劉亞瓊，代英明，郭厚峰

（歷城區(qū)水務(wù)局，山東 濟南 250100）

歷城區(qū)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革研究

劉亞瓊，代英明，郭厚峰

（歷城區(qū)水務(wù)局，山東 濟南 250100）

近年來，小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革管理問題越來越受重視。以濟南市歷城區(qū)小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革問題為主題進行研究，分析現(xiàn)狀和問題，提出了不同的改革建議，將明確產(chǎn)權(quán)與多種經(jīng)營方式相結(jié)合，同時加大政府的政策性扶持和監(jiān)督管理，實現(xiàn)小型水利設(shè)施的良性運行。

歷城區(qū)；小型水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)改革；研究

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，而小型水利設(shè)施，是將水資源輸導利用的必要工程設(shè)施，是大中型水利工程作用的最終體現(xiàn)。我國始終把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。

近年來，國家加大對深化經(jīng)濟體制改革工作的重視和推進，在倡導采取多種方式支持小型水利設(shè)施建設(shè)的同時，不斷加強對其產(chǎn)權(quán)改革和管理的重視。本文系統(tǒng)分析濟南市歷城區(qū)小型水利設(shè)施的建設(shè)管理機制中存在的問題，提出以明確產(chǎn)權(quán)為核心，與多種經(jīng)營方式相結(jié)合，通過政府進行的政策性扶持和監(jiān)督管理，建立小型水利設(shè)施的長效運行機制，實現(xiàn)良性運行。

1 小型水利設(shè)施現(xiàn)狀

濟南市歷城區(qū)是一個農(nóng)業(yè)大區(qū)，地處濟南市東南部，南依泰山、北靠黃河，是濟南市最大的市轄區(qū)，占地總面積1298.57km2，總?cè)丝?12萬。目前，歷城區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有13個街道6個鎮(zhèn)，所屬小型水利工程設(shè)施主要有：小型水庫、塘壩、水閘、提水站、蓄水池、機井、堤防、渠道等。

其中小型水庫28座、塘壩242座、取水泵站850座（包括人畜飲水提水站和農(nóng)業(yè)灌溉提水站）、機電井7150眼（其中已配套機電井5931眼）、水閘54座、水渠約12.15萬m，形成了渠庫站相結(jié)合的綜合性水利工程。這些水利工程設(shè)施充分發(fā)揮了防洪、抗旱、排澇、供水、灌溉等效益，為歷城區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

小型水利設(shè)施建設(shè)之初，多為民辦公助性質(zhì)，建成后，直接歸受益單位使用和管理，產(chǎn)權(quán)歸屬受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，基本上是誰受益，誰管理。當前小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬特點是：跨鎮(zhèn)骨干工程由區(qū)所有，跨村骨干工程及防洪工程由鎮(zhèn)所有，田間工程及在單村范圍內(nèi)工程由單村所有。少量個人投入建設(shè)的如水井、水窖歸個人所有。運行管理中，小型水利工程采取了承包、租賃為主的經(jīng)營管理模式，將工程設(shè)施的管理使用落實到戶，但股份制、拍賣等多種經(jīng)營方式并沒有充分利用起來，經(jīng)營形式單一。

1.1 防汛工程

包括河道、小型水庫等，產(chǎn)權(quán)基本歸其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，運行管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站監(jiān)督。部分水庫被承包、租賃給個人或單位，承包方按合同規(guī)定對壩體及相關(guān)設(shè)施看管、維護，發(fā)現(xiàn)問題及時上報，同時保證農(nóng)業(yè)灌溉、防汛排澇等水庫的基本能效。這種水庫的多種經(jīng)營方式雖然在一定程度上帶來了較好的經(jīng)濟效益，但仍然存在程序操作不規(guī)范、合同執(zhí)行不嚴格、權(quán)責不明確等問題。同時，承包和租賃者只是負責合同規(guī)定范圍內(nèi)的日常運行管理，對工程設(shè)施存在的老化失修、防汛功能減弱等問題卻沒有相應(yīng)的職責，仍然依靠國家和政府投資。

1.2 自來水工程

當前歷城區(qū)農(nóng)村自來水工程基本由政府投資建設(shè)，目前歷城區(qū)北部平原為規(guī)?；泄┧?，南部少數(shù)為規(guī)模化，多數(shù)為單村供水，難以達到集中管理。目前，主要有村集體專人管理或承包管理等方式，將經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)具體到戶到人，定期對水利工程進行檢查維修。但由于農(nóng)民過去多年來自用水井，思想上不能接受有償用水的觀念，常常存在水費難以及時收繳的問題，日常管護資金無法解決，管理難以到位。

1.3 整村灌溉工程

該類小型水利設(shè)施多數(shù)由集體投資興建，其產(chǎn)權(quán)和運行管理權(quán)基本歸所在村委會集體所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站監(jiān)督其運行管理。個別受益面較窄的機井等小型水利設(shè)施則采取集體加農(nóng)戶或聯(lián)戶的形式存在，具體由一家或幾家農(nóng)戶主要負責管理，集體負責監(jiān)督。為了進一步完善灌溉工程的運行管理機制，歷城區(qū)鼓勵和引導農(nóng)民自愿組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會，17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位成立獨立法人機構(gòu)，各村設(shè)立分會，承擔直接受益的農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理和維護責任。但目前農(nóng)民用水戶協(xié)會還只是雛形，部分協(xié)會的會長由村干部兼任，村委和協(xié)會工作一肩挑，個別協(xié)會甚至流于形式，在規(guī)范化管理上還存在許多差距。

1.4 小水源工程

最初小水源工程主要由群眾自建、自管、自受益。近年來國家加大了該項工程的補助，但基本由所在村集體管理，部分以承包、租賃等方式轉(zhuǎn)讓給個人。由于受益群眾和受益面積較少，個別水利設(shè)施無專人管理和維護，常年失修，難以運行，造成了水利設(shè)施的極大浪費。對此，可以以拍賣的方式轉(zhuǎn)讓出去，或?qū)⑿陆ǖ男∷垂こ?，根?jù)其形成的資產(chǎn)按照“誰投資、誰所有”的原則明確產(chǎn)權(quán)歸屬。這樣不僅減少運行維護費用，而且能充分發(fā)揮水利工程的效益。

歷城區(qū)小型水利設(shè)施大多始建于20世紀五六十年代，經(jīng)過多年連續(xù)運行，病險隱患日趨嚴重，效益逐年下降。雖然近年來國家和各級政府逐步加強了對水利工程設(shè)施的重視程度，每年制定相應(yīng)的治理計劃，但對部分小型水利設(shè)施仍無法顧及，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體自行整治小型水利設(shè)施的資金難以籌集，阻礙了對小型水利設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。同時，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，亟待進行改革。

2 小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度存在問題

2.1 產(chǎn)權(quán)不清晰，責任不明確

20世紀五六十年代，國家大力興建了一批以灌溉、防洪排澇為目的，以小型水庫為重點的小型水利設(shè)施，這些工程以集體投入為主，政府補貼為輔，屬公有制形式。經(jīng)過多次改革，其產(chǎn)權(quán)及運行管理權(quán)基本歸屬于當?shù)劓?zhèn)政府集體所有。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展及需求，又興建了許多灌區(qū)、機電井、塘壩、蓄水池、水渠等農(nóng)村小型水利工程，大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。目前來看，小型水利設(shè)施存在所有權(quán)和責任主體不明確，經(jīng)營管理方式不嚴格、不規(guī)范等問題。

農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)基本采用民辦公助的方式，大部分資金來自國家，建成后產(chǎn)權(quán)歸屬受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，管理制度不健全，責任不明確。

首先表現(xiàn)為政府機關(guān)不重視，鑒于小型農(nóng)村水利的投入多、見效慢、管理難，加上地方政府財政拮據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松。

其次表現(xiàn)在群眾缺乏自覺性和積極性。目前多數(shù)地區(qū)推行“一事一議”和取消“兩工”，要統(tǒng)一組織農(nóng)民群眾參與，困難較大；農(nóng)村稅費改革后，不少農(nóng)民群眾在思想認識上出現(xiàn)了偏差，認為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費，并且還對農(nóng)民進行多項補貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費項目，致使水利建設(shè)資金難以收繳。

2.2 運行管理方式不規(guī)范，措施不到位

目前農(nóng)村小型水利設(shè)施管理運行方式單一、不規(guī)范，大多由所在地屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會集體所有并管理，但部分有較好經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的水利設(shè)施被承包、租賃給個人或單位使用和管理，存在程序操作不規(guī)范等問題。有的沒有明確雙方的權(quán)利、責任和利益關(guān)系，有的雖然明確了權(quán)責關(guān)系，但在實際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位，有的承包者不按規(guī)定向工程所有者交納承包費，有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓，擅自改變經(jīng)營范圍和用途等，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。

2.3 小型水利設(shè)施管理方法滯后

近年來，歷城區(qū)雖投入資金建立了雨水情遙測監(jiān)控系統(tǒng)、大壩安全監(jiān)測系統(tǒng)等水利科技信息設(shè)備，但先進遙測監(jiān)控系統(tǒng)仍不成熟，且因資金不足，無法滿足普及和設(shè)備及時更新的要求，仍采用人工觀測、電話上報的管理方法，直接影響水資源配置、汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。同時，小型水利工程設(shè)施管理制度不完善、管理組織及人員不嚴格。據(jù)此歷城區(qū)結(jié)合自身實際成立5個基層水利站作為基礎(chǔ)水利管理機構(gòu)，同時安排每個村設(shè)置水利員作為專項監(jiān)管人員，但該項工作正在初步探索階段，其效果還未知，有待于進一步發(fā)展和成熟。

2.4 工程老化失修嚴重，效益日漸消減

歷城區(qū)小型水利設(shè)施建設(shè)受歷史條件限制，大多采用群眾勞力上馬，施工進度快、工程質(zhì)量差、建筑材料和施工工藝落后，導致工程存在各種病險隱患，加之工程運行多年來，不斷老化，維修投入少，病險情況越來越嚴重。工程老化失修、病險隱患日益嚴重，不僅會影響水利工程經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的發(fā)揮，更嚴重的會給周邊群眾的生命和財產(chǎn)安全帶來極大的威脅。

3 建議

3.1 明確權(quán)責，規(guī)范管理

1）嚴格界定小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導，全面推進、重點突破。小型水利設(shè)施應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)，國家投入比例小的，直接讓渡給受益鎮(zhèn)村所有；國家投資比例較大，但骨干跨鎮(zhèn)跨村工程比例小，管理分散，折價拍賣給受益單位或有關(guān)個人，適當有償拍賣國家產(chǎn)權(quán)，回收資金作為水利基金，用于水利工程建設(shè)。

2）多種形式，加大產(chǎn)權(quán)改革力度。從各類工程設(shè)施的實際出發(fā)，對所有的小型水利工程進行詳細的登記造冊，科學分類，宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股。對具有重要防汛抗旱任務(wù)的水庫工程，應(yīng)保持其集體所有的形式，以承包水面為主的方式確定管理權(quán)；對小水源工程，以拍賣為主，將工程設(shè)施的使用權(quán)和管理權(quán)完全下放；對自來水工程，以承包或拍賣為主，將部分自來水管道管理和使用權(quán)承包或拍賣給單戶或聯(lián)戶；對灌溉工程，以組建農(nóng)民用水戶協(xié)會形式進行管理，形成人人負責、共同管水的局面。各種小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革，要堅持因地制宜和多種形式并存的原則，引導流轉(zhuǎn)市場，完善相關(guān)管理體制。

3）成立機構(gòu)，政府引導。明確制度，引導政策，各司其職，權(quán)責明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革由縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施，縣級水行政主管部門監(jiān)督指導。對改革中出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級應(yīng)及時向上級政府反饋，并依據(jù)實際情況，提出具體解決措施，切實維護農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門密切配合，為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。改革方案包括資產(chǎn)評估、承包費、租賃費和拍賣標的的確定，必須由當?shù)卣?、村組干部、水利部門和群眾代表組成專門班子，共同擬定方案，進行民主決策，分別報縣鄉(xiāng)以上水行政主管部門批準。涉及國有資產(chǎn)的，報縣級國有資產(chǎn)管理部門批準。

3.2 改革經(jīng)營方式，提高管理水平

1）實施立體開發(fā)，改善經(jīng)營環(huán)境。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，實施立體開發(fā)，采取多種經(jīng)營方式，把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費等有機地結(jié)合起來，提高管理水平，發(fā)揮綜合效益。同時加大水利法律法規(guī)的宣傳力度，大力整治工程環(huán)境，提高全民依法治水意識。引導相關(guān)單位及群眾共同參與管理，采取多種經(jīng)營方式爭取參與者互惠互利，實行民主協(xié)商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機制。

2）提高人員素質(zhì)，改善管理水平。整合人力資源結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)技術(shù)人才，加強對在職人員的離職進修和在職培訓，提高隊伍整體素質(zhì)，逐步建立起以“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的激勵機制，達到人力資源使用效益的最大化，吸引有知識、懂經(jīng)營、會管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊伍中來。

3.3 加大建設(shè)投資力度，充分發(fā)揮工程效益

1）拓寬籌資渠道，加大病險處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴格保護生活用水水源質(zhì)量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟效益，增加建設(shè)和改造資金的來源。二是引入市場機制，加快水利建設(shè)資金的回收,如對水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金，實現(xiàn)水利建設(shè)的滾動發(fā)展。三是實行政府補貼，采取以獎代補的辦法，鼓勵農(nóng)民自己修復水利工程，將有限的資金發(fā)揮最大的效益。

2）加強綜合管理，充分發(fā)揮效益。政府部門應(yīng)加強對小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強領(lǐng)導,建立一套的完整的水管責任制，做到工程責任到人。二是加強小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。對轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進行定期定時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險情，及時診斷，找出病因，對癥下藥。

4 結(jié) 語

農(nóng)村小型水利設(shè)施是保障農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)堅持“責權(quán)一致、有機統(tǒng)一；因地制宜、分類指導；尊重民意、維護權(quán)益；政府扶持、民辦公助；統(tǒng)籌發(fā)展、持續(xù)利用”的原則對其進行產(chǎn)權(quán)改革，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的水利管理體制，明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，促進小型水利設(shè)施建設(shè)走上市場機制良性運行的軌道。

（責任編輯崔春梅）

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1009-6159（2013）-11-0060-03

劉亞瓊（1981—），女，助理工程師