陳紹玲

建設(shè)服務(wù)型政府 推進(jìn)城市社區(qū)自治

陳紹玲＊

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化步伐的加快，社區(qū)成為城市構(gòu)成和管理的基本單位。如何處理好社區(qū)與基層政府的關(guān)系，成為了一個重要命題。我國實行基層群眾自治制度，社區(qū)作為一個基層群眾單位，其自治需要政府的指導(dǎo)和幫助，而建設(shè)服務(wù)型政府則需要轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮自治組織作用，并培養(yǎng)居民自治意識。上海市黃浦區(qū)五里橋街道建立的“三站式”群眾訴求矛盾解決機(jī)制，由政府和社區(qū)有機(jī)的互動聯(lián)動，形成了一個高效的社區(qū)自治體系，為建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)城市社區(qū)自治提供了一個成功的范例。

社區(qū)自治 服務(wù)型政府 居民委員會

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社會職能分化，城市流動人口增加，基層社會關(guān)系的管理方式逐步從單位管理轉(zhuǎn)化為社區(qū)管理。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也使得社區(qū)居民在物質(zhì)、生活、文化等方面的需求日益多樣化，對社區(qū)服務(wù)提出了更高的要求。為滿足社區(qū)居民的需求，保障人民民主，同時降低政府管理成本，積極調(diào)動城市社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，淡化基層政府行政管理職能，推進(jìn)社區(qū)自治，是一個可行的方案。下文將首先從理論的角度，分析政府在社區(qū)自治中所應(yīng)當(dāng)扮演的角色，得出社區(qū)自治需以服務(wù)型政府為支撐的理論結(jié)論，并歸納建設(shè)服務(wù)型政府的具體要求。再從實踐的角度，結(jié)合上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)的實踐經(jīng)驗，從橫向的社區(qū)居民自治，和縱向的政府為社區(qū)提供服務(wù)，與社區(qū)對政府給予評價和居民參與政府重大決策這三個方面，總結(jié)服務(wù)型政府與社區(qū)自治的互動機(jī)制。以期通過理論與實踐相結(jié)合的方法，形成一套可為其他政府和社區(qū)借鑒的社區(qū)自治方案。

一、社區(qū)自治需以服務(wù)型政府為支撐

所謂社區(qū)自治，是指“不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程[1]陳偉東.論城市社區(qū)民主的制度結(jié)構(gòu)——以武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)實驗為例[J].社會主義研究，2001(3):59-60.?！备鶕?jù)《憲法》和《居民委員會組織法》的規(guī)定，居民委員會是我國城市基層群眾自治組織，執(zhí)行居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

《居民委員會組織法》第 2 條第2款規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！钡?0條規(guī)定：“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”。可見，居民委員會作為居民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其根本性質(zhì)是自治組織，與基層政府是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。

有學(xué)者認(rèn)為，“服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在社會民主秩序的框架下，通過法定的程序，建立起反映公民意志，以‘以人為本’為宗旨并承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的人性化的政府[2]李偉.服務(wù)型政府模式的特征及建設(shè)途徑分析[J].中國市場，2007，(52).?！倍鴱恼巧吐毮苻D(zhuǎn)變角度出發(fā)，服務(wù)型政府可以定義為“是指政府由原來的控制者改變?yōu)榉?wù)者，意味著施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域[3]孫秀艷.我國建立服務(wù)型政府理論研究述評[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2004，(9).。”

但由于我國歷史的特殊性，自古以來，在政府、社會和公民三者的關(guān)系中，政府都占據(jù)著主導(dǎo)地位。長久以來的中央集權(quán)制度，再加上建國后實行了很長一段時間的計劃經(jīng)濟(jì)和單位制，使得公民相對于國家和政府處于依附地位，平等意識和民主意識匱乏，只有被動接受，缺乏主動參與。此時的政府，居高臨下，處于管理者的地位，社會事務(wù)由政府主導(dǎo)。絕大部分本屬于社區(qū)的事務(wù)都由單位包辦，街道辦事處和居民委員會所轄的對象都是少數(shù)單位無法管轄的社會閑散人員。居民委員

*陳紹玲，男，中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士后，華東政法學(xué)院助理研究員。會雖然名為基層群眾自治組織，但往往成為街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，帶有濃厚的行政色彩。雖然歷經(jīng)多次改革，但公民缺乏參與意識、政府行政主導(dǎo)性強(qiáng)和民間組織發(fā)展緩慢等問題至今仍然存在，影響了社區(qū)自治的發(fā)展進(jìn)程。

真正要實現(xiàn)社區(qū)自治，實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，核心在于要將原來“政府本位”的思想，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽?、“社會本位”。社區(qū)事務(wù)是居民自己的事務(wù)，社區(qū)如何管理不應(yīng)由政府決定，居民委員會也不應(yīng)當(dāng)成為街辦命令的執(zhí)行者，而應(yīng)當(dāng)由居民決定，居民委員會是居民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府提供服務(wù)，幫助居民委員會實施社區(qū)自治。在我國，政府的集權(quán)統(tǒng)治有著數(shù)千年的歷史，有著成熟的經(jīng)驗，而城市社區(qū)自治的建設(shè)只有短短幾十年的歷程，仍處于不斷摸索的階段，如果把政府統(tǒng)治比喻為一個成年的大人，那么社區(qū)自治還是一個蹣跚學(xué)步的孩童，大人要做的并不是一味的領(lǐng)著孩童向前走，而是應(yīng)當(dāng)在一旁保護(hù)孩童，引導(dǎo)和幫助孩子學(xué)會如何走穩(wěn)走好。只有在思想上將社區(qū)自治的主導(dǎo)者從政府轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，才能調(diào)動居民參與社會事務(wù)的積極性，才會淡化居民委員會行政管理的色彩，才能激發(fā)民間組織的成長，最終實現(xiàn)社區(qū)自治。

2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》樹立了加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的三條基本原則，其中前兩項原則所包涵的思想即為服務(wù)型政府的主要思想：“1. 堅持以人為本。著眼于居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化需求，特別是對居民最關(guān)心、最需要、通過努力又可以解決的問題及時提供服務(wù)，為社區(qū)居民排憂解難。2. 堅持社會化。發(fā)揮政府、社區(qū)居委會、民間組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)及個人在社區(qū)服務(wù)中的作用，政府提供公共服務(wù)，鼓勵、支持社區(qū)居民和社會力量參與社區(qū)服務(wù)”。

二、建設(shè)服務(wù)型政府的具體要求

從宏觀角度而言，建設(shè)服務(wù)型政府是為了推進(jìn)社會公民自治，通過轉(zhuǎn)變政府角色，解決社會公民自治中遇到的問題。而社區(qū)作為社會的一個小單元，社區(qū)居民自治也屬于社會公民自治的一部分。因此，建設(shè)服務(wù)型政府的具體要求，實際上與社區(qū)居民自治中的問題相對應(yīng)，要滿足社區(qū)居民自治的需求，主要體現(xiàn)在三個方面：轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮自治組織作用以及培養(yǎng)居民自治意識?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》也對建設(shè)服務(wù)型政府的具體要求有所規(guī)定。

其一，轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)服務(wù)型政府的首要要求即是轉(zhuǎn)變政府職能，政府的工作重心由對社區(qū)的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)與服務(wù)。根據(jù)《居民委員會組織法》，嚴(yán)格保持基層政府或其派出機(jī)構(gòu)與居民委員會的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。將應(yīng)屬于社區(qū)居民的社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)等權(quán)利還給社區(qū)，為社區(qū)提供公共服務(wù)，幫助社區(qū)解決困難，實現(xiàn)社區(qū)自治?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中第（四）條至第（十一）條，從社區(qū)就業(yè)服務(wù)，社會保障服務(wù)，社區(qū)救助服務(wù)，社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)，社區(qū)文化、教育、體育服務(wù)，社區(qū)流動人口管理和服務(wù)，社區(qū)安全服務(wù)，以及改進(jìn)政府公共服務(wù)方式等八個方面，對政府為社區(qū)提供公共服務(wù)提出了要求。

其二，充分發(fā)揮自治組織作用。在政府主導(dǎo)行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)自治的同時，管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到社區(qū)居民自治組織，社區(qū)居民自治組織的作用必然會相應(yīng)地得到充分發(fā)揮。

城市社區(qū)自治組織，即居民委員會，根據(jù)《居民委員會組織法》規(guī)定，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生”?！熬用裎瘑T會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”，“涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員”?！熬用窆s由居民會議討論決定，報不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)備案，由居民委員會監(jiān)督執(zhí)行。居民應(yīng)當(dāng)遵守居民會議的決議和居民公約?！笨梢?，居委會的成員由社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，居委會的權(quán)力源自于社區(qū)居民，而不是基層政府或其派出機(jī)構(gòu)，因此，社區(qū)居委會是社區(qū)居民議會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對居民會議負(fù)責(zé)。

雖然在管理型政府和服務(wù)型政府的模式下，社區(qū)居民委員會的角色均是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但不同之處在于，在管理型政府模式下，居委會執(zhí)行的多數(shù)是基層政府或其派出機(jī)構(gòu)，如街道辦事處的決定，該執(zhí)行更偏重于政府行政管理行為；而在服務(wù)型政府的模式下，居委會所執(zhí)行的主要是代表社區(qū)全體居民的居民議會的決定，這種執(zhí)行是社區(qū)居民自治的體現(xiàn)。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》也表明，要充分發(fā)揮社區(qū)居委會在社區(qū)服務(wù)中的作用，包括協(xié)助城市基層政府提供社區(qū)公共服務(wù)，組織社區(qū)成員開展自助和互助服務(wù)，為發(fā)展社區(qū)服務(wù)提供便利條件等。

其三，培養(yǎng)居民自治意識。只有提高社區(qū)居民的參與意識，讓居民主動參與到社區(qū)自治中來，才能形成真正的有靈魂的社區(qū)自治體系。如果居民缺乏自治意識，那么即使政府職能已從管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)和服務(wù)，即使社區(qū)居民自治組織的職能得到了增強(qiáng)，所形成的社區(qū)自治格局也不過是空有其表，只有形式，沒有內(nèi)容，不可能長久發(fā)展。

培養(yǎng)居民自治意識的方式，除了常見的標(biāo)語式的宣傳教育外，更重要的是為居民提供參與自治的渠道。因為“社區(qū)居民積極的參與意識必須建立在對于自身在社區(qū)中主體地位的確認(rèn)之上，而這種主體地位的確認(rèn)只有在社區(qū)自治參與的過程中才能有效地形成。[ 吳巍，中國城市社區(qū)居民自治參與不足的原因及對策[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2002，3:(37).]”只有讓廣大居民都有機(jī)會參與到社區(qū)管理活動中，才能普遍提高社區(qū)居民的自治意識。

三、服務(wù)型政府與社區(qū)的互動機(jī)制

基于以上建設(shè)服務(wù)型政府的具體要求，上海市黃浦區(qū)五里橋街道建立了“三站式”群眾訴求矛盾解決“直通車”機(jī)制，由政府和社區(qū)有機(jī)的互動聯(lián)動，形成了一個高效高質(zhì)的社區(qū)自治體系，是服務(wù)型政府與社區(qū)互動的一個范例。該“三站式”機(jī)制取得了明顯成效，近三年來共召開聽證會175次，協(xié)調(diào)會202次，代理群眾訴求223件，解決各類問題2756件，化解、緩解矛盾143起。

“三站式”機(jī)制的主要任務(wù)是及時回應(yīng)群眾訴求、解決矛盾。該機(jī)制分為責(zé)任區(qū)、居民區(qū)、街道三個層次，即“三站”，以金字塔形由低到高排列。服務(wù)團(tuán)隊由街道、居民區(qū)、行政派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)單位共同組成，形成普遍走訪工作機(jī)制，將發(fā)現(xiàn)的問題和矛盾首先在金字塔的底端解決，無法解決的向金字塔上層移交。該機(jī)制的特點(diǎn)在于，政府、居民、社會多方協(xié)調(diào)，快速解決。

該“三站式”群眾訴求矛盾解決“直通車”機(jī)制實際上是在橫向的社區(qū)居民自治的基礎(chǔ)上，建立了一個高效的、社區(qū)與服務(wù)型政府之間縱向的雙向溝通機(jī)制。因此，該機(jī)制的主要內(nèi)容可以分為三大部分：第一，居民委員會執(zhí)行的社區(qū)居民自治；第二，政府為社區(qū)提供服務(wù)、幫助社區(qū)解決問題；第三，社區(qū)居民對政府的評價、重大決策的參與。本質(zhì)上，社區(qū)與服務(wù)型政府之間的縱向溝通，最終是為橫向的社區(qū)居民自治服務(wù)。

上述“三站式”機(jī)制的三大內(nèi)容，是建設(shè)服務(wù)性政府的三項具體要求的體現(xiàn)。其中政府為社區(qū)提供服務(wù)、幫助社區(qū)解決問題，體現(xiàn)的是轉(zhuǎn)變政府職能這一要求。而居民委員會執(zhí)行的社區(qū)居民自治，和社區(qū)居民對政府的評價、重大決策的參與這兩部分內(nèi)容，共同體現(xiàn)了充分發(fā)揮自治組織作用、培養(yǎng)公民自治意識的具體要求。以下結(jié)合“三站式”機(jī)制的具體做法進(jìn)行評述。

首先，政府為社區(qū)提供服務(wù)、幫助社區(qū)解決問題方面。（1）在責(zé)任區(qū)采取零距離走訪機(jī)制，及時了解居民的問題、需求和困難；定期召開有針對性的“草根會議”，高效解決問題；不能解決的，及時上報。（2）街道層面，建立“五會”配“五制”的工作模式：現(xiàn)場辦公會配套領(lǐng)導(dǎo)包干制、社區(qū)事務(wù)綜合調(diào)處會配套訴求轉(zhuǎn)接制、服務(wù)群眾促和諧議事會配套社情民意月報制、民生實事提議會配套項目征詢契約制、矛盾排查分析會配套社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制。以服務(wù)社區(qū)自治為宗旨，形成了一個以居民為本位、以社會為本位的服務(wù)型政府。

其次，社區(qū)居民對政府的評價、重大決策的參與，主要體現(xiàn)是在居民區(qū)開展評議會和聽證會。（1）評議會由居委會組織社區(qū)成員代表對被評議的機(jī)構(gòu)、事件、對象的工作進(jìn)行考核評議的會議制度。評議公安、工商、稅務(wù)、環(huán)衛(wèi)、市容監(jiān)察、房管、衛(wèi)生等區(qū)職能部門派駐機(jī)構(gòu)及其工作人員，以及物業(yè)公司、社工工作站等居民區(qū)組織及其工作人員的工作。并將評議意見向被評議對象及其上級主管部門和街道辦事處反饋。上級主管部門和街道辦事處應(yīng)將評議小組的評議意見作為對部門雙重管理、考核和有關(guān)干部獎懲任免的依據(jù)。（2）在社區(qū)實施的項目或涉及居民群眾切身利益的重大事項，在作出決策前，由居委會組織部分社區(qū)成員代表召開聽證會，廣泛討論，并提出具體意見，由相關(guān)政府部門的代表回答與會人員的咨詢，最后表決和形成聽證決議。評議會和聽證會充分給予了社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的途徑，使得居民對自身在社區(qū)中的主體地位得到充分確認(rèn)，有利于培養(yǎng)居民的參與意識和自治意識。同時，居委會也充分發(fā)揮溝通群眾與政府這一職能，促進(jìn)居民參與社區(qū)治理，反映群眾訴求。

最后，居民委員會執(zhí)行的社區(qū)居民自治，主要體現(xiàn)于居民區(qū)所設(shè)的協(xié)調(diào)會、群眾事務(wù)代理制度、以及居民公約。（1）對與涉及社區(qū)成員間的公益性、社會性事務(wù)以及一般矛盾、利益沖突，可通過協(xié)調(diào)會進(jìn)行協(xié)商解決。由居委會主任、居委會人民調(diào)解委員會主任及有關(guān)社區(qū)工作人員，共同幫助當(dāng)事人解決矛盾。必要時，還可邀請居民區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)民警、律師等相關(guān)人員參加。（2）在遇到公益性、社會性事務(wù)和利益矛盾時，由居民區(qū)黨組織、自治組織等出面代理，幫助群眾向有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)反映正當(dāng)訴求，維護(hù)合法權(quán)益。（3）針對社區(qū)實際，由居民自己訂出具體行為規(guī)范，形成社區(qū)居民公約，為居民所普遍認(rèn)同和自覺遵守。協(xié)調(diào)會與群眾事務(wù)代理制度充分發(fā)揮了居民委員會在社區(qū)自治中的重要作用，立足于為居民解決問題、維護(hù)權(quán)益，體現(xiàn)了以人為本的思想。制定和遵守居民公約也是社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的一個重要途徑，是一個提高社區(qū)居民參與意識和自治意識的有效手段。

總結(jié)以上五里橋社區(qū)的經(jīng)驗可知，“三站式”群眾訴求矛盾解決機(jī)制所包含橫向社區(qū)居民自治和縱向居民與政府雙向溝通機(jī)制，切實做到了上文所述建設(shè)服務(wù)型政府的三項具體要求，并在社區(qū)自治方面取得了卓越的成效，是一個服務(wù)型政府與社區(qū)互動，共同推進(jìn)社區(qū)自治的成功范例，值得學(xué)習(xí)和借鑒。