尹紅強(qiáng)，廖天虎

(1.中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872；2.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院，河北 石家莊 050031；3.西南科技大學(xué)法學(xué)院，四川 綿陽(yáng) 621010)

1 2013年食品安全監(jiān)管體制改革與職能轉(zhuǎn)化的變化

改革之前，我國(guó)實(shí)行分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制[1-3]，其法律依據(jù)是《食品安全法》第4條。結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》的精神，可以看出改革前我國(guó)食品安全監(jiān)管體系表現(xiàn)為由國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)(以下稱“食安委”)和衛(wèi)生部牽頭，由農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等部門組成的監(jiān)管架構(gòu)，是一種平行分段、上下分層的監(jiān)管組織架構(gòu)。國(guó)內(nèi)外多年執(zhí)法實(shí)踐顯示，這種監(jiān)管模式容易導(dǎo)致各監(jiān)管部門各自為政、銜接不暢，無(wú)法有效地整合監(jiān)管資源和監(jiān)管信息；各監(jiān)管部門權(quán)限模糊，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)；地方、部門利益保護(hù)嚴(yán)重，無(wú)法形成有效的監(jiān)管合力，執(zhí)法效能低下[4-5]。

2013年3月14日，第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》。其中作為對(duì)全社會(huì)最為關(guān)注的食品安全問(wèn)題的回應(yīng)，該方案改革了現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制。具體表現(xiàn)為[6]：1)將國(guó)務(wù)院食安委辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局在餐飲環(huán)節(jié)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、國(guó)家工商行政管理總局在流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下稱“食藥總局”)，其有關(guān)食品安全的主要職責(zé)是對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，不再保留國(guó)家食藥監(jiān)管局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食安委辦公室；2)新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(以下稱“衛(wèi)計(jì)委”)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定；3)農(nóng)業(yè)部繼續(xù)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部；4)保留國(guó)務(wù)院食安委，具體工作由食藥總局承擔(dān)。食藥總局加掛國(guó)務(wù)院食安委辦公室牌子?？梢钥闯觯舜胃母锏闹攸c(diǎn)在于改分段式監(jiān)管為食品安全全程一體化監(jiān)管，消除此前存在的監(jiān)管部門過(guò)多、權(quán)責(zé)不清的弊端。

2 新食品安全監(jiān)管組織架構(gòu)及職能轉(zhuǎn)變的評(píng)析

2.1 食品安全監(jiān)管權(quán)力得以整合，監(jiān)管結(jié)構(gòu)更順暢

從世界范圍看，各食品安全監(jiān)管法治發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍采取食品安全監(jiān)管一體化的監(jiān)管模式[4-5]。我國(guó)此次食品安全監(jiān)管體制改革強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能部門的獨(dú)立性和統(tǒng)一性，目的在于打破以往“碎片化”的食品安全監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一垂直化管理。表現(xiàn)為，在食品安全監(jiān)管組織架構(gòu)上，在中央政府層面成立國(guó)家食藥總局，擁有食品安全統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，在國(guó)務(wù)院食安委的協(xié)調(diào)下，形成以食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)為主、其他部門協(xié)同配合的監(jiān)管體系。改革后的食品安全監(jiān)管體制呈現(xiàn)為由管源頭的農(nóng)業(yè)部門、管生產(chǎn)流通和終端的食藥部門、負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)制定的衛(wèi)生部門組成“三位一體”的新監(jiān)管組織架構(gòu)，趨向于一體化的較為完善的食品安全監(jiān)管體制[7]。改革后，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)?huì)打破部門、行業(yè)和條塊分割局面，整合現(xiàn)有行政、設(shè)備、技術(shù)人員等監(jiān)管資源，搭建覆蓋整個(gè)食品供應(yīng)鏈的有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、多層次、開放化、聯(lián)動(dòng)式的食品安全監(jiān)管新體制。

2.2 實(shí)現(xiàn)食品供應(yīng)鏈條的全程監(jiān)管，提高執(zhí)法效能

食品安全監(jiān)管一體化改革確立了由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定和公布，食藥總局負(fù)責(zé)除種植、養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)以外的從生產(chǎn)線到餐桌的整鏈條食品安全的無(wú)縫監(jiān)管，大大消弭了過(guò)去“分段監(jiān)管”時(shí)的責(zé)任相互推諉的管理缺陷，與國(guó)際上主流的食品安全監(jiān)管體制接近了一大步。此后一旦出現(xiàn)食品安全事故，將由食藥總局統(tǒng)一調(diào)遣，這樣將避免此前多部門按章聯(lián)合出動(dòng)的繁瑣(《食品安全法》第71、72條)、事故現(xiàn)場(chǎng)人員過(guò)多的情況。隨后食藥總局系統(tǒng)內(nèi)部職能處室的劃分將更加科學(xué)和專業(yè)，各地方也將成立與國(guó)家食藥總局相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。如此以來(lái)，中央政府可以加強(qiáng)對(duì)地方食品安全監(jiān)管部門的組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管，加大對(duì)地方政府及其管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力度，地方食品安全的全程監(jiān)管將真正落到實(shí)處，食品安全行政執(zhí)法效能必然得以提高。

2.3 廓清監(jiān)管職責(zé)邊界，為做實(shí)行政問(wèn)責(zé)提供前提

全國(guó)各地方食品安全條例均有類似《北京市食品安全條例》第7條的規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、衛(wèi)生行政、藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、園林綠化、商務(wù)、城市管理綜合行政執(zhí)法等行政部門和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)等部門都負(fù)有食品安全監(jiān)管的職責(zé)?？梢钥闯稣畬?duì)于食品安全是高度重視的，但遺憾的是對(duì)上述監(jiān)管部門的監(jiān)管職能卻缺乏科學(xué)的制度安排。多部門、分環(huán)節(jié)監(jiān)管必然存在著協(xié)調(diào)行動(dòng)的難題，因?yàn)閷?shí)際生活中食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)無(wú)法截然分開，各監(jiān)管部門共同負(fù)責(zé)也隱藏了在某些食品安全環(huán)節(jié)各部門監(jiān)管職能交叉、職責(zé)邊界不清的弊端。同時(shí)囿于各個(gè)監(jiān)管部門的專業(yè)技能限制，該監(jiān)管模式對(duì)于綜合型風(fēng)險(xiǎn)的防控效能也不高。因此，監(jiān)管部門越多，監(jiān)管邊界就越難以劃清，監(jiān)管責(zé)任當(dāng)然難以落實(shí)。無(wú)人承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的惡果導(dǎo)致食品安全事故屢禁不絕。而在統(tǒng)一監(jiān)管體制下，監(jiān)管職責(zé)邊界不清的問(wèn)題從根本上將得以緩解，對(duì)違反職責(zé)者進(jìn)行問(wèn)責(zé)成為可能，各部門之間相互推諉責(zé)任的情況將大大減少。另外，此次改革將食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的職責(zé)賦予衛(wèi)計(jì)委，而將執(zhí)行、查處違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)行為的職責(zé)賦予食藥總局，在職責(zé)明晰的同時(shí)也避免了由“裁判員”兼任“運(yùn)動(dòng)員”的弊端，從而提高執(zhí)法過(guò)程中的透明度和公信力[8]。

2.4 保留必要的協(xié)同監(jiān)管部門

畢竟食品安全監(jiān)管內(nèi)容包羅萬(wàn)象、范圍廣闊，僅靠食藥部門一個(gè)系統(tǒng)不能負(fù)擔(dān)起全部監(jiān)管任務(wù)。此次監(jiān)管職能整合后，除食藥總局負(fù)責(zé)對(duì)食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理外，衛(wèi)計(jì)委將負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，從生產(chǎn)源頭保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；商務(wù)部負(fù)責(zé)養(yǎng)殖食品安全；工業(yè)和信息化部門仍將積極推進(jìn)食品工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)者誠(chéng)信體系建設(shè)，加強(qiáng)食品安全的信息溝通，建立健全預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；公安部也有負(fù)責(zé)追究不良商家刑事責(zé)任的職責(zé)。因此，監(jiān)管體制中保留其他必要的食品安全監(jiān)管協(xié)作部門是必要的，對(duì)此國(guó)務(wù)院食安委將發(fā)揮高層次議事協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)各個(gè)監(jiān)管部門間的協(xié)同作戰(zhàn)。

2.5 降低監(jiān)管對(duì)象的守法成本

此前由于“多龍治水”、監(jiān)管部門職能交叉、食品安全事故頻發(fā)使得監(jiān)管部門不得不頻繁出動(dòng)檢查，導(dǎo)致出現(xiàn)各種定期或不定期、專項(xiàng)或非專項(xiàng)檢查，食品領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者對(duì)各類檢查疲于應(yīng)付，導(dǎo)致怨聲載道。而在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，上述各類檢查將隨著部門職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行“同類項(xiàng)合并”，大大減輕被監(jiān)管者的負(fù)擔(dān)，降低了經(jīng)營(yíng)者的守法成本，使其安于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

1998年以來(lái)我國(guó)歷經(jīng)四次大的行政體制改革，均旨在建立機(jī)構(gòu)和職能配置合理、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的現(xiàn)代行政體系。此次食品安全監(jiān)管體制改革也是我國(guó)行政體制改革的豐碩成果，符合世界食品安全監(jiān)管模式的發(fā)展潮流，是對(duì)我國(guó)學(xué)術(shù)界多年來(lái)學(xué)術(shù)共識(shí)的吸收，也是對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)后的必然結(jié)果。筆者疑惑之處在于，此次改革保留了國(guó)務(wù)院食安委，但其具體工作卻由國(guó)家食藥總局承擔(dān)，且食藥總局加掛國(guó)務(wù)院食安委辦公室牌子。這意味著此后兩個(gè)機(jī)構(gòu)是一套人馬、兩塊牌子，食藥總局的意志就是食安委的意志。但根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》的精神，國(guó)務(wù)院食安委是作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院食安委辦公室具體承擔(dān)食安委的日常工作。這表明，食安委最初的定位是國(guó)家層面的一個(gè)具有高度權(quán)威性的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的、超越各職能部門具體工作的綜合管理協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。并且食安委的第一屆主任和副主任均由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任，除了體現(xiàn)中央政府對(duì)于食品安全的重視外，該機(jī)構(gòu)超然的地位以及領(lǐng)導(dǎo)人的身份對(duì)于在各個(gè)監(jiān)管部門發(fā)生監(jiān)管爭(zhēng)議時(shí)，發(fā)揮其高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，有其必然的優(yōu)勢(shì)。但改革后，由食藥總局代行食安委的職責(zé)，食安委的職能必然大大被弱化。食安委如何高效發(fā)揮高層次議事協(xié)調(diào)職責(zé)，如何督促落實(shí)與其地位平行的衛(wèi)計(jì)委與農(nóng)業(yè)部等部門之間的監(jiān)管爭(zhēng)議，則留下了疑問(wèn)。

3 改革后食品安全行政問(wèn)責(zé)制的法治化路徑

食品安全監(jiān)管體制的變革不僅是在形式上，最重要的還是要做實(shí)監(jiān)管責(zé)任。因?yàn)椋瑥睦碚撋险f(shuō)，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)(力)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)和責(zé)任是統(tǒng)一的。如果有責(zé)無(wú)權(quán)，則無(wú)法履行職責(zé)，任何人都可以此來(lái)逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；如果有權(quán)無(wú)責(zé)，則必然導(dǎo)致濫用權(quán)力。因此法律責(zé)任是職權(quán)的必然要求，違反職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的法律后果[9]。在此不利法律后果的威懾下，執(zhí)法者方可能盡心盡責(zé)地行使自己的職權(quán)，所以食品安全工作能否卓有成效的關(guān)鍵還在于能否做實(shí)行政問(wèn)責(zé)制。近年來(lái)，在“三鹿奶粉”、“阜陽(yáng)毒奶粉”等案件中相關(guān)行政官員已經(jīng)受到問(wèn)責(zé)并被處罰，但伴隨著瀆職官員的被問(wèn)責(zé)，重大食品安全事故卻呈燎原之勢(shì)，更加暴露了我國(guó)食品安全行政問(wèn)責(zé)制存在著很大的問(wèn)題。做實(shí)食品安全行政問(wèn)責(zé)制唯有依賴法治化途徑。

3.1 做實(shí)食品安全行政問(wèn)責(zé)制首先應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)法律

2013年3月14日在北京舉辦的“完善食品安全法律法規(guī)專家研討會(huì)”的與會(huì)專家認(rèn)為，食品安全監(jiān)管體制的變革亟待相關(guān)法律法規(guī)的建立和完善。依責(zé)任法定原則，政府疏于監(jiān)管或怠于履行職責(zé)，必須依明確的法律依據(jù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的食品安全方面的法律、法規(guī)及規(guī)章數(shù)量頗多，但由于此前的分段監(jiān)管模式，立法多屬于“部門立法、分段立法、分散立法”，導(dǎo)致了行政問(wèn)責(zé)的部門化分割，傷害了行政問(wèn)責(zé)中的平等性及連貫性。隨著食品安全一體化監(jiān)管模式的建立，食品安全立法必然面臨整合，以實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一立法和統(tǒng)一執(zhí)法。筆者關(guān)心的是，在食品安全行政問(wèn)責(zé)法律制度的構(gòu)建中，如何明確問(wèn)責(zé)形式，以增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的可操作性。《食品安全法》第93條至95條規(guī)定了包括對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接主管及其他直接責(zé)任人員進(jìn)行記大過(guò)、降級(jí)、撤職或開除等處分，還包括主要負(fù)責(zé)人引咎辭職等規(guī)定?？此泼鞔_，但仍難以操作。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)各食品安全執(zhí)法主體及其分支機(jī)構(gòu)、每個(gè)公務(wù)員的角色設(shè)置和職責(zé)缺乏科學(xué)的法律約束，以至多有闕如、重疊，政出多門、無(wú)人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象，所以就難以找到應(yīng)為食品安全事故負(fù)責(zé)的“食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接主管及其他直接責(zé)任人員”；法條中關(guān)于“重大事故”以及“造成重大社會(huì)影響”也沒(méi)有客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致“問(wèn)責(zé)疲軟”[10]。

食品安全法治發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全法律大致可以分為兩部分：一部分是針對(duì)責(zé)任人設(shè)定的以“假定、處理、制裁”為主要表述模式的“強(qiáng)法”，其具有事后性、部門懲治性特點(diǎn)，此類法律稱作食品安全監(jiān)管法；另一部分是針對(duì)立法機(jī)構(gòu)和政府部門設(shè)定的、以“綱領(lǐng)方針政策”為主要特征的“軟法”，“軟法”具有事先性、綜合預(yù)防性的特點(diǎn)。此類法律往往被稱作食品安全基本法[11]。顯然有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在“軟法”中應(yīng)有原則性規(guī)定，而在“強(qiáng)法”中應(yīng)有規(guī)范化的操作性規(guī)定。筆者認(rèn)為，適應(yīng)食品安全監(jiān)管一體化改革需要修法機(jī)關(guān)在修改《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》以及其他相關(guān)法律、政策時(shí)有三方面的重點(diǎn)：1)廢除不再承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)部門的職責(zé)，明確食藥總局為統(tǒng)一監(jiān)管者地位；2)整合此前散亂于各監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)，在食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)中科學(xué)地規(guī)范各具體職能部門的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限的劃分以及相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，做到權(quán)力、職責(zé)、法律責(zé)任的清晰及協(xié)調(diào)；3)規(guī)范食品安全行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容，增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的可操作性。法律須明確問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，為問(wèn)責(zé)制的實(shí)現(xiàn)提供法律依據(jù)。

首先，在問(wèn)責(zé)主體方面，法律首先應(yīng)區(qū)分同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)[12]。同體問(wèn)責(zé)就是行政系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)，即上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)、行政主體對(duì)內(nèi)部公職人員的問(wèn)責(zé)；異體問(wèn)責(zé)就是其他有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)，比如各級(jí)人大及其常委會(huì)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)，對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。我國(guó)目前行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督虛化，同體問(wèn)責(zé)不力，甚至有包庇瀆職者的現(xiàn)象；而其他有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督弱化，異體問(wèn)責(zé)普遍缺失，比如從未出現(xiàn)過(guò)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)食品安全事故進(jìn)行問(wèn)責(zé)的先例。這其中固然有“行政權(quán)力膨脹”的因素，但問(wèn)題的關(guān)鍵更在于法律對(duì)于級(jí)大代表行使監(jiān)督權(quán)力設(shè)置了過(guò)于苛刻的條件[13]。依據(jù)分權(quán)制衡的監(jiān)督原理，對(duì)執(zhí)法者最為有效的監(jiān)督方式是外部監(jiān)督，所以我國(guó)法律應(yīng)該大力培育異體問(wèn)責(zé)的力量，而不是同體問(wèn)責(zé)。其次，在問(wèn)責(zé)對(duì)象方面，法律要注意區(qū)分是行政主體責(zé)任還是公職人員責(zé)任，是個(gè)人責(zé)任還是集體責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是直接主管人的責(zé)任[14]，避免使用“相關(guān)”、“有關(guān)”等非特定化用語(yǔ)。再次，法律要明確行政職務(wù)責(zé)任的歸責(zé)原則[15]。目前在行政法領(lǐng)域中討論的歸責(zé)原則大都圍繞賠償責(zé)任展開，對(duì)職務(wù)責(zé)任歸責(zé)原則涉及很少。筆者認(rèn)為，為增強(qiáng)職務(wù)問(wèn)責(zé)的可操作性，立法必須注重構(gòu)建職務(wù)責(zé)任的歸責(zé)原則。鑒于食品安全責(zé)任主要是法定責(zé)任，筆者以為應(yīng)采取嚴(yán)格責(zé)任為主、過(guò)錯(cuò)責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系。理由在于[16]：1)在食品安全領(lǐng)域所發(fā)生的重大食品安全事件絕大多數(shù)是由于行政不作為或違法作為引起的，更鑒于食品安全關(guān)乎消費(fèi)者的身體安康、生命安危，采取嚴(yán)格責(zé)任歸責(zé)，可以督促執(zhí)法主體盡職盡責(zé)、兢兢業(yè)業(yè)地完成食品安全監(jiān)管的重任；2)可以避免過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則中證明違法行為人主觀內(nèi)心狀態(tài)的麻煩，達(dá)到行政問(wèn)責(zé)及時(shí)性要求；3)采取嚴(yán)格責(zé)任直接追究相關(guān)行政責(zé)任人員的行政責(zé)任，而由相關(guān)責(zé)任人自證清白，有利于增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的可操作性。法律要明文規(guī)定執(zhí)法公職人員不必為食品安全事故負(fù)責(zé)的例外情形，作為被問(wèn)責(zé)人的抗辯事由。比如，意外事件、不可抗力以及執(zhí)行非顯著違法命令的行為等，都可以作為被問(wèn)責(zé)人的法定抗辯事由，使兢業(yè)盡職的執(zhí)法人員避免遭受不公平的問(wèn)責(zé)。4)對(duì)于收受賄賂、官商勾結(jié)、充當(dāng)團(tuán)體利益保護(hù)傘者，則實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則[17]。最后，法律應(yīng)明確法律責(zé)任的具體形式，避免出現(xiàn)“依法給予行政處分”等模糊性規(guī)定。因?yàn)樵谛姓幏种?，警告和開除的差距很大。這樣的表述在《食品安全法》及其實(shí)施條例已經(jīng)得以消除，但在《農(nóng)業(yè)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《酒類流通管理辦法》中仍然大量存在，亟需改變。

3.2 做實(shí)行政問(wèn)責(zé)必須完善責(zé)任追究程序

完備且正當(dāng)?shù)某绦蚴菄?guó)家法治化所必備的要素，也正是嚴(yán)格的法律程序使法治與人治得以區(qū)分。凡國(guó)家法律和最高決策與社會(huì)基層之間不能通過(guò)科學(xué)的制度實(shí)現(xiàn)制度化的聯(lián)系和傳導(dǎo)，治理國(guó)家主要依賴個(gè)別“父母官”和其他各級(jí)官員的良心和能力，必然不是法治國(guó)家[18]。然而我國(guó)長(zhǎng)期的人治文化和非制度化傳統(tǒng)，造就各領(lǐng)域內(nèi)下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、執(zhí)法公職人員向機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)現(xiàn)象普遍。行政執(zhí)法中唯領(lǐng)導(dǎo)意志嚴(yán)重，視法律程序?yàn)闊o(wú)物。這在食品安全領(lǐng)域也同樣存在。

我國(guó)目前行政問(wèn)責(zé)制度中僅有實(shí)體法規(guī)定，缺乏責(zé)任追究程序性規(guī)定，導(dǎo)致了“一條腿”執(zhí)法的缺陷，程序正義精神嚴(yán)重缺位。雖然國(guó)務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》是關(guān)于事故調(diào)查程序的特別規(guī)定，卻沒(méi)有就事故處理的具體程序做出規(guī)定。為了使行政問(wèn)責(zé)制成為一種深入的長(zhǎng)效性機(jī)制，創(chuàng)造法治文化氛圍，法學(xué)界諸多學(xué)者長(zhǎng)期呼吁制定《行政程序法》，明確追究行政責(zé)任的形式、具體程序、方式方法，救濟(jì)途徑等，真正使行政問(wèn)責(zé)有制可守、有章可循[19]。筆者主張，借食品安全監(jiān)管體制的改革，以整合現(xiàn)有食品安全法律為契機(jī)，動(dòng)手完善食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中行政問(wèn)責(zé)制的程序性規(guī)定。完善的責(zé)任追究程序，既能保證行政機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)管權(quán)，又能保證將監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處，預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生，提高食品安全監(jiān)管的成效。問(wèn)責(zé)程序的設(shè)計(jì)要慮及問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)動(dòng)機(jī)，最大限度地降低問(wèn)責(zé)成本；改變以往只注重事后處罰，忽視事前和事中預(yù)防的怪象。食藥監(jiān)管部門可以嘗試建立定期對(duì)各級(jí)食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估制度以及建立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期報(bào)告制度，使問(wèn)責(zé)常態(tài)化、制度化、規(guī)范化[20]。美國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任定期對(duì)最高行政長(zhǎng)官、政府立法部門、司法部門和直接對(duì)公眾進(jìn)行解釋[13]。這不僅是一種負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，也會(huì)使公眾對(duì)監(jiān)管活動(dòng)有更多認(rèn)同，監(jiān)管政策也能得以更好貫徹。最后，程序的設(shè)計(jì)要明確被問(wèn)責(zé)后的救濟(jì)途徑。明確被問(wèn)責(zé)人享有陳述、申辯權(quán)，避免被問(wèn)責(zé)人淪為“平息民憤”式問(wèn)責(zé)的“替罪羊”時(shí)而無(wú)處申辯。

4 食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的科學(xué)化路徑

4.1 加強(qiáng)執(zhí)法資源投入，為食品安全監(jiān)管提供物質(zhì)基礎(chǔ)

繁重的執(zhí)法負(fù)荷與稀缺的公共執(zhí)法資源，也是我國(guó)食品安全監(jiān)管不力的重要原因之一。在當(dāng)前食品安全事故不斷，老百姓民憤較大的形勢(shì)下，食品安全監(jiān)管人員在工作中需要反思。但囿于人力資源與財(cái)政投入的嚴(yán)重不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要想做好事前、事中監(jiān)管卻較難。2012年2月，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺接受新華社記者采訪時(shí)表示，全國(guó)尚有23%的市、75%的縣沒(méi)有設(shè)立食品污染和有害因素監(jiān)測(cè)點(diǎn)[21]。根據(jù)2011年全國(guó)公共財(cái)政支出決算數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)用于食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)的財(cái)政投入約占國(guó)家財(cái)政總支出的1.2‰。國(guó)家在“醫(yī)療衛(wèi)生”項(xiàng)目下用于“食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)”的預(yù)算數(shù)為133.71億元，占總預(yù)算數(shù)的比例為1.3‰；決算數(shù)為131.89億元，占總決算數(shù)的1.2‰。其中行政運(yùn)行投入41.94億元，用于食品藥品安全的投入為17.02億元；其他食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投入為19.64億元[22]。作為世界上食品較安全的國(guó)家之一，美國(guó)在食品安全監(jiān)管中的投入呈逐年遞增趨勢(shì)，2012年美國(guó)財(cái)政預(yù)算案中僅“食品安全”一項(xiàng)財(cái)政投入為71億美元，2013年和2014年分別在2012年投入數(shù)額的基礎(chǔ)上增加了654、821萬(wàn)美元[23]。上述財(cái)政投入的對(duì)比加上考慮到我國(guó)的食品生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量以及消費(fèi)者的數(shù)量遠(yuǎn)比美國(guó)多的因素，可以看出我國(guó)在食品安全監(jiān)管上的財(cái)政投入很少，遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品與食品安全監(jiān)管的需要。

保障食品安全主要靠檢驗(yàn)和監(jiān)管，加強(qiáng)檢驗(yàn)和監(jiān)管需要大量的財(cái)政投入。雖然國(guó)務(wù)院要求縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行食品安全法確立的各項(xiàng)制度予以經(jīng)費(fèi)保障，但是中西部和其他困難地區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)際投入嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致監(jiān)督抽檢范圍縮小、頻率下降，影響了執(zhí)法的效果。為此，國(guó)務(wù)院督促縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府將食品安全工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將食品安全經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算予以保障。國(guó)務(wù)院也應(yīng)區(qū)別各地情況，對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付，或在設(shè)備購(gòu)置等方面予以傾斜照顧。筆者主張，將各級(jí)政府食品安全財(cái)政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算充足率、到位率、決算使用率納入行政問(wèn)責(zé)范圍，加強(qiáng)對(duì)食品安全財(cái)政經(jīng)費(fèi)的審計(jì)力度，落實(shí)食品安全監(jiān)管的經(jīng)費(fèi)保障。另外，截至目前為止，全國(guó)參與食品安全執(zhí)法人員的數(shù)量沒(méi)有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但是執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，食品安全監(jiān)管工作負(fù)荷過(guò)重卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員數(shù)量不足必然導(dǎo)致選擇性執(zhí)法，留有執(zhí)法盲點(diǎn)；另外，執(zhí)法人員缺乏食品安全領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量難以過(guò)關(guān)，為食品安全留下隱患。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足、執(zhí)法隊(duì)伍力量嚴(yán)重缺乏的情形下進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，必然會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)不力、問(wèn)責(zé)不暢的惡果。在出臺(tái)的食藥總局“三定方案”中，借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度，食藥總局內(nèi)部將設(shè)食品安全總監(jiān)一職，并設(shè)10名國(guó)家食品藥品稽查專員[24]。這一改革舉措表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)已認(rèn)識(shí)到設(shè)置專業(yè)型的高級(jí)管理崗位的重要性。懂專業(yè)的高級(jí)管理人員可以從專業(yè)角度統(tǒng)籌規(guī)劃監(jiān)管決策和監(jiān)管措施；稽查專員也是為從技術(shù)上對(duì)食品安全進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管而設(shè)，表明我國(guó)食品安全向科學(xué)化監(jiān)管方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

4.2 營(yíng)造問(wèn)責(zé)文化，構(gòu)建有效的食品安全監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制

食品安全關(guān)系到全體國(guó)民的生命安全和身體健康，應(yīng)該說(shuō)國(guó)民對(duì)于食品安全監(jiān)督的積極性會(huì)很高，但現(xiàn)實(shí)情況卻是國(guó)民對(duì)食品安全監(jiān)督熱情并不高。為什么會(huì)出現(xiàn)這種反常的現(xiàn)象呢？筆者以為，其主要責(zé)任在于政府沒(méi)有做好引導(dǎo)工作，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)問(wèn)責(zé)文化缺失。因?yàn)檫^(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，食品安全監(jiān)管是以實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門管理目標(biāo)為目的，以部門管理中存在的問(wèn)題為規(guī)范對(duì)象，以懲治違法行為為主要內(nèi)容，卻沒(méi)有把食品安全明確為整體性目標(biāo)[25]，這顯然是一種舍本逐末的做法。其后果就是食品安全事故出現(xiàn)后，政府首先想到的是如何控制影響范圍而最為重要的食品安全監(jiān)管問(wèn)題并沒(méi)有得以根本性改善。事實(shí)上，老百姓不可能不關(guān)注食品安全問(wèn)題，但諸如此類的“平息民憤”式的問(wèn)責(zé)使老百姓對(duì)食品安全監(jiān)督和食品安全問(wèn)題感到無(wú)能為力。

筆者主張，食藥總局成立后要以保證食品安全為監(jiān)管宗旨，建構(gòu)食品安全監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制。在制定監(jiān)管、監(jiān)督制度時(shí)，要構(gòu)建有效的公共參與機(jī)制，強(qiáng)化政務(wù)信息公開，建設(shè)公開的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)實(shí)時(shí)回應(yīng)制度，使公眾能夠簡(jiǎn)便、易得地獲取有關(guān)食品安全監(jiān)管信息[26]。監(jiān)管部門要重視新聞媒體對(duì)于營(yíng)造全社會(huì)食品安全問(wèn)責(zé)文化的重要作用。新聞媒體對(duì)食品安全監(jiān)督不但有極強(qiáng)的快速反應(yīng)能力，而且也是營(yíng)造全社會(huì)監(jiān)督文化、問(wèn)責(zé)文化的輿論主導(dǎo)力量[27]。通過(guò)有效調(diào)動(dòng)人民群眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，一方面可以提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本；另一方面能夠在全社會(huì)形成食品安全參與意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)的食品安全問(wèn)責(zé)文化。另外嚴(yán)格依法問(wèn)責(zé)違法行政官員，還要建立問(wèn)責(zé)結(jié)果后續(xù)追蹤制度，防止問(wèn)責(zé)流于形式[28]。對(duì)被問(wèn)責(zé)的官員復(fù)出制度或升遷制度作出嚴(yán)格的限制性規(guī)定，達(dá)到取信于民的執(zhí)法效果。如此不但起到威懾作用，督促行政官員廉潔奉公，同時(shí)也可以建立起“人才旋轉(zhuǎn)門”制度，使更多的有良知和正義感、敢于執(zhí)法的青年得到施展抱負(fù)的機(jī)會(huì)，為行政執(zhí)法隊(duì)伍中的人才更替做好制度通道。

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