陸 軍

江蘇省化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督站 （江蘇 常州 213001）

1 概念生歧義:霧里看花，眾說紛紜無定論

《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》在關于“建設項目試生產(chǎn)（使用）”的第二十五條中明確:建設單位應當在試生產(chǎn)（使用）前，將試生產(chǎn)（使用）方案報送出具安全設施設計審查意見書的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案，同時提交“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”等文件、資料，并對其真實性負責，這是“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”首次出現(xiàn)在安全生產(chǎn)部門規(guī)章中，此前這一概念曾在規(guī)范性文件 《關于危險化學品建設項目安全許可和試生產(chǎn)（使用）方案備案工作的意見》中出現(xiàn)。

迄今為止，國家安監(jiān)總局相關文件尚沒有關于“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的具體解釋。據(jù)調(diào)研，各地在實施過程中理解方面存在較大的差異:有的理解為建設行政主管部門所屬（房屋建筑）工程質(zhì)量監(jiān)督機構簽發(fā)的《工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》或者《建設工程質(zhì)量監(jiān)督報告》；也有的理解為質(zhì)量技術監(jiān)督部門內(nèi)設特種設備安全監(jiān)察機構出具的 《特種設備安裝改造維修施工告知書受理回執(zhí)（通知單）》或者所屬特種設備檢驗檢測機構簽發(fā)的 《特種設備使用登記證》、《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗報告》等；還有的理解為發(fā)展改革、工業(yè)（經(jīng)濟）和信息化等相關行政主管部門委托的化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構簽發(fā)的《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》、《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督意見書》或者簽章確認的《工程中間交接證書》等。針對一個形式審查的備案材料，出現(xiàn)如此多的理解歧義，實屬罕見，因而有必要對其法律內(nèi)涵加以探討，以確保政令統(tǒng)一，監(jiān)管有效，形成合力。

為了便于準確理解“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的法律內(nèi)涵，可以將其分解為“建設項目”、“質(zhì)量監(jiān)督”和“手續(xù)”，分別加以分析、闡釋。

2 項目有界定:質(zhì)量監(jiān)督，定位工程無疑問

根據(jù)《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》第二條“適用范圍”的界定，這里的“建設項目”特指“中華人民共和國境內(nèi)新建、改建、擴建危險化學品生產(chǎn)、儲存的建設項目以及伴有危險化學品產(chǎn)生的化工建設項目 （包括危險化學品長輸管道建設項目）”。參照國家安監(jiān)總局《危險化學品建設項目安全評價細則（試行）》以及《危險化學品輸送管道安全管理規(guī)定》的相關規(guī)定，可以細分為:

新建項目。新設立企業(yè)建設危險化學品生產(chǎn)、儲存裝置（設施）或伴有危險化學品產(chǎn)生的化學品生產(chǎn)裝置（設施）以及現(xiàn)有企業(yè)建設與現(xiàn)有生產(chǎn)、儲存不同的危險化學品生產(chǎn)、儲存裝置（設施）或伴有危險化學品產(chǎn)生的化學品生產(chǎn)裝置（設施）的建設項目。

改建項目。企業(yè)對在役危險化學品生產(chǎn)、儲存裝置（設施），在原址更新技術、工藝、主要裝置（設施）、危險化學品種類的項目；或者企業(yè)對在役伴有危險化學品產(chǎn)生的化學品生產(chǎn)裝置（設施），在原址更新技術、工藝、主要裝置（設施）的項目。

擴建項目。企業(yè)建設與現(xiàn)有技術、工藝、主要裝置（設施）、危險化學品品種相同，但生產(chǎn)、儲存裝置（設施）相對獨立的項目;或者企業(yè)建設與現(xiàn)有技術、工藝、主要裝置（設施）相同，但生產(chǎn)裝置（設施）相對獨立的伴有危險化學品產(chǎn)生的項目。

危險化學品長輸管道建設項目。生產(chǎn)、儲存危險化學品的單位在廠區(qū)外公共區(qū)域建設的埋地、地面和架空的輸送危險化學品（不含原油、天然氣、煤層氣和城鎮(zhèn)燃氣）輸送管道及其附屬設施的項目。

由此看出，《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》所涉“質(zhì)量監(jiān)督”的客體即“項目”應當是特定的化工建設工程，而不是指材料、設備等產(chǎn)品。同時，由于《建設工程質(zhì)量管理條例》已經(jīng)有“建設單位不得明示或者暗示施工單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備”（第十四條）、“設計單位在設計文件中選用的建筑材料、建筑構配件和設備，應當注明規(guī)格、型號、性能等技術指標，其質(zhì)量要求必須符合國家規(guī)定的標準”（第二十二條）、“施工單位必須按照工程設計要求、施工技術標準和合同約定，對建筑材料、建筑構配件、設備和商品混凝土進行檢驗，檢驗應當有書面記錄和專人簽字；未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的，不得使用”（第二十九條）以及“未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構配件和設備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下一道工序的施工”（第三十七條）的規(guī)定并明確了相應的法律責任，事實上已經(jīng)將材料、設備等產(chǎn)品的質(zhì)量納入了監(jiān)管范疇。據(jù)此，對“項目”質(zhì)量監(jiān)督應適用《建設工程質(zhì)量管理條例》而不是《產(chǎn)品質(zhì)量法》進行解釋。

3 工作有分工:專業(yè)有別，依法依規(guī)不錯位

《建設工程質(zhì)量管理條例》第四十三條規(guī)定“國家實行建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度”、“國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責對全國的有關專業(yè)建設工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”；第四十六條進一步明確“建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構具體實施”、“從事房屋建筑工程和市政基礎設施工程質(zhì)量監(jiān)督的機構，必須按照國家有關規(guī)定經(jīng)國務院建設行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設行政主管部門考核；從事專業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督的機構，必須按照國家有關規(guī)定經(jīng)國務院有關部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關部門考核。經(jīng)考核合格后，方可實施質(zhì)量監(jiān)督”。由此可見，工程“質(zhì)量監(jiān)督”實行“通分結合”、“分工負責”的管理體制，只有通過相關部門專業(yè)考核的工程質(zhì)量監(jiān)督機構才可以在認定的專業(yè)范圍開展監(jiān)督活動。

工程質(zhì)量監(jiān)督是具備相應資格的工程質(zhì)量監(jiān)督機構依據(jù)國家法律、法規(guī)和工程建設強制性標準，在職責范圍內(nèi)對建設工程實體質(zhì)量和工程建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位以及施工圖審查、質(zhì)量檢驗檢測等機構的工程質(zhì)量行為實施監(jiān)督抽查，督促質(zhì)量責任主體正確履行相應質(zhì)量職責，保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會公共利益的行政執(zhí)法行為，分為房屋建筑、市政基礎設施、鐵路、公路、港口與航道、民航、水利、電力、礦山（煤炭）、冶煉（冶金、有色金屬）、核工業(yè)、通信和化工石油（化學工業(yè)、石油化工、石油天然氣、海洋石油）等專業(yè)。各級建設行政主管部門所屬的工程質(zhì)量監(jiān)督機構依據(jù) 《房屋建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》負責房屋建筑工程和市政基礎設施工程的質(zhì)量監(jiān)督，監(jiān)督中涉及到的“安裝”僅限于民用電梯、暖通、給排水、建筑電氣等與房屋建筑工程密不可分的附屬設備、設施，不包括工業(yè)設備；國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局印發(fā)的《石油石化建設工程質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)程》明確“石油石化建設工程質(zhì)量監(jiān)督由受政府主管部門委托、具備相應資格的專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構組織實施”，有資格承擔化工專業(yè)建設工程 （包括生產(chǎn)界區(qū)內(nèi)建筑物、構筑物以及全部設備設施）質(zhì)量監(jiān)督工作的是相關的化工、石化等專業(yè)工程監(jiān)督機構，分別歸口國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部以及履行相應行業(yè)管理職能的省級部門管理?！段ｋU化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》強調(diào)“項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的立法本意是確保工程建設處于政府監(jiān)管狀態(tài)，確保工程設施符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家標準、行業(yè)標準的要求。項目所在地非化工專業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構的工作范圍僅限于房屋建筑，與化工裝置試生產(chǎn)（使用）關聯(lián)度低，其簽發(fā)的《建設工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》與工業(yè)設備安裝工程無關，其監(jiān)管成果也無法反映工程整體質(zhì)量狀況，有以偏概全之嫌，不具有代表性，應予排除。只有專業(yè)范圍覆蓋“危險化學品建設項目”的質(zhì)量監(jiān)督機構依職權出具的有關“手續(xù)”才具有行政法的效力，才符合《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》的管理要求。

上述觀點從部分地區(qū)有關危險化學品建設項目試生產(chǎn)管理的補充規(guī)定也可以得到印證:例如，DB37/T 1854-2011《山東省化工裝置安全試車工作規(guī)范》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)化工裝置安全試車工作規(guī)范（試行）》都明確將“進行化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督”列為生產(chǎn)準備工作中必須嚴格檢查和確認的條件之一；《內(nèi)蒙古自治區(qū)石油和化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》還進一步規(guī)定“未經(jīng)工程質(zhì)量監(jiān)督的石化工程，或工程質(zhì)量不合格的工程，不得進行試生產(chǎn)”。

4 特事可特辦:特種設備，互信互補更完美

特種設備相關手續(xù)是否屬于 “建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”呢？特種設備是化工建設工程的組成部分，現(xiàn)場安裝的鍋爐和球罐等壓力容器 （不含整體出廠的壓力容器）以及壓力管道都屬于工程的范疇。按照一般法理，《建設工程質(zhì)量管理條例》作為普通法，盡管其規(guī)范的“設備安裝工程”包括了特種設備安裝工程，但當《特種設備安全監(jiān)察條例》作為特別法對其“另有規(guī)定”時，應當“從其規(guī)定”。因此，作為合理的補充，可以也應該將有關現(xiàn)場組焊鍋爐、壓力容器的相關監(jiān)督檢驗手續(xù)視同“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的一部分。然而，有關壓力管道的監(jiān)督檢驗手續(xù)卻存在例外的情形:盡管《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》將“壓力管道的設計、安裝、使用、檢驗單位和人員資格認定”列入了《國務院決定確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》，但《特種設備安全監(jiān)察條例》第一百條明確“壓力管道設計、安裝、使用的安全監(jiān)督管理辦法由國務院另行制定”，而該“監(jiān)督管理辦法”尚未出臺，根據(jù)后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于普通法的法律沖突規(guī)則，目前質(zhì)量技術監(jiān)督部門對壓力管道實施的管理措施尚缺乏上位法支撐，將相關手續(xù)視同“建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”不符合《規(guī)章制定程序條例》第三條“制定規(guī)章，應當遵循立法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定”，應予排除，有關壓力管道部分的監(jiān)督檢驗情況相關工程質(zhì)量監(jiān)督機構會在審查后與非承壓管道質(zhì)量狀況一并載入 《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督報告》，并不會出現(xiàn)監(jiān)管或者核查的盲區(qū)。

5 法條存瑕疵:概念擴展，監(jiān)督意見堵漏洞

《建設工程質(zhì)量管理條例》第十三條規(guī)定“建設單位在領取施工許可證或者開工報告前，應當按照國家有關規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”，可見，所探討的質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)按照規(guī)章文本原意應當理解為建設單位在辦理施工許可證或者開工報告前按工程建設有關法規(guī)的規(guī)定向化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構申請工程質(zhì)量監(jiān)督、提交相關資料，工程質(zhì)量監(jiān)督機構形式審查合格后簽發(fā) 《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》，建立工程質(zhì)量監(jiān)督信息檔案。該行為通常發(fā)生在工程質(zhì)量監(jiān)督實施之前，實踐中還存在遲報、補報的情況，其法律意義是建設單位申報了工程質(zhì)量監(jiān)督，工程質(zhì)量監(jiān)督機構經(jīng)項目合法性審查同意受理。但工程質(zhì)量監(jiān)督的方式是抽查，政府監(jiān)督與施工過程受控水平以及工程本質(zhì)安全狀況沒有必然的因果關系，《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》無法也不可能證明工程質(zhì)量是否符合法律法規(guī)和標準規(guī)定，僅將該“手續(xù)”作為備案材料與立法本意沖突，存在瑕疵，應適當變通予以完善。

危險化學品建設項目的試生產(chǎn)（使用）在工程中間交接之后、工程竣工驗收之前進行，由于國家發(fā)改委《石油石化建設工程質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)程》明確規(guī)定“質(zhì)監(jiān)機構應當建立健全質(zhì)量監(jiān)督檢查機制，依照相關法律法規(guī)和工程技術標準，采取定點抽查、隨機巡查等方式對建設工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督”、“建設單位違反工程中間交接和竣工驗收程序或工程實體質(zhì)量達不到中間交接和竣工驗收條件的，質(zhì)監(jiān)機構應當責令建設單位整改，并記入監(jiān)督報告”。同時工業(yè)和信息化部發(fā)布的SH/T 3508-2011《石油化工安裝工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》明確“單項工程施工質(zhì)量驗收和工程中間交接的過程及結果應接受工程質(zhì)量監(jiān)督機構的監(jiān)督”（7.1.4條）、“工程中間交接證書應有工程質(zhì)量監(jiān)督機構的監(jiān)督意見”（7.3.5條），《化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督工作通則》也有工程質(zhì)量監(jiān)督機構應當在中間交接完成后出具階段性監(jiān)督意見書的要求。因此，將工程質(zhì)量監(jiān)督的階段性評價意見作為備案材料更具證明力，并且可以從制度上防止工程質(zhì)量不合格的受監(jiān)項目隱瞞真相、繞過防火墻，騙取試生產(chǎn)（使用）備案手續(xù)。

綜上所述，為了全面、準確地體現(xiàn)立法本意，實現(xiàn)相關行政法規(guī)間的有效銜接，強化政府監(jiān)管合力，宜將 “建設項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的法律內(nèi)涵適當擴展，解釋為“包括但不限于化工專業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督通知書及相關階段性監(jiān)督評價意見”，這樣不僅可以彌補現(xiàn)有立法瑕疵，而且可以為安全生產(chǎn)監(jiān)督部門核查項目現(xiàn)場特種設備監(jiān)督檢驗證明等保留合理的操作彈性，更能在立法技術層面為未來可能出現(xiàn)的新情況、新問題事先兜底。