秦 震

(華南師范大學(xué) 宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心，廣東 廣州 510006；安徽新華學(xué)院 商學(xué)院，安徽 合肥 230000)

一、中國(guó)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的特殊路徑

從推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主體來(lái)看，可以將城鎮(zhèn)化區(qū)分為政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。所謂政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府可以通過(guò)強(qiáng)有力的計(jì)劃和政策來(lái)配置資源以達(dá)到某一國(guó)家目標(biāo)?；厮莅l(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程可知，日本、西歐國(guó)家等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家選擇以市場(chǎng)主導(dǎo)，法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段為輔的城鎮(zhèn)化模式；美國(guó)選擇自由放任，以大都市為主的城鎮(zhèn)化模式[注]王雷：《國(guó)外城鎮(zhèn)化模式及其得失一——市場(chǎng)調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2005年第5期。，其共同特點(diǎn)是在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本制度框架確立以后，通過(guò)工業(yè)化來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。相比西方國(guó)家城鎮(zhèn)化模式，中國(guó)城鎮(zhèn)化無(wú)論是發(fā)展背景、發(fā)展模式還是當(dāng)前存在的問(wèn)題都別具中國(guó)特色，強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化是最明顯的特征。

(一)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生有其歷史必然性

改革開(kāi)放前，政府通過(guò)強(qiáng)有力的計(jì)劃和政策控制人口流動(dòng)、資源配置、資金投入來(lái)影響城市化水平以達(dá)到短期的或長(zhǎng)期的國(guó)家目標(biāo)。政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有特殊的時(shí)代背景和傳統(tǒng)條件。其一，建國(guó)初，經(jīng)濟(jì)上，國(guó)內(nèi)“人均收入水平58元，折合15美元，排世界末尾，積累率5%，相當(dāng)于低收入國(guó)家平均積累率的1/3,以現(xiàn)代工業(yè)方式生產(chǎn)的產(chǎn)品產(chǎn)量不到總產(chǎn)值的10%”，[注]宋連生：《總路線、大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動(dòng)始末》，第46-68頁(yè)，人民出版社2002年版。國(guó)民經(jīng)濟(jì)處在崩潰邊緣，百?gòu)U待興；政治上，帝國(guó)主義、資本主義實(shí)行包圍封鎖，新生人民政權(quán)被扼殺的威脅時(shí)刻存在。如何在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、鞏固國(guó)家政權(quán)成為最緊迫的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的中國(guó)，僅僅依靠經(jīng)濟(jì)自發(fā)的力量根本無(wú)法為工業(yè)化的起步提供足夠量的經(jīng)濟(jì)剩余和資本積累，這就呼喚一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)推行工業(yè)化，發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)。其二，中國(guó)數(shù)千年歷史已經(jīng)形成了一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府傳統(tǒng)，即政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中始終處于“居北辰而眾星拱之”的核心地位，民眾對(duì)強(qiáng)勢(shì)政府有著極度的信賴和推崇，這種傳統(tǒng)并不會(huì)因時(shí)代變遷而完全改變。新中國(guó)成立后，中央政府的權(quán)威之高史無(wú)前例，中國(guó)民眾追求統(tǒng)一的心態(tài)決定了中央集權(quán)制下的強(qiáng)勢(shì)政府的合法性，這就為政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化提供了可能。

(二)改革開(kāi)放前城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題及原因

1.城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展。1949-1957年推行重工業(yè)化戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，城市發(fā)展，人口從農(nóng)村流入城市，城鎮(zhèn)人口從5 767萬(wàn)人增加到9 949萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平從10.6%提高到15.4%。1958-1960年間，大躍進(jìn)趕超計(jì)劃使各地掀起大辦工業(yè)的群眾運(yùn)動(dòng)，城市迅猛發(fā)展，城市人口急劇膨脹，城鎮(zhèn)人口年增長(zhǎng)率為10.4%，1960年末城鎮(zhèn)化水平為19.7%。1960-1963年經(jīng)濟(jì)滑坡，被迫壓縮城鎮(zhèn)人口，重新設(shè)市，城鎮(zhèn)化水平人為下降到10.9%。[注]楊武：《我國(guó)城市化的歷史回顧與道路選擇》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》1997年第5期。1965年城市人口比重恢復(fù)到18%。1966-1978年的“文化大革命”使得城鎮(zhèn)化停滯不前，城鎮(zhèn)化水平始終維持在18%左右。1966年我國(guó)城市人口13 313萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為17.9%，1978年城市人口為 17 245 萬(wàn)人，城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎厝詾?17.9%。[注]劉國(guó)新：《中國(guó)特色城鎮(zhèn)化制度變遷與制度創(chuàng)新研究》，第26頁(yè)，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文2009年。由城鎮(zhèn)化的本質(zhì)可知，城鎮(zhèn)化是由于社會(huì)生產(chǎn)力的變革使得農(nóng)民向城市集中，人類生產(chǎn)活動(dòng)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。城市經(jīng)濟(jì)集聚促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，這本該是一種自然選擇的結(jié)果，然而,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)城鎮(zhèn)化卻打上了很強(qiáng)的政治意愿的烙印。城市由政府興建，“中國(guó)的城，沒(méi)有一個(gè)是由于工商業(yè)的發(fā)展和人口的聚集，而逐漸發(fā)展演變?yōu)槌鞘械?，或者更加具體地說(shuō)，中國(guó)的城沒(méi)有一個(gè)是由人民根據(jù)自己的需要，把一個(gè)工商業(yè)薈萃的地點(diǎn)自行改建為城市的。中國(guó)所有的城，都是政府興建的”[注]傅筑夫：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史論叢》，第477頁(yè)，上海三聯(lián)書(shū)店1980年版。。如“一五”期間，將694個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的472個(gè)分布在內(nèi)地，46.8%的基本建設(shè)投資總額投放在內(nèi)地，主要建設(shè)工業(yè)城市包括太原、包頭、武漢、大同、成都和洛陽(yáng)等，擴(kuò)建鞍山、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春等20多座城市；“三線”建設(shè)時(shí)期重點(diǎn)建設(shè)十堰、成都、蘭州、寶雞、西寧、漢中等城市。這些城市的建設(shè)有些基于豐裕的資源和便利的交通，城市的發(fā)展對(duì)周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)能產(chǎn)生集聚效應(yīng)，但有些城市如“三線”建設(shè)的新興工業(yè)城市主要是出于國(guó)家戰(zhàn)略安全的考慮，根本無(wú)法形成城市的集聚效應(yīng)，對(duì)周邊城市產(chǎn)生輻射帶動(dòng)作用，而集聚效應(yīng)本該是城鎮(zhèn)化發(fā)展中最重要的推動(dòng)力。

2.城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化而生，卻嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。新中國(guó)成立初，政府選擇“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”、“城市工作以生產(chǎn)建設(shè)為中心”、“把中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)變成工業(yè)國(guó)”等戰(zhàn)略，我國(guó)較快建立了完備的工業(yè)體系，但不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。其一，重工業(yè)的發(fā)展需要大量資源、資金，資本排斥勞動(dòng)力，工業(yè)過(guò)度發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)明顯滯后，無(wú)法吸納從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的剩余勞動(dòng)力；其二，“工作重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市”的政策被實(shí)踐為以犧牲農(nóng)業(yè)來(lái)發(fā)展工業(yè)，犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益來(lái)發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1980年間，國(guó)家通過(guò)“價(jià)格剪刀差”取走5 000多億的農(nóng)業(yè)剩余。相當(dāng)于這一期間全民所有制各行業(yè)基本建設(shè)新增固定資產(chǎn)總額。農(nóng)業(yè)作為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)不受重視，無(wú)法為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持久動(dòng)力；其三，城市發(fā)展思路抑制城市生長(zhǎng)。在“城市生活墮落”、“城市居民吃閑飯”等理論的支持下，城市被作為政治中心和工業(yè)基地來(lái)發(fā)展，大力發(fā)展生產(chǎn)，鄙視和排斥市場(chǎng)與消費(fèi)。城市經(jīng)濟(jì)只有在生產(chǎn)和消費(fèi)的相互作用下才能活躍，但城市發(fā)展思路顯然違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，最終導(dǎo)致城市第三產(chǎn)業(yè)萎縮和衰退，甚至難以發(fā)揮城市商業(yè)、金融、科技、文化教育等多功能的中心作用。工業(yè)過(guò)度發(fā)展會(huì)造成環(huán)境惡化、就業(yè)容量小，難以積聚人口，城市服務(wù)功能萎縮，城市發(fā)展質(zhì)量水平和經(jīng)濟(jì)效益難以提高。

3.限制人口自由遷徙的人口政策導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平滯后。建國(guó)初，人們享有自由遷徙的權(quán)利，但為了防止工業(yè)化初期大規(guī)模農(nóng)村人口盲目流入城市而造成社會(huì)問(wèn)題，1954年政府采取非限制性的人口政策，在當(dāng)時(shí)有一定的積極意義。但1958年，人口遷徙的限制性管理被納入戶籍管理之中，嚴(yán)格規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。公民遷往邊防地區(qū)，必須經(jīng)過(guò)常住地縣、市、市轄區(qū)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。自此，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度形成，并對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

二、當(dāng)前政府主導(dǎo)型中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放后，中國(guó)城鎮(zhèn)化先后經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張和城鎮(zhèn)群發(fā)展的時(shí)期。從1978-1998年的20年，城市化率由17.92%提高到33.35%，年均提高0.77個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)城市化開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。[注]朱鐵臻：《改革開(kāi)放與中國(guó)城市發(fā)展》，載《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期。1998年到2011年，城鎮(zhèn)化率從33.35%上升到51.26%，年均增加1.39個(gè)百分點(diǎn)，速度進(jìn)一步加快。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下市場(chǎng)的力量被引入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的力量依然很強(qiáng)大。當(dāng)前城鎮(zhèn)化問(wèn)題重重，這既源于政府非科學(xué)地主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，同時(shí)也是市場(chǎng)力量未充分發(fā)揮作用的結(jié)果。

(一)城鎮(zhèn)化水平相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡

從城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)角度考察，據(jù)學(xué)者對(duì)120多個(gè)國(guó)家的調(diào)查研究結(jié)論：當(dāng)一國(guó)人均GDP達(dá)到1 000美元以上、1 000美元、800美元、500美元時(shí)，城市化水平相應(yīng)達(dá)到65.8%、63.4%、60.1%、52.2%。2010年我國(guó)人均GDP為4 260美元，城鎮(zhèn)化率為49.95%，顯然城鎮(zhèn)化水平同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。從橫向比較，2010年我國(guó)城市人口占比為49.9%，落后世界平均水平(50.9%)一個(gè)百分點(diǎn)，落后發(fā)達(dá)國(guó)家的平均城市化水平約26個(gè)百分點(diǎn)。從工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考察，學(xué)者認(rèn)為城市化率與工業(yè)化率(工業(yè)增加值與GDP之比)之間的合理比值范圍是1.4～2.5，而根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2010年該比值為1.25，表明城市化落后于工業(yè)化。中西部地區(qū)城市化滯后現(xiàn)象更加嚴(yán)重，2010年該比值安徽(0.94)、江西(1.08)、河南(1.13)、湖北(1.23)、湖南(1.09)都處于較低水平，“非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化戰(zhàn)略”在較長(zhǎng)時(shí)期成為城鎮(zhèn)化滯后的歷史原因。從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢(shì)。2011年底，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為60.8%，中部地區(qū)為45.5%，西部地區(qū)為42.5%，東北地區(qū)為58.7%;400萬(wàn)以上人口的城市東部8個(gè)、中部1個(gè)、西部3個(gè)、東北地區(qū)2個(gè)?？梢?jiàn)，中、西部城鎮(zhèn)化水平相對(duì)落后，有較大發(fā)展空間。從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)來(lái)看，大、中、小城市結(jié)構(gòu)不合理，大城市集中了大量的資源、資金，如中部六省各省會(huì)城市都是本省規(guī)模最大，集政治、經(jīng)濟(jì)中心于一體的城市，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高。2010年合肥、鄭州、武漢、太原、南昌、長(zhǎng)沙的城鎮(zhèn)化率分別為68.2%、63.62%、71.3%、82.54%、65.71%、67.69%，但非省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口聚集能力都相對(duì)較弱。從小城鎮(zhèn)發(fā)展情況看，人口主要集中在中心城鎮(zhèn)，缺乏中小城鎮(zhèn)，且非中心城鎮(zhèn)分散，聯(lián)系不緊密，基礎(chǔ)設(shè)施整體落后，難以形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集群和建立完整的工業(yè)體系，也不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

(二)半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民工市民化存在制度障礙

城鎮(zhèn)化演進(jìn)理論表明人口城鎮(zhèn)化包含三個(gè)層次：職業(yè)上，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變；空間上，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；身份上，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。只有農(nóng)民完成了身份的轉(zhuǎn)變才是真正意義上的人口城鎮(zhèn)化。按照國(guó)際慣例，城鎮(zhèn)常住人口(在城市居住連續(xù)超過(guò)6個(gè)月的人)與總?cè)丝诘谋戎涤洖槿丝诔擎?zhèn)化率，它能較為客觀地體現(xiàn)城市發(fā)展的活力。但是，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年末，我國(guó)人戶分離的人口(離開(kāi)戶口登記地6個(gè)月以上)有2.71億，流動(dòng)人口(去除了市轄區(qū)內(nèi)的人戶分離人口后的人口)2.3億。就目前情況來(lái)看，我國(guó)尚未出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，農(nóng)村落后的生活條件不足以吸引城市居民回遷，農(nóng)村與農(nóng)村之間的人口流動(dòng)缺乏基本的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。在沒(méi)有外力的作用下農(nóng)民的遷移基于比較收益，只有當(dāng)遷出的收益大于成本時(shí)農(nóng)民才會(huì)選擇遷移。城市人口流向農(nóng)村和農(nóng)村之間的人口流動(dòng)基本都可以忽略不計(jì)，城市居民生活相對(duì)穩(wěn)定，少數(shù)流動(dòng)基于工作的要求，因此這2.3億流動(dòng)人口主要是農(nóng)村流向城市的農(nóng)民工 。這是一個(gè)特殊的“被城鎮(zhèn)化”的群體——身份是農(nóng)民，職業(yè)是工人，被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，卻并不享有城市提供的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等一系列公共服務(wù)。這一現(xiàn)象是我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度的產(chǎn)物。

(三)城市土地非集約化利用現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來(lái)，地方政府普遍存在單純追求高城鎮(zhèn)化率，將城鎮(zhèn)化等同于城市規(guī)模的擴(kuò)張，粗放型推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)象。

一是人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化。2000-2010年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)15.05%，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)50.5%，而建成區(qū)面積從22 439平方公里增加到43 603平方公里，增長(zhǎng)94.3%。其中，北京、江蘇、浙江、福建、廣東、重慶、寧夏等省市建成區(qū)面積分別增長(zhǎng)151.2%、152.8%、130.4%、151.6%、173.8%、219.2%、192.9%。城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的過(guò)程也就是耕地不斷被侵占的過(guò)程。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1996年全國(guó)耕地面積為130 039.2千公頃，2008年底下降到121 715.9千公頃，減少8 323.3千公頃(合計(jì)13 484.95萬(wàn)畝)，平均每年減少約1 040萬(wàn)畝。耕地的銳減對(duì)于13億人口的中國(guó)來(lái)說(shuō)將是未來(lái)一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

二是城市土地利用和布局不合理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過(guò)行政劃撥將行政辦公和工業(yè)用地集中在城市中心地帶，且占比較高。一方面，工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的氮氧化物、廢水會(huì)嚴(yán)重影響城市環(huán)境，造成地下水受污染、水資源短缺；另一方面，大量工業(yè)用地?cái)D占了道路交通、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施和綠化用地的需求。此外，城中村、工礦棚戶區(qū)破敗，工礦區(qū)與住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)交錯(cuò)分布，已成為城市環(huán)境衛(wèi)生的死角和隱患，居民生存環(huán)境惡劣，這既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留問(wèn)題，也是粗放型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下城市規(guī)劃缺乏統(tǒng)一布局、城市建設(shè)管理制度不完善、城中村改造缺乏有效方式導(dǎo)致的結(jié)果。

三是城市綜合管理能力落后于城市規(guī)模的擴(kuò)張。大城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通、市政服務(wù)事業(yè)發(fā)展不足，交通擁擠、住房、教育、醫(yī)療體系跟不上城市發(fā)展規(guī)模。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施整體水平不高，設(shè)施落后，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)繁雜，管理體制不健全，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資大但現(xiàn)有建設(shè)資金短缺，缺乏良好的融資渠道，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展裹足不前，難以支持城市經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

三、當(dāng)前城鎮(zhèn)化問(wèn)題產(chǎn)生的原因

(一)城鎮(zhèn)管理體制不完善導(dǎo)致城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后

中國(guó)的城市是國(guó)家統(tǒng)治機(jī)器中的主要組成部分，城市的建設(shè)以行政職能為主，經(jīng)濟(jì)職能處于從屬地位。城市分為五個(gè)等級(jí)，包括省級(jí)(直轄市)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)(建制鎮(zhèn))，每一個(gè)城鎮(zhèn)是一個(gè)行政區(qū)，行政級(jí)別高低決定城市發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)投資。這種行政管理制度產(chǎn)生以下幾個(gè)弊端：(1)不公平的城鎮(zhèn)化發(fā)展。高等級(jí)的城市容易集中和壟斷公共資源，如各省會(huì)城市均優(yōu)先發(fā)展成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育中心，而低行政級(jí)別的中小城市與小城鎮(zhèn)無(wú)法獲得充足的公共資源,發(fā)展相對(duì)滯后。如中部地區(qū)城市的發(fā)展以省會(huì)城市為中心呈梯度發(fā)展趨勢(shì)，非政治中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定于其與省會(huì)城市的距離，距離越近，享有資源越充分，發(fā)展越好，反之，則相對(duì)落后。(2)降低了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的可能性。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)管理體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和創(chuàng)造財(cái)富能力與其實(shí)際得到的財(cái)政收入不相匹配，發(fā)展較好的城鎮(zhèn)本可以吸納更多外來(lái)人口，但級(jí)別限制使得財(cái)政資源轉(zhuǎn)移到高等級(jí)城市，城市級(jí)別越高，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市的門檻越高，實(shí)際上減緩了人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(二)農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)，而戶籍管理制度已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要制度障礙

1.戶籍制度深刻影響農(nóng)民工的就業(yè)、生活、子女教育等，阻礙農(nóng)民工市民化，是“半城鎮(zhèn)化”的根本原因。城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的差異，其核心是戶口背后所包含的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)等福利方面的差異。農(nóng)村和城市的社會(huì)保障體系是基于戶口相對(duì)獨(dú)立存在的。目前，農(nóng)民工從事工業(yè)職業(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，但農(nóng)民身份使其無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民享有的福利待遇，非城市戶口無(wú)法爭(zhēng)取好的工作機(jī)會(huì)、同工不同酬、工作與生存環(huán)境惡劣、農(nóng)民工子女上學(xué)需繳納借讀費(fèi)等都是因?yàn)閼艏贫人斐傻牟还健?/p>

2.城鄉(xiāng)二元分割體制使得生產(chǎn)要素仍以從鄉(xiāng)村向城市單方向流動(dòng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收困難，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。按照錢納里的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換模型，實(shí)施工業(yè)化的同時(shí)注重農(nóng)業(yè)發(fā)展是改變發(fā)展中國(guó)家二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的可行方法，農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本途徑在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，[注]朱有志等：《深化湖南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化研究》，第221頁(yè)，湖南大學(xué)出版社2002年版。關(guān)鍵是把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去。一方面，戶籍制度將農(nóng)民固化在土地上，限制了公民遷徙的自由，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移存在困難，從而妨礙傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化；另一方面，農(nóng)民工在年輕力壯時(shí)進(jìn)城，但難以在城市真正落戶。外出期間，土地或閑置、或拋荒，耕地資源得不到充分利用，但人均土地資源的情況不隨農(nóng)民工外出發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，小而分散的土地狀況得不到改善，無(wú)法推行農(nóng)村現(xiàn)代化適度規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的形成，更不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3.戶籍制度改革問(wèn)題重重。城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻難以跨越，購(gòu)房、投資、納稅達(dá)到一定數(shù)額即可在該城鎮(zhèn)落戶，允許甚至鼓勵(lì)較高文化程度和有一定技術(shù)職稱的外來(lái)人口落戶，對(duì)大多數(shù)普通農(nóng)民工而言，高房?jī)r(jià)和文憑或技術(shù)證書(shū)的要求對(duì)于文化素質(zhì)和技術(shù)水平普遍較低的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，是難以跨越的門檻。顯然，戶改政策肯定了二元戶籍制度形成的城鄉(xiāng)差別的合理性，其主要目標(biāo)不是促進(jìn)農(nóng)民工市民化，而是篩選出有利于城市發(fā)展的人才、資本和技術(shù)；不是真正實(shí)現(xiàn)人的自由遷徙，而是城市對(duì)農(nóng)村的另一次剝奪，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致了不公平的城鎮(zhèn)化。

(三)土地財(cái)政是不完善的土地制度、財(cái)稅制度和政績(jī)考核機(jī)制綜合作用的結(jié)果，造成土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

1.土地財(cái)政是土地城鎮(zhèn)化過(guò)快發(fā)展的直接原因。土地財(cái)政是地方政府財(cái)政收入中主要依靠土地的運(yùn)作獲得的各種收入，一般包括“土地出讓金、土地融資收入、稅收收入以及與土地相關(guān)的行政收費(fèi)等”[注]周飛舟：《生財(cái)有道：土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。。2007年，中部六省土地出讓收入占財(cái)政收入的比例為48%，其中安徽省土地出讓款占財(cái)政收入的比重高達(dá)90.9%；湖北省土地出讓價(jià)款占財(cái)政收入的比重為63.4%,土地財(cái)政彌補(bǔ)了地方財(cái)政的不足。

2.土地產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民。但 《土地征用法》規(guī)定集體所有的土地必須先由國(guó)家征用，然后通過(guò)“招、拍、掛”方式賣給開(kāi)發(fā)商或者其他使用單位，即集體所有土地不能直接推向市場(chǎng)，集體組織只名義上占有土地，無(wú)實(shí)際處置權(quán)。這種缺陷使得鄉(xiāng)政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，本不是集體土地的所有者，但對(duì)土地的管理權(quán)和所有權(quán)合二為一，農(nóng)村土地事實(shí)上歸國(guó)家占有。同時(shí)，《土地管理法》規(guī)定土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按照土地原有用途的產(chǎn)值計(jì)算，以保持被征者原有生活水平不降低為上限。政府征地價(jià)格低，但出售土地的市場(chǎng)價(jià)格高，“征地價(jià)格的剪刀差”巨大。城市土地歸國(guó)家所有，但中央政府無(wú)法對(duì)城市土地進(jìn)行具體的管理，統(tǒng)一交由各城市的國(guó)有土地管理局對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行劃撥和批租，即地方政府是土地的實(shí)際管理者，[注]張千帆：《城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期。只要有利可圖，地方政府經(jīng)營(yíng)土地成為必然。因此，現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度和補(bǔ)償制度為地方政府?dāng)U大“征地、批租”規(guī)模提供了制度保障。

3.財(cái)稅體制存在弊端。1994年實(shí)行分稅制，“將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅；逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度”，直接增加地方的事權(quán)，減少地方的財(cái)權(quán)。[注]王玉波：《“后土地財(cái)政時(shí)代”地方政府角色轉(zhuǎn)變與公共財(cái)政體系重構(gòu)》，載《財(cái)政金融》2013年第2期。中央對(duì)地方的稅收返還以分稅制實(shí)行前各地財(cái)政收支狀況為基數(shù)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，若稅改前收入能力較弱，與之對(duì)應(yīng)的稅收返還相對(duì)較少，則長(zhǎng)期處于“吃飯財(cái)政”的尷尬境地。分稅制下土地出讓金劃歸地方政府所有，隨著城市土地的不斷增長(zhǎng)，地方政府在誰(shuí)投資誰(shuí)收益的原則下，具有極大的經(jīng)營(yíng)土地的意愿和沖動(dòng)，“低征高賣”產(chǎn)生巨額的土地出讓金收入、相關(guān)稅費(fèi)收益、土地抵押獲得大量銀行借貸收入等在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也在不斷地推高城市房?jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)將部分外鄉(xiāng)人口拒絕于城市之外，大部分農(nóng)民工掙扎在城市邊緣，導(dǎo)致“偽城市化”現(xiàn)象，同時(shí)過(guò)度繁榮的房地產(chǎn)如巨大的吸附器，將大量資金吸納其中，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地資源總量有限，依靠土地出讓來(lái)獲取推動(dòng)城鎮(zhèn)化所需的資源和公共服務(wù)資金的方式不可持續(xù)。

4.中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制。這一機(jī)制促使地方政府的行為不單純是服務(wù)者，更像是獨(dú)立利益主體干預(yù)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以求在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝得以晉升。為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，地方政府可能采用行政手段如出臺(tái)土地價(jià)格、稅費(fèi)方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資，優(yōu)惠政策的制定可能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。低價(jià)強(qiáng)制征收農(nóng)地，引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)可能屬高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境；擴(kuò)張城區(qū)面積、舊城大拆大建、不計(jì)成本建造新城、大力建造“形象工程”——工業(yè)園區(qū)、廣場(chǎng)、CBD、大學(xué)城等，既可以增加GDP，又能贏得晉升機(jī)會(huì)，已經(jīng)成為各地城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展的重要特征。地方政府資源有限，因此，城市公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)必然面臨資金被經(jīng)濟(jì)發(fā)展擠占的困境，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不高在所難免。通過(guò)房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府在巨大利益誘惑面前缺乏理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的表現(xiàn)，扭曲的政績(jī)觀使城鎮(zhèn)化走上扭曲的發(fā)展路徑。

四、問(wèn)題的解決——重建體制機(jī)制

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，[注]楊偉民：《城鎮(zhèn)化的核心是人口市民化》，見(jiàn)《深圳特區(qū)報(bào)》2013-03-26。即農(nóng)民在生活空間、職業(yè)和身份上都要完成轉(zhuǎn)變。分析可知城鎮(zhèn)化的諸多問(wèn)題在于政府的制度安排不夠合理，不能有效適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。要改善城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于中央政府及地方政府推行包括戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度、城市管理制度等一系列制度的改革，難點(diǎn)在于制度改革不能是單個(gè)制度的改良，而是個(gè)系統(tǒng)工程，不能囿于表面，而要具體深化，將涉及利益的重新分配，主要是對(duì)現(xiàn)有利益擁有者提出分割要求。這要求政府樹(shù)立正確的城市觀和政績(jī)觀，理性回歸到“城市公共服務(wù)者”的角色，而不是作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)和利益主體直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1．改變政府主導(dǎo)型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，向市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變。大多數(shù)國(guó)家的城市化行為是一種市場(chǎng)行為，先有市后有城。[注]劉文紀(jì)：《中國(guó)農(nóng)民就地城市化研究》，第18頁(yè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)工業(yè)出版社2010年版。中國(guó)城市化表現(xiàn)為一種政府行為，這是有悖于市場(chǎng)規(guī)律的。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重城鎮(zhèn)化演進(jìn)規(guī)律，消除市場(chǎng)運(yùn)行的障礙。城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)交給市場(chǎng)，政府任務(wù)不在于經(jīng)營(yíng)土地，而在于為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立法律體制和框架，確保城鎮(zhèn)化穩(wěn)定健康發(fā)展。

2．打造城市群。尤其是要強(qiáng)化各自城市群的中心城市的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)功能，發(fā)揮中心城市對(duì)周邊其他城市的支配、溢出和輻射作用，促進(jìn)城市圈各城市之間資源、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等的緊密聯(lián)合。做好城市規(guī)劃工作，提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)水平，加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)力度，擴(kuò)大大城市吸納人口的能力。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)堅(jiān)持走集約化道路，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向中心城鎮(zhèn)和以縣為主的中小城市集聚，允許經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)設(shè)市。工業(yè)企業(yè)的集中會(huì)帶動(dòng)人口的流動(dòng)，因?yàn)槿丝谶w移由經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人力資源狀況等諸多因素決定，理性經(jīng)濟(jì)人在比較收益的原則下自由遷徙，政府只需保證資源要素和勞動(dòng)力可以自由遷移，同時(shí)做好城鎮(zhèn)公共服務(wù)，以吸收外來(lái)人口。

3．土地制度改革應(yīng)給農(nóng)民提供土地退出機(jī)制。政府應(yīng)該提高城市規(guī)劃水平，明確土地性質(zhì)與范疇，將土地劃分為公益性土地和非公益性土地，在此基礎(chǔ)上，同等對(duì)待農(nóng)村土地和城市土地。只要是屬于同一用途的土地，就應(yīng)該擁有同等的占有、使用、收益和處置的權(quán)利，農(nóng)村居民宅基地的使用權(quán)也應(yīng)該像城市居民宅基地那樣，可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓。要有健全的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，凡是屬于用途相同、位置也相同的兩塊土地，就應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)來(lái)確定價(jià)格，而且政府給予客觀的指導(dǎo)。因?yàn)檗r(nóng)民掌握信息能力不強(qiáng)，常處于談判劣勢(shì)，農(nóng)地出賣所得收益少，進(jìn)城沒(méi)有市民身份給予保障，農(nóng)民不愿選擇農(nóng)轉(zhuǎn)非或放棄土地進(jìn)城。

4．戶籍制度改革應(yīng)循序漸進(jìn)，不能采用激進(jìn)式改革。戶改的本質(zhì)是以行政區(qū)域?yàn)楦窬值墓卜?wù)相對(duì)封閉的利益關(guān)系和格局的調(diào)整，不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)關(guān)系的改變，實(shí)施起來(lái)困難重重。因此，政府應(yīng)合理規(guī)劃，根據(jù)各類城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力，分別對(duì)待，分清輕重緩急，將攻堅(jiān)的改革和阻力小的改革分頭推進(jìn)。一方面，對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口可以一次性放開(kāi)解決；另一方面，加快新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障水平，減少戶籍制度帶來(lái)的不平等現(xiàn)象，在土地制度改革的同時(shí)，允許但并不強(qiáng)制要求農(nóng)民放棄土地?fù)Q城市戶口和社保，給予農(nóng)民自由選擇的權(quán)利。戶改將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，意味著戶口附加的各種福利的受眾范圍迅速擴(kuò)大，對(duì)城市的管理、基礎(chǔ)設(shè)施、各種公共服務(wù)提出了較高要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力使得政府賣地生財(cái)、大量征地、趕農(nóng)民上樓。因此，要使得戶改順利執(zhí)行下去，必須改變政府的融資渠道，發(fā)展可持續(xù)產(chǎn)業(yè)，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為進(jìn)城農(nóng)民提供就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等基本條件。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢梢圆灰笊矸菀晦D(zhuǎn)變就和原有市民獲得完全相等的權(quán)力和服務(wù)，可以從低層次向高層次逐步邁進(jìn)。

5．財(cái)稅體制改革。西方發(fā)達(dá)國(guó)家物業(yè)稅占地方財(cái)政收入的50%-80%，我國(guó)地方政府同樣可以對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅。物業(yè)稅具有穩(wěn)定、征收成本低的特點(diǎn)，可以形成穩(wěn)定的長(zhǎng)期的收入源。明確各級(jí)政府的職能和事權(quán)，建立與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。中央對(duì)城市的管理要從直接管理向間接管理、法治管理轉(zhuǎn)變。要弱化行政權(quán)利對(duì)市場(chǎng)的過(guò)分干預(yù)，改變地方政府重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)建設(shè)的態(tài)度，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，財(cái)政資金要全盤退出，讓城市成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的真正主體，財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)起“提供基本公共物品和公共服務(wù)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障和促進(jìn)充分就業(yè)”等責(zé)任和義務(wù)。

6.建立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)考核機(jī)制。在城市化過(guò)程中，淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模的指標(biāo)，應(yīng)將民生納入政績(jī)考核機(jī)制，而且所占比重應(yīng)該越來(lái)越重。可通過(guò)反映城市發(fā)展的連續(xù)性、穩(wěn)定性等指標(biāo)來(lái)衡量地方政府對(duì)中央政策的貫徹執(zhí)行的表現(xiàn)。近期應(yīng)當(dāng)突出對(duì)城中村改造、農(nóng)民工市民化等方面的考核，通過(guò)干部制度改革引導(dǎo)地方政府行為更趨于理性和促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，而不是背道而馳。