況。

3 美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制對我國的啟示

任何機制的建設都需要長期投入人力、物力與財力。美國突發(fā)性水污染事故應急處理機制至今已有深厚的理論積淀并經(jīng)過長期的實踐檢驗，其強大的綜合國力也支持這種漸進式的改革方式。但我國不能對美國突發(fā)性水污染應急處理機制進行簡單的移植，而是要結(jié)合我國環(huán)境行政管理領域里“雙重管理”、“交叉管理”等體制的特點，借鑒美國先進經(jīng)驗來著重解決“法制完善、機構(gòu)建設、損害救濟”等首要問題，從而實現(xiàn)我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制的跨越式發(fā)展。

3.1 盡快出臺《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應對法》

政府作為環(huán)境應急機制的主體，在應急處理機制運行過程中必須遵循法治要求，政府和官員必須尊重法律的權(quán)威，按照法律規(guī)定的職權(quán)、范圍和程序執(zhí)政。既不能不履行法律規(guī)定的義務和責任，又不能超出法律權(quán)限，任意濫用職權(quán)［5］。環(huán)境保護行政部門作為水污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的實施主體，要對包括突發(fā)性水污染事故在內(nèi)的環(huán)境事故依法執(zhí)政。這樣才有助于實現(xiàn)突發(fā)性水污染事故應急處理機制的法治化目標。當然，該目標的實現(xiàn)也離不開環(huán)境行政應急法制的完善。美國完備的應急法制使其能有效應對突發(fā)性水污染事故，我國可借鑒美國的做法，先行完善應急法制，而制定《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應對法》或者涵蓋突發(fā)性水污染事故應急處理機制的《中華人民共和國突發(fā)性污染事故應對法》是首要任務。結(jié)合我國立法特色，建議通過以下兩種途徑來推進突發(fā)性水污染事故應急處理機制法制化:一是修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國水污染防治法》，專章設定“突發(fā)性水污染事故應急處理”;二是先由國務院對突發(fā)性水污染事故應急管理制定專門條例，待時機成熟再專門制定《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應對法》或《中華人民共和國突發(fā)性污染事故應對法》。無論哪一種途徑都應綜合運用社會危機管理和水污染防治的相關理論，也應包含以下內(nèi)容［6］:①確立“響應迅速、決策科學、處置高效”的突發(fā)性水污染事故應急處理原則;明確應對突發(fā)性水污染事故的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)及其法定職責，避免事發(fā)時因權(quán)責不明而貽誤時機。②確定信息公開制度，即將突發(fā)性水污染事故和水污染狀況信息統(tǒng)一面向社會公眾發(fā)布。及時、迅速地公開權(quán)威信息有助于消除人們的疑慮和恐慌，避免謠言的傳播。③明確事故涉及相關人員的法律責任及行政管理相對人的應急行政法律義務和法律責任。④明確突發(fā)性水污染事故的環(huán)境損害評估原則和指標體系。

以上是完善應急法制不可或缺的基本內(nèi)容，為了保持突發(fā)性水污染事故應急法制的針對性和可操作性，立法完成后還需要根據(jù)社會發(fā)展與變化來適時調(diào)整法律規(guī)范。

3.2 建立流域性指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)

美國建立了聯(lián)邦緊急事務管理署作為國家級應急指揮中心來應對突發(fā)性公共安全事故，而在突發(fā)性水污染事故應急處理領域中，則實行以環(huán)境行政部門(EPA)為核心的指揮協(xié)調(diào)機制。我國要建立完整、系統(tǒng)的公共安全應急管理體系是必然的，但是這需要長期的努力以及大量人力、物力的投入。因此，結(jié)合當前國情，建立具有流域性、專業(yè)性、穩(wěn)定性特征的突發(fā)性水污染應急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)更具有現(xiàn)實意義。這一機構(gòu)除了滿足我國應對突發(fā)性水污染事故的現(xiàn)實需求外，還要結(jié)合我國環(huán)境保護行政機構(gòu)設置的特點來實現(xiàn)低成本改革的目標。因此，應該對我國流域性環(huán)境保護機構(gòu)進行制度內(nèi)的調(diào)整。當前，我國流域水資源保護局是在各大流域水利委員會下設立的行使水資源保護行政管理職能的機構(gòu)，該機構(gòu)受中華人民共和國水利部和中華人民共和國環(huán)境保護部的雙重領導，主要履行擬定流域水環(huán)境監(jiān)測規(guī)程和省界水體質(zhì)量標準、指導流域內(nèi)水資源質(zhì)量監(jiān)測與調(diào)查、參與重大水污染事故的調(diào)查處理等基本水環(huán)境保護職能，這就具備了突發(fā)性水污染事故應急處理機構(gòu)的流域性和專業(yè)性特點。盡管如此，由于受到溝通協(xié)調(diào)機制、技術(shù)人員配置等因素限制，流域水資源保護局在應對突發(fā)性水污染事故時并不能充分發(fā)揮其相應職能。以松花江苯污染事故為例，松遼水利委員會是水利部于1982年在東北設立的直屬派出機構(gòu)。1984年，為了加強松花江和遼河流域的環(huán)境保護工作，該委員會設立了松遼流域水資源保護局。但是，突發(fā)水污染事故時，該機構(gòu)與其他部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，未能將分散的政府職能部門有機結(jié)合起來，出現(xiàn)了各自為政的局面，而環(huán)境保護部門在應急處理機制中核心地位被弱化是導致這一現(xiàn)象的根本原因。

綜上所述，我國應在各流域水資源保護局中增設“流域性水污染應急處理指揮中心”這一專門應急管理機構(gòu)，對流域內(nèi)突發(fā)性水污染事故應急處理進行統(tǒng)一指揮與調(diào)度。這一機構(gòu)的主要職能應包含以下內(nèi)容:①根據(jù)流域內(nèi)水文特征、工業(yè)布局和人口分布特點編制包含現(xiàn)場反應處理方案、安全供水應急方案在內(nèi)的應急預案。②加強對流域內(nèi)重點工業(yè)企業(yè)特別是高?；て髽I(yè)的風險評估，進行危險源登記并隨機檢查。③與流域內(nèi)各級政府和有關部門建立信息共享和交流平臺，保持聯(lián)動機制暢通。④負責應急資源的保障、應急處理設備的日常養(yǎng)護以及組織相關培訓工作。⑤突發(fā)水污染事故時進行應急決策，并對流域內(nèi)參與應急處置的消防、衛(wèi)生、醫(yī)療等支援和保障部門進行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。⑥將流域內(nèi)突發(fā)性水污染事故應急處理過程的信息匯總構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，為將來應急管理和決策提供參考依據(jù)。

3.3 構(gòu)建多元化的污染損害救濟制度

環(huán)境侵權(quán)具有一定的隱蔽性，在侵權(quán)的早期往往不易被發(fā)現(xiàn)，待人們有所察覺時，其財產(chǎn)、健康甚至生命已遭受嚴重損害。所以，賠償損失就成為環(huán)境侵權(quán)民事責任中廣泛適用的一種責任方式，也是最基本的一種責任方式［7］。而在突發(fā)性水污染事故應急處理機制中，損害賠償更具有現(xiàn)實意義:一方面，賠償對事故受害方的及時救濟體現(xiàn)了環(huán)境正義理念，有助于緩和污染事故帶來的社會深層次矛盾，從而維持社會穩(wěn)定;另一方面，讓事故責任方對污染事故承擔損害賠償責任，有助于該企業(yè)在生產(chǎn)中重視環(huán)境成本考量。

目前，我國主要通過民事救濟和行政救濟兩種形式來實現(xiàn)突發(fā)性環(huán)境污染損害救濟。然而，突發(fā)性水污染事故往往會造成較大的經(jīng)濟損失，污染損害還具有復雜性、潛伏性和持續(xù)性的特點，如果按照傳統(tǒng)“污染者賠償”的救濟機制，由責任者獨自負擔賠償確實會超出大部分企業(yè)的承受能力，履行賠償之日往往也是企業(yè)破產(chǎn)之時，這明顯不利于我國國民經(jīng)濟發(fā)展。所以，突發(fā)性環(huán)境污染事故損害賠償采用社會化救濟方式［8］。

國際上主要通行環(huán)境污染責任保險和污染損害賠償基金制度兩種社會化救濟方式。環(huán)境污染責任保險是將責任風險社會化的一種商業(yè)保險。我國已經(jīng)在江蘇、湖南等多個省市開展環(huán)境污染責任險的試點工作，2008年9月湖南首例環(huán)境責任保險理賠事件圓滿完成標志著我國突發(fā)性水污染損害賠償?shù)纳鐣葷母镞~出了重要一步。因此，應從以下幾方面來繼續(xù)完善環(huán)境責任保險制度:首先，國家應盡早制定出具有可操作性的突發(fā)性水污染事故賠償標準，建立相應的評估機構(gòu)來對水污染造成的損害進行經(jīng)濟上的定性評估和判斷。其次，實行“自愿為主，強制為輔”的投保方式。對化工、石油等涉及危險品生產(chǎn)的企業(yè)實行強制保險，其他企業(yè)則實行自愿保險，對自愿投保者應予鼓勵。國際上通行以突發(fā)性水污染事故的發(fā)生概率和污染記錄確定企業(yè)投保方式的做法，這體現(xiàn)了分散風險和經(jīng)濟補償?shù)脑瓌t，值得我國借鑒。再次，應該對突發(fā)實質(zhì)性損害和累積性潛在危害的索賠時效進行區(qū)分，這不僅保證了賠付效率，還有助于賠付糾紛的解決。最后，國家應從政策上加強對環(huán)境責任險的支持力度。環(huán)境責任險的賠付金額很高，許多企業(yè)對險種認識不足，加上環(huán)境責任險的保費高于其他險種，投保積極性往往不高，這就增加了承保單位的運營成本。因此，現(xiàn)階段國家的政策向環(huán)境責任險傾斜是十分必要的。

污染損害賠償基金是通過社會捐助、國家撥款以及稅費征收等途徑建立的專門資金，被用于補償污染事故受害方，與環(huán)境責任險的救濟功能相似，也都體現(xiàn)了風險分擔的原則。而污染損害賠償基金由一個事先設立并持續(xù)運營的基金組織來管理，如美國的超級基金(Superfund)。超級基金的初始資金分別來自聯(lián)邦撥款(占初始基金總額的13.8%)和對生產(chǎn)、進口有害物質(zhì)的石油、化工行業(yè)征收的專門稅(占初始基金總額的86.2%)［9］。在我國，由于缺乏相關的制度支持和理論積淀，污染損害賠償基金還處于摸索階段，僅僅在中國石化、中國石油等幾個大型國有企業(yè)內(nèi)部試行。污染損害賠償基金制度不僅契合了環(huán)境風險負擔原則，也符合經(jīng)濟視角下的環(huán)境公平觀念。因此，我國應借鑒美國的先進經(jīng)驗，通過征收環(huán)境稅與排污稅、社會捐贈和政府撥款等途徑來獲得資金，并構(gòu)建相應的基金管理體系，以此來建立污染損害賠償基金制度，為建設有中國特色的突發(fā)性水污染事故損害賠償救濟方式提供多元化的選擇。

4 結(jié)語

隨著我國工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，突發(fā)性水污染事故頻發(fā)的態(tài)勢仍將存在。突發(fā)性水污染事故嚴重威脅了人民的身體健康、社會安定和經(jīng)濟發(fā)展。因此，借鑒美國的成功經(jīng)驗，從完善應急法制、建立流域性指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)以及構(gòu)建多元化的污染損害救濟制度3個方面來健全我國突發(fā)性水污染事故應急處理機制具有重大意義。

［1］中國環(huán)境監(jiān)測總站.2011年中國環(huán)境狀況公報［EB/OL］.［2012－08－18］.http://www.cnemc.cn/publish/totalWebSite/news/news_28785.html.

［2］董德.水利部:鎮(zhèn)江水污染事件正在調(diào)查因外輪非法操作［EB/OL］.［2012－07－30］.http://www.china.com.cn/news/2012－02/16/content_24651963.htm.

［3］王羲，胡苑.美國國家應急計劃概述［J］.環(huán)境保護，2007(Z1):82－85.

［4］張美紅.我國流域水污染防治的法律缺陷及法律完善［J］.水利經(jīng)濟，2010，28(5):21－25.

［5］李新生，郭春明.我國緊急狀態(tài)法的立法宗旨和原則［J］.法學，2004(8):11－13.

［6］幸紅.流域突發(fā)性水污染應急措施法律機制研究［J］.法制與經(jīng)濟，2009(1):6－9.

［7］張梓太.環(huán)境法律責任研究［M］.北京:商務印書館，2004.

［8］李長健，史東偉.淺談基因污染侵權(quán)社會化救濟［J］.華中農(nóng)業(yè)大學學報，2011(4):6－9.

［9］李妍輝.環(huán)境污染損害社會化救濟:參考美國環(huán)境污染損害賠償基金［J］.法制與社會，2008(6):294.