范兆軼 劉 莉

(西安建筑科技大學，西安 710055)

引言

盡管我國“973”計劃、 “十五”和“十一五”期間通過重大水專項計劃針對我國水環(huán)境問題，如湖泊富營養(yǎng)化發(fā)生過程和藍藻暴發(fā)機制、水源水質改善、面源污染控制和重污染湖泊生態(tài)重建等方面開展了研究，取得了科學和技術的突破，并為流域水環(huán)境治理提供了重要科技支持。但由于對流域水環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)研究不足，缺乏對流域水管理和水環(huán)境治理的模式從管理體制到法律法規(guī)等一套完整系統(tǒng)的科學制度安排，使我國水環(huán)境的挑戰(zhàn)依然嚴峻，并成為流域水環(huán)境有效治理和改善的重要制度障礙。

因此，我國除了大力開展研究流域水循環(huán)過程和污染成因分析等重點自然基礎科學問題外，應更致力于總結和借鑒國外流域水環(huán)境綜合管理的發(fā)展現(xiàn)狀以及成功經驗，并比較和解析我國流域水環(huán)境綜合管理中存在的問題，從國情實際出發(fā)，探索有中國特色的流域水資源與水環(huán)境綜合管理模式，走中國特色的流域水管理道路，為建立具有我國特點的流域水環(huán)境綜合治理理論體系，保障流域生態(tài)環(huán)境安全和社會經濟發(fā)展提供科學依據(jù)。

流域是具有層次結構和整體功能的復合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構成了社會經濟發(fā)展的資源基礎，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結所在。因此，以流域為單元對水資源與水環(huán)境實施統(tǒng)一管理，已成為目前國內外公認的科學原則。

流域的水資源與水環(huán)境管理是我國水環(huán)境管理的難題之一。本文僅以美國的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亞的集中－分散模式以及三國在流域治理方面形成的完備法律體系為案例，系統(tǒng)分析總結國外流域水環(huán)境綜合治理的經驗及啟示，以期為我國流域水環(huán)境綜合治理提供政策參考。

流域水管理是一項系統(tǒng)性工程，不同國家水環(huán)境治理的模式從流域機構的設置到流域法律法規(guī)的制定形成了一套完整體系，為流域水環(huán)境的治理起到了重要的作用。

1 國外流域治理機構設置分析

國際各國國情不同、流域具體情況有異，對本國流域治理機構的設置也因此各有特色。

1.1 集中治理模式

簡單來說，就是由國家設置或指定專門機構進行整體流域治理。最早的流域整體化治理機構就出現(xiàn)在美國——1933年成立的田納西河流域管理局(TVA)。

從聯(lián)邦來看，環(huán)境保護署是最主要的涉水管理機構，其職責主要有發(fā)放排污許可證、制定出臺各種水質標準、分配各州資金投入生態(tài)補償?shù)?。并通過在全美下設的10 個以流域為管轄單位的區(qū)域辦事處來審批各州政府制定的法規(guī)或標準、監(jiān)督各種涉水資金的使用。此外，涉及流域治理的聯(lián)邦機構還有:美國地質調查局、魚類和野生動植物管理局、水土保持局、國家海洋與大氣管理局。

從州級來看，各州的流域治理機構主要是流域委員會。這些流域委員會屬于法律實體，主要處理跨州的流域水環(huán)境問題。比如特拉華流域委員會，范圍包括特拉華、新澤西、賓夕法尼亞和紐約等州;以及切薩皮克灣委員會，范圍包括馬里蘭、弗吉尼亞、賓夕法尼亞等州和哥倫比亞特區(qū)。流域委員會由各州州長、聯(lián)邦政府代表、用水主體代表等組成，職責主要包括流域規(guī)劃的制定實施、水工程項目的建設運行、水環(huán)境治理的監(jiān)督協(xié)調等［1］。

1.2 分散治理模式

日本是典型的分散治理模式。中央政府中涉及流域治理工作的機構較多，在2001年1月政府機構大規(guī)模改革之前涉及6 個部級機構(日本稱為“省”):環(huán)境廳、國土廳、厚生省、農林水產省、通商產業(yè)省、建設省(河川局和都市局)。改革之后，國土廳和建設省都被合并于國土交通省。其中，主要涉及流域綜合治理的是國土交通省、環(huán)境省和農林水產省。

國土交通省的具體職責包括:(1)制定綜合性的流域水政策;(2)流域設施的維護與管理;(3)流域水體的利用與保護;(4)污水設施的建設和管理;(5)監(jiān)督涉及流域水體開發(fā)、設施建設運營、維護和管理的涉水機構。

環(huán)境省的具體職責包括:(1)制定有關流域水環(huán)境保護的指導原則、政策和規(guī)劃;(2)流域污染檢測;(3)制定流域水環(huán)境質量標準。

農林水產省的具體職責包括:保護流域周邊的水源涵養(yǎng)林。

1.3 集中—分散治理模式

所謂的“集中”是指由負責流域治理的部門協(xié)調涉及流域治理開發(fā)利用的各機構與各地區(qū);“分散”是指涉及流域治理開發(fā)利用的各機構與各地區(qū)自主制定流域相關的政策、法規(guī)和標準等，按不同的分工職責完成對流域環(huán)境的治理［2］。

澳大利亞涉及流域治理方面的聯(lián)邦部門是聯(lián)邦政府水利委員會:負責統(tǒng)籌全國的涉水研究和發(fā)展規(guī)劃，提供水體信息及治理相關的政策導向，并通過流域部門對流域內的各州治理情況進行協(xié)調。其他主要部門有:

流域部長理事會負責流域治理中的政策導向和指導方針;

流域委員會受流域部長理事會的指導，不屬于任何州政府但為各州的流域治理提供保障。負責向各州分配水權，與流域部長理事會交換流域水環(huán)境的咨詢意見，執(zhí)行治理方針政策(如提供資金支持等);

社區(qū)咨詢委員會負責流域的調研，收集流域治理過程中的意見建議，咨詢流域治理決策產生的問題，發(fā)布調研結果。

而各州對州內的流域治理有很大的自主權，擁有自己的流域機構:可以適時開展或取消對流域治理進行的各種活動;保持水土平衡;調整資金投入的分配比例;控制流域污染物的排放;公布財務報告和水價，以提高公眾參與程度等。

2 國外流域治理法律法規(guī)分析

2.1 美國流域治理法律法規(guī)

美國制定的大多數(shù)流域法律法規(guī)都很好體現(xiàn)了整體性的綜合治理思路，起到最重要作用的共有三部。

《田納西河流域管理局法》:頒布于1933年，并成立了權威性的流域管理機構“田納西河流域管理局”(TVA)。

《水資源規(guī)劃法案》:頒布于1965年，要求從流域整體利益出發(fā)，協(xié)調水土資源規(guī)劃，優(yōu)化國家自然資源。隨后成立了水資源理事會(Water Resource Council)及各流域委員會，負責流域水資源的綜合開發(fā)利用。

《清潔水法》:頒布于1948年，1972年和1977年有較大改動，其內容包括:為水處理工程建設提供撥款(自1987年修正案逐步廢除);限制有關污水及污染物排放;制定水質標準，從技術、實施、運行層面對各州污染源進行治理控制;預防石油及其他有害物質進入流域水環(huán)境及其相鄰的海域;制定非點源污染治理計劃;規(guī)范排污、疏浚、填方許可證;并對濕地的治理作出規(guī)定，確認各州對其轄區(qū)內的水域擁有分配權。

此外，還有兩部法律也對流域治理產生了巨大影響。

《安全飲用水法》:頒布于1974年，1986年和1996年進行了兩次修正。涉及流域治理的內容包括防止地下水域受污染以及授權各州建立水源地保護計劃。

《瀕危物種法》:頒布于1986年，主要內容是要求各州為其所在地的流域確定流量最低標準，用以保護流域內的水環(huán)境。

2.2 日本流域治理法律法規(guī)

日本的流域治理法律體系以《水資源開發(fā)促進法》為首，主要包括《河川法》等17 部法律。其中《水資源開發(fā)促進法》、《河川法》、《水源地域對策特別措施法》在流域治理方面有著重要影響。

《水資源開發(fā)促進法》:頒布于1961年，以促進流域水資源綜合開發(fā)利用的合理化為目的，對水資源開發(fā)流域的指定、水資源開發(fā)基本規(guī)劃的制定、水資源開發(fā)審議會制度，對國土綜合開發(fā)計劃的協(xié)調等內容做了規(guī)定，特別強調了流域的整體性。

《河川法》:頒布于1964年，是關于流域管理的重要法律，對流域管理的原則、中央與地方政府在流域管理上的分工、流域利用的規(guī)則、流域審議會制度等做了詳細的規(guī)定。

《水源地域對策特別措施法》:頒布于1973年，其目的是為水庫周邊地區(qū)居民進行利益補償提供法律依據(jù)。

2.3 澳大利亞流域治理法律法規(guī)

澳大利亞的州政府有權制定本州適用的流域治理法律，并予以具體實施;而聯(lián)邦政府只負責統(tǒng)一制定統(tǒng)領性質的流域法律文件。

2.3.1 聯(lián)邦性質的流域治理法律

《關于國家水資源行動計劃的政府間協(xié)議》:頒布于2004年6月25日。主要流域治理內容是形成一個以全國統(tǒng)一、市場、監(jiān)管和規(guī)劃為基礎的地表與地下水管理制度。

《水資源安全國家規(guī)劃》:頒布于2007年1月25日。對墨累—達令流域的各項管理項目做出了規(guī)定。

《2007年水法》:于2008年開始實施，是實施《水資源安全國家規(guī)劃》的關鍵。主要針對墨累—達令流域管理做出規(guī)定。

2.3.2 州性質的流域治理法律

昆士蘭州的流域治理法律法規(guī)包括:《1910年水資源保育和利用權利法》、《1926年水法》、《1946年新南威爾士州和昆士蘭州邊界河流協(xié)議》、1989年《水資源法》、《1997年環(huán)境保護法》、《2000年水法》、《2002年水法規(guī)》、《2005年自然河流法》。

維多利亞州流域治理現(xiàn)行立法框架主要有《1970年環(huán)境保護法》、《1989年水法》、《1992年自然遺產河流法》。

2.3.3 地區(qū)性質的流域治理法律

首都地區(qū)的流域治理法律和政策框架包括:《1997年環(huán)境保護法》規(guī)定了包括水質在內的環(huán)境保護;《2007年水資源法》規(guī)定了流域水體治理和水生生態(tài)系統(tǒng)保護。

南澳大利亞地區(qū)的流域治理法律法規(guī)包括:《1919年水控制法》、《1929年污水處理法》、《1932年水工程法》、《1976年水資源法》、《1992年墨累—達令協(xié)議》、《1997年環(huán)境保護法》、《1997年水資源法》、《2000年艾爾湖流域政府間協(xié)議》、 《2004年自然資源管理法》［3］。

3 國外流域水環(huán)境綜合治理經驗及啟示

縱觀國外流域水環(huán)境治理的發(fā)展過程，都經歷了從部門各自為政到跨部門、跨地區(qū)綜合治理的治理模式轉變。治理模式機構設置為主，法律法規(guī)制度為輔。

國外的先進成功經驗可以得出，首先明確政府的角色定位和職能，重視對流域水環(huán)境的治理;建立流域機構并賦予其相應的法律地位和權責，完善治理體制;用法律規(guī)范與流域治理有關各方的責任，合理分配水量、制定水質標準以及糾紛的解決途徑等。其次通過行政手段和經濟手段結合的方式，綜合利用政府部門決策、私營企業(yè)承包實施的方法;鼓勵新技術、新設備的開發(fā)應用;將流域作為當?shù)厣鐣洕l(fā)展的一種資源，以多種手段低成本、有效配置和使用這種資源，反而有利于流域治理和地區(qū)持續(xù)發(fā)展。再次建立流域水環(huán)境信息網站，公開發(fā)布流域水環(huán)境信息，廣泛向公眾作調查，提高公眾對流域治理的意識;向政府反映公眾的想法和要求，在流域治理的重大決策中納入公眾的意見。

在流水環(huán)境治理模式轉變的同時，也提出了一系列亟待解決的新問題。比如在現(xiàn)行體制下，流域綜合治理會涉及到多部門多地區(qū)的權力、利益沖突，那么如何使建立起來的流域機構擁有對該流域的權威和治理決策的執(zhí)行能力;再比如制定以流域為單位的治理規(guī)劃時，怎樣協(xié)調跨行政區(qū)政府之間的合作，同時兼顧流域綜合治理與地方區(qū)域調控等等。

3.1 應進行流域相關部門間的綜合治理

流域水環(huán)境治理涉及的部門眾多，就容易導致權力、利益沖突等一系列問題，譬如跨區(qū)域的污染爭端向誰申訴如何解決。以渭河流域為例，有陜西省水利廳、陜西省水保局、黃委會、涇渭區(qū)管理局等機構部門負責處理相關的事物，但是一旦發(fā)生大范圍大規(guī)模的污染事件，誰說了算?流域相關機構沒有足夠的行政權限處理，則必須上報上級機關，甚至上升到國務院的高度。這樣不僅處理進度緩慢效率低，也不利于環(huán)境問題及時控制解決。且設置如此眾多的機構部門卻起不到實效，也在同時構成了政府機關的結構人員冗余，不利于社會的和諧有效發(fā)展。

3.2 應進行流域內地域的綜合治理

流域是一個整體，2002年新修訂的《水法》確定了流域管理和行政區(qū)域相結合的流域管理制度，區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃。但長久以來，政府依然以行政區(qū)劃為主，流域只是為了區(qū)域內的經濟增長服務。根據(jù)中央的一號文件，從過去的區(qū)域管理逐步向流域管理轉變，這一點為流域水環(huán)境綜合治理提供了條件，也對基層政府機關提出了挑戰(zhàn)。那么如何使得區(qū)域管理與流域管理相配合不排斥，如何賦予區(qū)域機關合理的行政權限，如何從法律法規(guī)層面上規(guī)范基于區(qū)域機關適當?shù)牡匚唬夹枰趯嵺`中逐步斟酌調整。

3.3 應進行流域治理內容的綜合治理

當前的立法體系和流域機構設置將流域的要素具體化了，分別針對了流域內局部的某種特定功能產生的問題，而將這一問題可能造成的流域內其他要素的影響割裂了開來。破壞了流域內各資源、環(huán)境要素與整個流域內社會和經濟發(fā)展的內在聯(lián)系，忽視了流域上下游、支干流之間的相互影響相互依賴，流域各要素得不到優(yōu)化配置，可能往往拆東墻補西墻，真正的流域生態(tài)問題并沒有得到徹底解決。所有的相關政策措施的出臺，都不能以加速渭河流域的生態(tài)破壞為代價。

3.4 應進行流域開發(fā)利用市場化的綜合治理

無論是防洪減淤措施、灌區(qū)節(jié)水措施、水利工程建設、生態(tài)景區(qū)建造……都是為了平衡生態(tài)環(huán)境與經濟社會發(fā)展之間的矛盾存在的。不能重其一而輕另一，要在二者之間尋找到一個平衡點。上級政府應將水環(huán)境治理權力逐步下放，通過政企分開的方式傳遞給下級政府、部門、機構、企業(yè)和公眾組織等。并且流域治理是一個長期工程，很難在短期之內取得收效，如何在經濟發(fā)展的同時保證流域水環(huán)境的穩(wěn)定甚至優(yōu)化，如何在治理流域水環(huán)境的同時兼顧經濟社會的發(fā)展，如何讓流域水環(huán)境治理措施亦能收到經濟效益，這些問題都十分值得關注。

4 研究小結

流域是具有層次結構和整體功能的復合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構成了社會經濟發(fā)展的資源基礎，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結所在。因此，以流域為單元對水資源與水環(huán)境實施統(tǒng)一管理，已成為目前國內外公認的科學原則。流域的水資源與水環(huán)境管理是我國環(huán)境管理的難題之一。本文僅以美國的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亞的集中－分散模式以及三國在流域治理方面形成的完備法律體系為案例，系統(tǒng)分析總結國外流域水環(huán)境綜合治理的經驗。

研究表明，國外流域水環(huán)境治理都經歷了從部門各自為政到跨部門、跨地區(qū)綜合治理的治理模式轉變;各種治理模式均以機構設置為主，法律法規(guī)制度為輔。國外流域水環(huán)境治理的成功經驗充分表明，流域水環(huán)境綜合治理涉及到多部門多地區(qū)的權力、利益的沖突，如何使建立起來的流域機構擁有對該流域的權威和治理決策的執(zhí)行能力是關鍵，因此我國的流域水環(huán)境綜合治理模式應該是部門間的綜合治理、地域內的綜合治理、內容上的綜合治理和市場化的綜合治理模式。同時高度關注以下問題:一是，明確政府的角色定位和職能，重視對流域水環(huán)境的治理;建立流域機構并賦予其相應的法律地位和權責，完善治理體制;用法律規(guī)范與流域治理有關各方的責任，合理分配水量、制定水質標準以及糾紛的解決途徑等。二是，通過行政手段和經濟手段結合的方式，綜合利用政府部門決策、私營企業(yè)承包實施的方法;鼓勵新技術、新設備的開發(fā)應用;將流域作為當?shù)厣鐣洕l(fā)展的一種資源，以多種手段低成本、有效配置和使用這種資源，反而有利于流域治理和地區(qū)持續(xù)發(fā)展。三是，建立流域水環(huán)境信息網站，公開發(fā)布流域水環(huán)境信息，廣泛向公眾作調查，提高公眾對流域治理的意識;向政府反映公眾的想法和要求，在流域治理的重大決策中納入公眾的意見。

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