張目強(qiáng)

(安徽大學(xué) 法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心，安徽 合肥 230039)

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱SCMA)第1條開(kāi)宗明義地為補(bǔ)貼規(guī)定了一個(gè)詳細(xì)的定義，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)由于補(bǔ)貼定義不完善造成的混亂局面。SCMA第1條“補(bǔ)貼的定義” 從補(bǔ)貼主體、補(bǔ)貼形式和補(bǔ)貼效果三個(gè)方面對(duì)“補(bǔ)貼”這一概念進(jìn)行了較為全面的界定，是WTO框架下有關(guān)補(bǔ)貼規(guī)定的核心。一般而言，補(bǔ)貼主體包括提供補(bǔ)貼的成員方境內(nèi)的政府、任何公共機(jī)構(gòu)以及受政府或公共機(jī)構(gòu)委托或指示的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，其中對(duì)于“政府”的界定比較明確，但對(duì)于后兩者特別是“公共機(jī)構(gòu)”的界定爭(zhēng)議頗多。如公共機(jī)構(gòu)如何界定？私營(yíng)機(jī)構(gòu)如何界定？國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行是屬于公共機(jī)構(gòu)還是私營(yíng)機(jī)構(gòu)？“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定是“美國(guó)對(duì)某些中國(guó)產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅案”(DS379，以下簡(jiǎn)稱“中美雙反措施案”)中各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，不同的觀點(diǎn)相互碰撞，為補(bǔ)貼定義的進(jìn)一步完善提供了很好的機(jī)會(huì)。

一、中美雙反措施案案情回顧

2007年7月5日、24日和25日及8月7日，美國(guó)商務(wù)部連續(xù)對(duì)原產(chǎn)于我國(guó)的環(huán)形焊縫鋼管(CWP)、薄壁矩形鋼管(LWR)、復(fù)合編織袋(LWS)和非公路用輪胎(OTR)等四類產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，2008年6月5日至7月15日先后對(duì)上述四類產(chǎn)品作出征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的肯定性裁決并隨后以此征稅。注http://ia.ita.doc.gov/stats/inv-initiations-2000-current.html.2008年9月19日，我國(guó)正式向美國(guó)提出磋商請(qǐng)求并通知WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制解決中美系列雙反措施貿(mào)易摩擦。2009年1月20日，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)按照中國(guó)的請(qǐng)求設(shè)立專家組。2010年10月22日，專家組向WTO成員方發(fā)布報(bào)告。專家組裁定“SCMA第1.1條中的‘公共機(jī)構(gòu)’是指由政府控制的任何實(shí)體”注WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 8.94.，并以此認(rèn)定“中國(guó)未能證明美國(guó)商務(wù)部在反補(bǔ)貼調(diào)查中認(rèn)定國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行構(gòu)成‘公共機(jī)構(gòu)’的做法違反了SCMA第1.1(a)(1)條項(xiàng)下的義務(wù)”注WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 17.1(a)(i).。2011年3月11日上訴機(jī)構(gòu)向WTO成員方散發(fā)報(bào)告，推翻了專家組上述裁定，認(rèn)為“‘公共機(jī)構(gòu)’與‘政府’具有某些共同的特質(zhì)。SCMA第1.1(a)(1)條項(xiàng)下的公共機(jī)構(gòu)必須是擁有、行使或被授予政府職權(quán)的實(shí)體”注WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 317.，并“首先裁定美國(guó)商務(wù)部在涉案調(diào)查中裁決國(guó)有企業(yè)構(gòu)成‘公共機(jī)構(gòu)’的行為與SCMA第1.1(a)(1)條及第10條和第32.1條不一致；其次，認(rèn)定中國(guó)未能證明美國(guó)商務(wù)部在非公路用輪胎案中對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行構(gòu)成‘公共機(jī)構(gòu)’的裁決違反了SCMA第1.1(a)(1)條項(xiàng)下的義務(wù)”[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 359.。

二、中美雙反措施案中各方對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的主要觀點(diǎn)

“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定是中美雙反措施案中爭(zhēng)端方、第三方及專家組、上訴機(jī)構(gòu)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一?！癢TO爭(zhēng)端解決的條約解釋通則就是，普遍適用《維也納條約法公約》第31條，根據(jù)有效解釋原則，以條約用語(yǔ)的詞典含義為基礎(chǔ)，結(jié)合特定的上下文，并考慮條約宗旨而善意作出唯一的解釋”[注]張乃根：《WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制論——以TRIPS協(xié)定為例》，上海人民出版社2008年版，第123頁(yè)。?！毒S也納條約法公約》第31條規(guī)定，條約應(yīng)依據(jù)其本身用語(yǔ)按照其上下文并參照條約的目的及宗旨所具有的通常意義進(jìn)行善意解釋。條約術(shù)語(yǔ)的通常含義只能根據(jù)其上下文和該條約的目的和宗旨來(lái)確定，詞典含義本身不一定能解決復(fù)雜的解釋問(wèn)題。因此，根據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定及WTO爭(zhēng)端解決的實(shí)踐，應(yīng)結(jié)合相關(guān)的條約上下文來(lái)確定此處“公共機(jī)構(gòu)”的含義。

(一)結(jié)合詞典確定“公共機(jī)構(gòu)”的含義

中國(guó)根據(jù)多種詞典中的解釋，認(rèn)為“公共機(jī)構(gòu)”的最相關(guān)的詞典定義是為了整個(gè)國(guó)家或集體，在整個(gè)國(guó)家或集體的權(quán)力下，或者代表整個(gè)國(guó)家或集體開(kāi)展行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)具備下列基本要素(essential elements)：一是該實(shí)體代表國(guó)家或社會(huì)的福利和最大利益行事；二是該實(shí)體依據(jù)國(guó)家或社會(huì)的授權(quán)或作為正式代表行事?！?《SCM協(xié)定》)第1.1(a)(1)條中的“政府或其他公共機(jī)構(gòu)”明確將“政府”和“公共機(jī)構(gòu)”兩個(gè)概念等同起來(lái)，并認(rèn)為兩者具有相同的功能(functional equivalents)。

美國(guó)認(rèn)為，不論從何角度來(lái)看，“公共”一詞的通常含義都包含“屬于國(guó)家的或國(guó)有”的意思。此外，如果一個(gè)實(shí)體是國(guó)有實(shí)體，那么“公共”一詞的通常含義就意味著該實(shí)體是《SCM協(xié)定》項(xiàng)下的“公共機(jī)構(gòu)”。

專家組分別查證了“政府”、“公共”和“機(jī)構(gòu)”的詞典含義，最后總結(jié)出“公共機(jī)構(gòu)”一詞的含義包括“屬于國(guó)家或社會(huì)的公司”。中國(guó)所主張的將“公共機(jī)構(gòu)”作縮小解釋，即“公共機(jī)構(gòu)”是獲得法律授權(quán)實(shí)施政府職能的實(shí)體，其行為是對(duì)所獲法律授權(quán)行使的結(jié)果。[注]WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 8.59.專家組認(rèn)為“公共機(jī)構(gòu)”的定義包括但不限于該類實(shí)體。

上訴機(jī)構(gòu)依據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定首先考慮了 “公共機(jī)構(gòu)”的通常意義。上訴機(jī)構(gòu)注意到詞典中并沒(méi)有“公共機(jī)構(gòu)”的解釋，但有“公共”和“機(jī)構(gòu)”兩個(gè)詞的解釋。而兩個(gè)詞在詞典中都有非常豐富的含義。因此，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“‘公共機(jī)構(gòu)’一詞涵蓋比較廣泛的內(nèi)涵和多種解釋，并包含多種實(shí)體，既包括被授予或行使政府權(quán)能的實(shí)體，也包括屬于國(guó)家或社會(huì)所有的實(shí)體”[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 285.。

因此可見(jiàn)，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為本案中界定“公共機(jī)構(gòu)”時(shí)單純從詞典解釋的角度并不能解決問(wèn)題。

(二)結(jié)合上下文確定“公共機(jī)構(gòu)”的含義

中國(guó)認(rèn)為，從解釋“公共機(jī)構(gòu)”的角度看，最為重要的上下文是《SCM協(xié)定》第1.1條?！禨CM協(xié)定》第1.1(a)(1)條規(guī)定：“在一成員領(lǐng)土內(nèi)，存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)(本協(xié)定中稱‘政府’)提供的財(cái)政資助……”。該規(guī)定將“政府”與“公共機(jī)構(gòu)”兩個(gè)概念并列，并且將兩者簡(jiǎn)稱為“政府”(referred to in this Agreement as “government”)，這表明兩者具有相同的功能。

《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iv)條規(guī)定：“政府向一籌資機(jī)構(gòu)付款，或委托或指示私營(yíng)機(jī)構(gòu)履行上述(i)至(iii)中列舉的一種或多種通常應(yīng)屬于政府的職能，且此種做法與政府通常采用的做法在實(shí)質(zhì)上并無(wú)差別。”該規(guī)定中明確區(qū)分“政府”(即政府和公共機(jī)構(gòu))和“私營(yíng)機(jī)構(gòu)”兩種情況，其中私營(yíng)機(jī)構(gòu)只有受到政府或公共機(jī)構(gòu)的委托或指示的前提下實(shí)施了《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)至(iii)中的行為，才構(gòu)成財(cái)政資助。該規(guī)定中還明確將《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)至(iii)中行為的性質(zhì)定為“通常屬于政府職能”(the type of functions … normally be vested in the government and the practice)的行為。也就是說(shuō)，只有具有政府職能的行為才有可能構(gòu)成財(cái)政資助，無(wú)論其本身具有政府職能還是被委托或指示。由此可以推定，與“政府”并列的“公共機(jī)構(gòu)”也應(yīng)具有履行政府職能的功能。

美國(guó)認(rèn)為《SCM協(xié)定》第1.1條使用“政府”和“公共機(jī)構(gòu)”兩個(gè)概念描述提供財(cái)政資助的實(shí)體，說(shuō)明其對(duì)于兩者的界定是不同的。如像中國(guó)主張的兩者本質(zhì)相同，“即根據(jù)政府權(quán)威或權(quán)力行使政府職能，那么，第1.1(a)(1)條中就沒(méi)有必要采用兩個(gè)不同的詞匯?！矙C(jī)構(gòu)’一詞應(yīng)包括政府所有的實(shí)體，但并非必須行使政府性質(zhì)的職能?！盵注]WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 8.22.

美國(guó)認(rèn)為，作為WTO協(xié)定重要組成部分的《中國(guó)入世議定書(shū)》和《中國(guó)入世工作組報(bào)告》的部分內(nèi)容涉及對(duì)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)(包括銀行)的描述，該描述明確說(shuō)明中國(guó)國(guó)有企業(yè)屬于《SCM協(xié)定》中的“政府組成部分”，或者至少屬于“公共機(jī)構(gòu)”。

專家組認(rèn)為正如在《SCM協(xié)定》第2.1條中將“企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”(an enterprise or industry or group of enterprises or industries)統(tǒng)稱為“某些企業(yè)”(certain enterprises)，《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條中出現(xiàn)的兩個(gè)“政府”的含義并無(wú)區(qū)別，使用“政府”代稱“政府和任何公共機(jī)構(gòu)”，“僅僅是為了擬訂條文時(shí)的措辭方便，以避免在整個(gè)《SCM協(xié)定》中重復(fù)使用‘政府或公共機(jī)構(gòu)’這個(gè)完整的表述”[注]WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 8.66.。

上訴機(jī)構(gòu)注意到 “政府”一詞在《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條中出現(xiàn)了兩次，而且有兩種不同的含義，即“政府或任何公共機(jī)構(gòu)”(本協(xié)定中稱為“政府”)，第一個(gè)“政府”為狹義的政府，而第二個(gè)“政府”為廣義的政府。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《SCM協(xié)定》第1條中首先將狹義的“政府”及“公共機(jī)構(gòu)”并列，在《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iv)條中又出現(xiàn)“私營(yíng)機(jī)構(gòu)”的措辭，表明狹義的“政府”和“公共機(jī)構(gòu)”之間存在著某種共性及關(guān)聯(lián)。因此，把狹義的“政府”和“公共機(jī)構(gòu)”兩個(gè)術(shù)語(yǔ)統(tǒng)稱為“政府”“意味著兩者具有某種程度的共性或其核心特征具有重疊”[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 288.。因此，上訴機(jī)構(gòu)裁定專家組關(guān)于采用統(tǒng)稱只是為行文方便，廣義的“政府”和狹義的“政府”沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

(三)從《SCM協(xié)定》的目標(biāo)和宗旨看“公共機(jī)構(gòu)”的含義

中國(guó)認(rèn)為，《SCM協(xié)定》“反映了尋求規(guī)范補(bǔ)貼使用的成員和尋求規(guī)范反補(bǔ)貼措施使用的成員之間的一種微妙的平衡關(guān)系”[注]WT/DS379/R. Panel Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 8.16.。這一“平衡”關(guān)系的兩個(gè)方面在(《SCM協(xié)定》)第1.1條中規(guī)定的非常明確，包括委托或指示標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

美國(guó)提出，根據(jù)《SCM協(xié)定》的目標(biāo)和宗旨，為了避免規(guī)避《SCM協(xié)定》的實(shí)施，對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)使得提供補(bǔ)貼的政府無(wú)法在其持有所有權(quán)的公司的名義下逃避《SCM協(xié)定》的約束。

專家組認(rèn)為，將“任何公共機(jī)構(gòu)”解釋為受政府控制的任何實(shí)體最符合《SCM協(xié)定》的目標(biāo)和宗旨。這一解釋確?！肮矙C(jī)構(gòu)”無(wú)論以何種形式出現(xiàn)(無(wú)論是機(jī)關(guān)、部委、董事會(huì)或公司等)，只要實(shí)施《SCM協(xié)定》中的行為，控制該實(shí)體的成員方政府就應(yīng)對(duì)該實(shí)體的行為負(fù)責(zé)。如果從“任何公共機(jī)構(gòu)”中解釋出免除成員方政府控制的實(shí)體從事《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條(ⅰ)至(ⅲ)中列舉的行為負(fù)責(zé)，這將減損《SCM協(xié)定》的邏輯性、一致性和有效性，因而與《SCM協(xié)定》的目的和宗旨不符。

上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《SCM協(xié)定》并沒(méi)有序言，也沒(méi)有關(guān)于目的和宗旨的表述?！紤]《SCM協(xié)定》的目的及宗旨對(duì)于界定“公共機(jī)構(gòu)”的含義并沒(méi)有太多意義，因?yàn)槟骋粚?shí)體是否構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”并不等同于該實(shí)體采取的措施是否屬于《SCM協(xié)定》規(guī)定的范圍。裁定某一特定實(shí)體不構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)，也不能排除該實(shí)體的行為不受《SCM協(xié)定》的約束。如果該行為是由私營(yíng)機(jī)構(gòu)接受政府或公共機(jī)構(gòu)的指示或委托實(shí)施的，該行為仍可歸因于該成員方政府并受《SCM協(xié)定》的約束。[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 302.上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組只對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的狹義解釋可能引發(fā)的后果進(jìn)行了分析，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行過(guò)于寬泛的解釋也會(huì)破壞《SCM協(xié)定》中內(nèi)在的微妙平衡，如果對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行過(guò)于寬泛的解釋，將會(huì)使成員方的調(diào)查機(jī)關(guān)將與政府有關(guān)的實(shí)體輕易地認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)，而不用分析該實(shí)體是否存在受委托或指示的情形。[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 303.

綜上所述，中美雙反措施案中各方主要觀點(diǎn)總結(jié)如下：

1.中國(guó)的主要觀點(diǎn)可概括為下列三個(gè)方面：

(1)公共機(jī)構(gòu)必須被國(guó)家法律授權(quán)行使政府或公共性質(zhì)的職能，并且涉案行為必須產(chǎn)生于對(duì)該職能的履行。

(2)判定某一實(shí)體是否為公共機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵因素不是其所有權(quán)性質(zhì)或政府所占股份的大小，而是該實(shí)體是否具有行使政府職能的權(quán)限及其來(lái)源。

(3)國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上應(yīng)為私營(yíng)機(jī)構(gòu)，如果有證據(jù)證明其接受了政府或公共機(jī)構(gòu)的委托或指令行使政府職能，則可適用SCMA第1.1(a)(1)(iv)條的規(guī)定認(rèn)定為該財(cái)政資助為補(bǔ)貼。如在個(gè)案中有證據(jù)證明某國(guó)有企業(yè)本身具有或被法律授予政府職能，則該國(guó)有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)。

因此，美國(guó)將中國(guó)國(guó)有企業(yè)直接根據(jù)企業(yè)所有權(quán)的屬性將其認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的做法是錯(cuò)誤的。

2.美國(guó)的主要觀點(diǎn)

(1)“公共”一詞的含義包含“屬于國(guó)家的或國(guó)有”的意思。如果該實(shí)體的多數(shù)股份為政府所有就能表明該實(shí)體為政府所控制。

(2)SCMA項(xiàng)下的“公共機(jī)構(gòu)”是指有政府控制的任何實(shí)體，因此，政府占有多數(shù)股份的實(shí)體就構(gòu)成SCMA項(xiàng)下的公共機(jī)構(gòu)。

(3)根據(jù)SCMA的目標(biāo)和宗旨，為了避免規(guī)避SCMA的實(shí)施，對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)使得提供補(bǔ)貼的政府無(wú)法在其持有所有權(quán)的公司的名義下逃避SCMA的約束?！秶?guó)家責(zé)任條款草案》不能作為解釋公共機(jī)構(gòu)的“相關(guān)國(guó)際法規(guī)則”。

3.專家組的主要觀點(diǎn)

(1)SCMA第1.1(a)條中的“公共機(jī)構(gòu)”指由政府控制的任何實(shí)體。

(2)實(shí)體的所有權(quán)與控制權(quán)具有高度的關(guān)聯(lián)性，且實(shí)體的所有權(quán)屬性可以作為判定實(shí)體控制權(quán)的決定性證據(jù)。

因此，專家組認(rèn)定中國(guó)的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行構(gòu)成SCMA中的“公共機(jī)構(gòu)”。

4.上訴機(jī)構(gòu)的主要觀點(diǎn)

(1)對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的字面解釋無(wú)法解決本案中的問(wèn)題，將SCMA中“政府”分為狹義的“政府”和廣義的“政府”是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

(2)“行使或被授予行使政府職能”是狹義的“政府”和“公共機(jī)構(gòu)”的共同特質(zhì)。

(3)本案中分析SCMA的宗旨和目的對(duì)如何解釋 “公共機(jī)構(gòu)”沒(méi)有影響，《國(guó)家責(zé)任條款草案》對(duì)解釋“公共機(jī)構(gòu)”的確切含義具有參考價(jià)值。

總而言之，“公共機(jī)構(gòu)”和“政府”具有核心的共同特征是都具有、行使或被授予行使政府職能，都能夠委托或指示一個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

三、對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的解讀及反思

(一)對(duì)專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的評(píng)析

作為中美雙反措施案的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定使得爭(zhēng)端雙方及專家組和上訴機(jī)構(gòu)都對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)篇大論。本案專家組和上訴機(jī)構(gòu)主要依據(jù)1969年《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定綜合運(yùn)用了文義解釋、上下文解釋、目的和宗旨解釋、善意解釋等解釋方法對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行全方位的解讀，但專家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)此得出的結(jié)論卻大相徑庭。

本案專家組報(bào)告中將“公共機(jī)構(gòu)”解釋為“由政府控制的實(shí)體”，并簡(jiǎn)單理解為以“政府對(duì)實(shí)體所有權(quán)”作為判斷“政府控制”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，由此輕率得出中國(guó)國(guó)有企業(yè)和中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行都構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的結(jié)論。但專家組關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定在條約解釋方法和邏輯推理等方面存在諸多疑問(wèn)，如將某一實(shí)體認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)時(shí)需要考慮哪些因素？為什么將“政府控制”作為認(rèn)定“公共機(jī)構(gòu)”的唯一標(biāo)準(zhǔn)？認(rèn)定“公共機(jī)構(gòu)”唯一標(biāo)準(zhǔn)的“政府控制”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素？專家組在存在上述諸多疑問(wèn)的前提下全盤(pán)否定中國(guó)關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的抗辯，輕率得出中國(guó)國(guó)有企業(yè)和中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行都構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的結(jié)論。根據(jù)專家組的解釋，凡是從中國(guó)國(guó)有企業(yè)購(gòu)買(mǎi)貨物，或從中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行取得貸款都有可能被認(rèn)定為構(gòu)成補(bǔ)貼，這一結(jié)論對(duì)我國(guó)極為不利，必將引發(fā)更大規(guī)模的對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查。上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)嚴(yán)密分析和縝密推理后，最終撥亂反正支持了中國(guó)的主張，推翻了專家組的這一認(rèn)定。

上訴機(jī)構(gòu)一方面并未否認(rèn)政府對(duì)實(shí)體的控制有可能使其構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”，但另一方面又強(qiáng)調(diào)“政府所有權(quán)的相關(guān)信息本身不足以證明政府對(duì)該實(shí)體的有效控制，也不能證明該實(shí)體被授予行使政府職能。因此，此類證據(jù)(政府所有權(quán)相關(guān)信息)本身并不能證明某一實(shí)體是否構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”。上訴機(jī)構(gòu)繼而認(rèn)為“判定某一實(shí)體是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于評(píng)估該實(shí)體的核心特質(zhì)及其與狹義‘政府’的關(guān)系。這種評(píng)估應(yīng)著重于該實(shí)體是否行使或被授予行使政府職權(quán)的相關(guān)證據(jù)”[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 345.。雖然上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為判定“公共機(jī)構(gòu)”的核心問(wèn)題在于評(píng)估某實(shí)體是否行使或被授予行使政府職能，同時(shí)要求調(diào)查機(jī)關(guān)須分析出口國(guó)的政府職能，并依據(jù)個(gè)案具體情形判定某一實(shí)體是否在行使或被授予行使政府職能。

(二)“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)析

關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在理論界和實(shí)踐中主要有三種標(biāo)準(zhǔn)：政府行為說(shuō)、政府控制說(shuō)及政府職能說(shuō)。

1.政府行為說(shuō)

有學(xué)者認(rèn)為，SCMA對(duì)補(bǔ)貼提供者并沒(méi)有限定，而對(duì)某組織機(jī)構(gòu)——無(wú)論是“政府”，“公共機(jī)構(gòu)”還是“籌資機(jī)制”或“私營(yíng)機(jī)構(gòu)”——的行為的判定才是對(duì)“補(bǔ)貼”外延的有效約束條件之一：它們所謂的行為要構(gòu)成“補(bǔ)貼”，就必須屬于一種“政府行為”，而不是一種“私人行為”。假設(shè)某母公司向其子公司提供援助，以助后者取得更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，這種援助就不構(gòu)成SCMA意義上的“補(bǔ)貼”。判斷的關(guān)鍵在于，援助給予者本身在給予援助時(shí)是以何種身份行事的——是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的身份行事，還是以市場(chǎng)管理者的身份行事?！谕ǔＧ闆r下作為市場(chǎng)管理者，其行為一般不構(gòu)成正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一部分，而是往往構(gòu)成對(duì)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)，特別是當(dāng)它通過(guò)自身的行為使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體額外取得更大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的情況下，造成不公平的結(jié)果和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)扭曲，就很可能進(jìn)入“補(bǔ)貼”的領(lǐng)域。[注]甘瑛：《國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問(wèn)題研究》，法律出版社2005年版，第56-57頁(yè)。按照政府行為說(shuō)的觀點(diǎn)，從補(bǔ)貼提供者的角度看，判斷某項(xiàng)財(cái)政資助是否構(gòu)成補(bǔ)貼的關(guān)鍵在于該項(xiàng)財(cái)政資助提供者在行事時(shí)的身份，由此來(lái)判斷是“政府行為”還是“私人行為”。在韓國(guó)-商業(yè)船舶案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“如果實(shí)體的行為依據(jù)其所在國(guó)法律的規(guī)定通常被認(rèn)定為是政府行為，則可以作為認(rèn)定該實(shí)體是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的考慮因素”[注]WT/DS273/AB//R.Appellate Body Report on Korea-Commercial Vessels, para. 297.。上訴機(jī)構(gòu)的這一表述被視為政府行為說(shuō)的代表。

2.政府控制說(shuō)

在中美雙反措施案之前，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)案件中直接涉及“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定問(wèn)題的案例很少，最具代表性的就是歐盟訴韓國(guó)影響商用船舶措施案(以下簡(jiǎn)稱韓國(guó)-商業(yè)船舶案)。該案專家組認(rèn)為，如果某一實(shí)體受政府或其他公共機(jī)構(gòu)的控制，即構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”。專家組進(jìn)而提出，判斷某一實(shí)體是否受政府或其他公共機(jī)構(gòu)控制主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察：政府所有權(quán)、高層人事任免權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。也就是說(shuō)，如果某一實(shí)體受到政府或其他公共機(jī)構(gòu)的控制就構(gòu)成SCMA第1.1條意義上的公共機(jī)構(gòu)，在判斷該實(shí)體是否受控制時(shí)，要考慮政府是否擁有該實(shí)體的多數(shù)股權(quán)，政府是否對(duì)該實(shí)體高級(jí)管理人員擁有任免權(quán)，以及政府對(duì)該實(shí)體的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃是否具有決策權(quán)。在該案中，專家組認(rèn)為韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行受政府控制，因而構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)。理由如下：(1)政府擁有其100%的股權(quán)，(2)其行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、董事和審計(jì)官由政府任命，(3)其年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃由政府批準(zhǔn)。在中美雙反措施案中，上訴機(jī)構(gòu)否定了專家組關(guān)于“政府對(duì)實(shí)體所有權(quán)”是判斷“政府控制”唯一標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論，提出政府所有權(quán)只是作為證明政府控制是否存在的一個(gè)證據(jù)。但如果有證據(jù)證明政府對(duì)某一實(shí)體的控制是多方面的，且這種控制是有意義的，則可以判定該實(shí)體受政府控制。

3.政府職能說(shuō)

政府職能說(shuō)認(rèn)為，判斷某一實(shí)體是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)核心問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從該實(shí)體是否擁有或行使政府職能方面考慮。在中美雙反措施案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“判定某一實(shí)體是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于評(píng)估該實(shí)體的核心特質(zhì)及其與狹義‘政府’的關(guān)系。這種評(píng)估應(yīng)著重于該實(shí)體是否行使或被授予行使政府職權(quán)的相關(guān)證據(jù)”[注]WT/DS379/AB/R. Appellate Body Report on US — Anti-Dumping and Countervailing Duties (China), para. 345.。因此，SCMA第1.1(a)(1)條中的公共機(jī)構(gòu)必須是擁有、行使或被授予行使政府職權(quán)的實(shí)體。雖然上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為判定“公共機(jī)構(gòu)”的核心問(wèn)題在于評(píng)估某實(shí)體是否行使或被授予行使政府職能，同時(shí)要求調(diào)查機(jī)關(guān)須分析出口國(guó)的政府職能，并依據(jù)個(gè)案具體情形判定某一實(shí)體是否在行使或被授予行使政府職能。

上訴機(jī)構(gòu)在報(bào)告中指出判定實(shí)體行使政府職能的三種情形：第一，法律規(guī)范或其他法律文件明確授權(quán)特定實(shí)體行使政府職能，則可以直接認(rèn)定該實(shí)體為公共機(jī)構(gòu)。第二，雖然沒(méi)有法律上的明確授權(quán)，但在事實(shí)上已在行使政府職能，特別是當(dāng)其以持續(xù)地、系統(tǒng)地行使政府職能，就可以認(rèn)定該實(shí)體擁有或被授予了政府職能。第三，如有證據(jù)證明政府對(duì)某一實(shí)體及其行為進(jìn)行了有意義的控制(meaningful control)，則在某些情形下可認(rèn)定該實(shí)體擁有并行使政府職能。

基于上述分析，該案上訴機(jī)構(gòu)提出的政府職能標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上包含了政府控制的觀點(diǎn)，但只是將政府控制作為判斷某一實(shí)體是否履行政府職能的一種情形。政府相較而言，上訴機(jī)構(gòu)列出的前兩種情形相對(duì)容易確定，只要有證據(jù)證明有法律的明確授權(quán)或在事實(shí)上某一實(shí)體行使或被授予行使了政府職能，則可認(rèn)定該實(shí)體構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”，但在第三種情形下存在兩個(gè)方面的不確定性，首先，上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確何謂“有意義的控制”，其次，在哪些情形下才可以認(rèn)定該實(shí)體擁有并行使政府職能，這就為調(diào)查機(jī)關(guān)認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)的過(guò)程中擁有了較大的自由裁量權(quán)，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議需要在將來(lái)由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確。

四、結(jié)語(yǔ)

中美雙反措施案中關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定使各國(guó)在反補(bǔ)貼調(diào)查中認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)的難度將有所增加，從而在一定程度上可以遏制某些成員濫用反補(bǔ)貼措施進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)情形的發(fā)生。值得注意的是，2012年5月18日，美國(guó)商務(wù)部就如何確定特定中國(guó)實(shí)體為“公共機(jī)構(gòu)”發(fā)布備忘錄，作為其履行中美雙反措施案上訴機(jī)構(gòu)裁決的措施之一。備忘錄就美國(guó)商務(wù)部如何確定特定中國(guó)實(shí)體為“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行詳細(xì)論述，主要有以下三點(diǎn)：第一，特定實(shí)體由中國(guó)政府擁有多數(shù)股權(quán)且適用特定政府產(chǎn)業(yè)計(jì)劃即可能被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)；第二，如果中國(guó)政府對(duì)特定實(shí)體實(shí)施了“有意義的控制”，即使中國(guó)政府對(duì)該特定實(shí)體擁有極少股權(quán)甚至沒(méi)有股權(quán)也可能被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)；第三，對(duì)“有意義的控制”的判定取決于一系列因素，如政府是否擁有特定實(shí)體高層人事任免權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、中國(guó)共產(chǎn)黨是否在特定實(shí)體的董事會(huì)中占據(jù)明顯多數(shù)等。鑒于中國(guó)存在著大量的國(guó)有企業(yè)，在對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅時(shí)，“公共機(jī)構(gòu)”的問(wèn)題對(duì)美國(guó)企業(yè)而言尤其重要。我國(guó)一方面在今后制定和實(shí)施法律法規(guī)及補(bǔ)貼政策的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量減少明確將某項(xiàng)政府職能授予某一國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，另一方面在應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查過(guò)程中也應(yīng)注意證明國(guó)有企業(yè)在事實(shí)上沒(méi)有擁有或行使政府職能以及政府沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行“有意義的控制”，以減少我國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)在反補(bǔ)貼調(diào)查中被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的情形。