雷 芳

(湖南科技大學(xué)，湖南 湘潭 411201)

華盛頓曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“西部土地的移民問(wèn)題和與印第安人締結(jié)和約的問(wèn)題是如此相似，要界定其中的一個(gè)問(wèn)題，就必須對(duì)另一個(gè)問(wèn)題加以考慮。”①“George Washington to James Duane，September 7，1783，”in John C.Fitzpatrick，ed.，The Writings of George Washington from the Original Manuscript Sources.1745 － 1799，Vol.27，Washington D.C.，U.S.Govt.Print.Off.(http:∥etext.virginia.edu/etcbin/toccer － new2?id = WasFi27.xml＆images= images/modeng＆data=/texts/english/modeng/parsed＆tag=public＆part=156＆division=div1)美國(guó)獨(dú)立時(shí)，移民和土地投機(jī)公司迫切希望獲得西部土地，而大陸會(huì)議缺少穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，因而也希望西部這片國(guó)家領(lǐng)地能成為國(guó)家財(cái)政的一個(gè)重要來(lái)源。各方面的因素都要求邦聯(lián)國(guó)會(huì)盡快采取措施，幫助移民向西部開(kāi)發(fā)。但是印第安人不肯放棄他們的土地所有權(quán)，他們與移民之間的流血沖突日趨激烈。采取何種政策來(lái)處理西部土地上的印第安人，幫助移民獲得土地，保護(hù)移民的財(cái)產(chǎn)和安全，這是北美獨(dú)立后面臨的一個(gè)十分重大的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的全國(guó)性政府——邦聯(lián)國(guó)會(huì)在這一問(wèn)題上發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，是加強(qiáng)美國(guó)國(guó)家聯(lián)盟的重要紐帶，又奠定了美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)印第安人政策的基礎(chǔ)。

一、獲得授權(quán)

殖民地時(shí)代，英王和英國(guó)政府擁有處理印第安人事務(wù)的權(quán)力，這一傳統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)代表有著深刻的影響，大多數(shù)人相信，處理印第安人事務(wù)的權(quán)力應(yīng)該屬于國(guó)家政府。美國(guó)革命期間，大陸會(huì)議承擔(dān)了處理對(duì)印第安人事務(wù)的職責(zé)。

在起草《邦聯(lián)條例》時(shí)，大陸會(huì)議任命了一個(gè)13人委員會(huì)起草結(jié)盟方案，分別由各州派遣一名代表組成。來(lái)自“有地州”和“無(wú)地州”的委員會(huì)成員在國(guó)會(huì)權(quán)限問(wèn)題上態(tài)度有所不同。迪金森、富蘭克林都是來(lái)自中部“無(wú)地州”，因而在他們?cè)O(shè)計(jì)的結(jié)盟方案中不可避免地帶著該州利益的價(jià)值取向。富蘭克林不僅是一個(gè)賓夕法比亞人，而且也是一個(gè)土地投機(jī)者。在他好幾個(gè)版本的結(jié)盟方案中，都體現(xiàn)了“無(wú)地州”的要求，即授予邦聯(lián)國(guó)會(huì)處理對(duì)印第安人事務(wù)的權(quán)力。①1754年的奧爾巴尼聯(lián)盟方案規(guī)定大統(tǒng)領(lǐng)在大議會(huì)的建議下，應(yīng)該控制對(duì)印第安人事務(wù);1775年7月21日，他的結(jié)盟條例第10條涉及處理印第安人事務(wù)問(wèn)題。未經(jīng)國(guó)會(huì)同意或者未經(jīng)以上提及之委員會(huì)同意，任何殖民地不得對(duì)任何印第安部落發(fā)動(dòng)攻擊，遇有問(wèn)題，首先應(yīng)該由國(guó)會(huì)或者委員會(huì)來(lái)分析發(fā)動(dòng)這樣戰(zhàn)爭(zhēng)的正義性和必要性。應(yīng)該盡快與六大部落締結(jié)永久攻守聯(lián)盟;應(yīng)該界定它們的邊界，并予以保障;不能侵犯它們的土地，所有從私人或者殖民地從它們那里進(jìn)行的土地購(gòu)買都不再有效;除非由奧農(nóng)達(dá)加 (Onondaga)的印第安部落的大委員會(huì)與總體國(guó)會(huì)之間締結(jié)的契約才能有效;其他任何印第安部落的邊界和土地也應(yīng)該在同樣的方式下受到保護(hù);應(yīng)該任命一些人駐扎于某些地區(qū)，由他們負(fù)責(zé)制止在對(duì)印第安人的貿(mào)易中對(duì)印第安人的不公正行為，以及負(fù)責(zé)從我們的總體開(kāi)銷中提供一小部分費(fèi)用，用于減輕他們個(gè)人的物資匱乏或者痛苦。而為了合眾國(guó)政府的福利，對(duì)它們進(jìn)行的所有購(gòu)買都應(yīng)該由國(guó)會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。Worthington Chauncey Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Washington D.C.:Government.print off.，1904 －1937，Vol.2，pp.197－198.而來(lái)自“有地州”的代表反對(duì)授予邦聯(lián)國(guó)會(huì)管理對(duì)印第安人事務(wù)的權(quán)力。

最后，13人委員會(huì)提交給大陸會(huì)議的《邦聯(lián)條例》草案第14條規(guī)定，國(guó)會(huì)應(yīng)該和易洛魁聯(lián)盟諸部落以及鄰近的一些印第安部落締結(jié)聯(lián)盟，確定他們的邊界，并保證他們的土地。在同一條款中，除非各州邊界確定下來(lái)，否則各州或者個(gè)人從印第安人那里購(gòu)買來(lái)的土地是無(wú)效的。而邊界確定下來(lái)以后，購(gòu)買各州疆域范圍之外的土地應(yīng)該由合眾國(guó)對(duì)印第安事務(wù)委員會(huì)來(lái)進(jìn)行。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，p.549.

這些條款通過(guò)暗含權(quán)力的方式賦予國(guó)會(huì)處理印第安人事務(wù)，管轄各州領(lǐng)土之外的土地的權(quán)力。13人委員會(huì)草案第18條則明確授予國(guó)會(huì)“獨(dú)占性的權(quán)力”:管理對(duì)印第安人貿(mào)易和處理一切與印第安人相關(guān)的事務(wù)的權(quán)力;限制那些根據(jù)特許狀有權(quán)占有從大海到大海之間土地的州的邊界，并界定那些尚未確定邊界的州的邊界的權(quán)力;在之前英國(guó)政府從印第安人手中購(gòu)買來(lái)的土地，以及以后將從印第安人處購(gòu)買來(lái)的這些獨(dú)立的土地上建立新州的權(quán)力;為了共同的福利處置這些土地的權(quán)力;最后，確定這些將要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的州“根據(jù)自由的原則所采用的政府形式”的權(quán)力。該草案強(qiáng)調(diào):“這些條款屬于國(guó)會(huì)”，從而賦予了國(guó)會(huì)廣泛的權(quán)力。③Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，pp.550 －551.

但是并非每個(gè)州都同意由國(guó)會(huì)來(lái)處理印第安人事務(wù)，7月2日，大陸會(huì)議就此問(wèn)題展開(kāi)了激烈的辯論。反對(duì)者主要來(lái)自南卡羅來(lái)納，它希望殖民地自己處理印第安人事務(wù);而佐治亞則希望由國(guó)會(huì)來(lái)承擔(dān)這一職責(zé)，因?yàn)樽糁蝸喢媾R著印第安人的威脅，但是該州沒(méi)有足夠的力量去對(duì)付。最后的決定是由國(guó)會(huì)來(lái)承擔(dān)處理印第安人事務(wù)的責(zé)任。正如威爾遜所說(shuō)，印第安人拒絕承認(rèn)任何最高權(quán)威存在，因而只有合眾國(guó)國(guó)會(huì)才有足夠的能力去處理與他們之間的關(guān)系。但是殖民地 (州)之間以及它們和國(guó)會(huì)之間仍在爭(zhēng)奪處理印第安人事務(wù)的權(quán)力。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.6，pp.1077 －1079.大陸會(huì)議8月2日的結(jié)盟草案中僅僅這樣規(guī)定:“合眾國(guó)國(guó)會(huì)應(yīng)該擁有獨(dú)占性權(quán)力和權(quán)利……管理貿(mào)易，以及處理全部對(duì)印第安人事務(wù)，(這些印第安人)不是任何一州的成員?！雹軫ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，pp.674 －689.

再經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，最后《邦聯(lián)條例》定稿中第9條規(guī)定:“合眾國(guó)國(guó)會(huì)應(yīng)該擁有獨(dú)占性權(quán)力和權(quán)利……管理對(duì)印第安人貿(mào)易，處理全部對(duì)印第安人事務(wù)，(這些印第安人)不是任何一州的成員，但是 (邦聯(lián)國(guó)會(huì))不得侵犯任何一州對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的立法權(quán)?！雹轋ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.9，pp.844 －845.這樣，從理論上說(shuō)，管理對(duì)印第安人事務(wù)以及貿(mào)易的權(quán)力保留給了邦聯(lián)政府。但是邦聯(lián)國(guó)會(huì)在實(shí)踐中處理對(duì)印第安人的政策在州那里并不是完全得到執(zhí)行的。

二、征服理論

美國(guó)革命期間，許多土著印第安人是英國(guó)的盟友，易洛魁人在英國(guó)人的大力支持和幫助下，在莫霍克河谷襲擊移民。一些印第安人在伊利河以及肯塔基等地與美國(guó)作戰(zhàn)，在許多戰(zhàn)役中擊敗了美國(guó)人。①關(guān)于印第安人在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間與美國(guó)人的沖突，參見(jiàn)李劍鳴:《文化的邊疆:美國(guó)印第安人與白人文化關(guān)系史論》，天津:天津人民出版社，1994年，第51－52頁(yè)。他們希望英國(guó)贏得戰(zhàn)爭(zhēng)，但獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以美國(guó)人勝利而告終。印第安人參與戰(zhàn)爭(zhēng)，并不能影響戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局，但是戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)局卻是對(duì)他們產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，印第安人的盟友——英國(guó)，并未在《巴黎和約》中為他們爭(zhēng)取任何保護(hù)性條款，《巴黎和約》第二條規(guī)定，密西西比河以西所有土地都屬于美國(guó)，這讓居住于這些地區(qū)的土著印第安人大為震驚和憤怒，因?yàn)檫@等于英國(guó)已經(jīng)將他們?nèi)砍鲑u給了美國(guó)人。大不列顛已經(jīng)同意合眾國(guó)擁有這片土地，但是并沒(méi)有誰(shuí)就這種主權(quán)的變化征求印第安人的意見(jiàn)。從理論上說(shuō)，美國(guó)獲取印第安人土地，僅僅是由美國(guó)政府去告訴那些印第安人，所有這些土地都是英國(guó)在1783年割讓給美國(guó)的，印第安人只能居住在美國(guó)政府劃撥給他們的土地上。②Reginald Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 － 1812，”William and Mary Quarterly，Vol.18，No.1，January 1961，p.35.http:∥links.jstor.org.

1780年10月10日，大陸會(huì)議承諾，各州割讓給合眾國(guó)的土地應(yīng)該用于共同的福利，“對(duì)這些土地進(jìn)行拓殖，并建立幾個(gè)共和州”。③Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.18，p.915.一旦和平到來(lái)，國(guó)會(huì)迫切希望獲得俄亥俄河與密西西比河之間的土地。

1783年10月15日，詹姆斯·杜安，作為邦聯(lián)國(guó)會(huì)所任命的對(duì)印第安人事務(wù)委員會(huì)的主席，呈交給邦聯(lián)國(guó)會(huì)一個(gè)報(bào)告，該報(bào)告奠定了邦聯(lián)國(guó)會(huì)在1783—1787年間的西北印第安人政策的基礎(chǔ)。報(bào)告認(rèn)為，為了彼此之間的和平，確定二者之間的邊界問(wèn)題，應(yīng)該與印第安部落召開(kāi)一次大會(huì)(convention)，告訴那些印第安人，根據(jù)《巴黎和約》，英國(guó)已經(jīng)把他們居住的土地割讓給了美國(guó)。在革命時(shí)期，他們 (印第安人)是站在英國(guó)一邊的，所以他們本來(lái)應(yīng)該和他們的盟友一起被驅(qū)趕到大湖區(qū)以北去。但是美國(guó)人決定寬恕他們?cè)?jīng)所犯的錯(cuò)誤，并在美國(guó)人和印第安人之間劃出一條界線。美國(guó)由于移民擴(kuò)張和償還國(guó)家債務(wù)，需要大量土地，因而印第安人應(yīng)該割讓部分土地給美國(guó)。這樣做應(yīng)該是正義的，因?yàn)橛〉诎踩吮仨氋r償在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期對(duì)美國(guó)造成的損失。因而報(bào)告中建議，現(xiàn)在的俄亥俄州的大部分土地應(yīng)該割讓給合眾國(guó)。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.680 －690.委員會(huì)提出，邦聯(lián)國(guó)會(huì)的第一個(gè)任務(wù)是劃定保留給印第安人土地的界線。界定的劃定應(yīng)該“適合各部落的具體情況，并滿足公眾的需要”，也就是說(shuō)，應(yīng)該嚴(yán)格限制印第安人的居留地，保留出足夠的土地，從而能夠滿足革命時(shí)期軍功授地制度所承諾給士兵的土地。他們認(rèn)為，從印第安人處獲得這些土地是不需要付出代價(jià)的，再說(shuō)，邦聯(lián)國(guó)會(huì)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，也沒(méi)有足夠的資金去償付這些土地。委員會(huì)認(rèn)為，印第安人是戰(zhàn)爭(zhēng)中的失敗者，他們是被美國(guó)征服的部落，根據(jù)“征服權(quán)利”理論，他們應(yīng)該被剝奪了土地。印第安人只能接受美國(guó)政府對(duì)他們邊界的劃定，并且承認(rèn)這個(gè)法案的正義性。⑤Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.681 －683.當(dāng)然，該報(bào)告中的建議在后來(lái)得到了詳細(xì)的闡述，從此時(shí)直到1787年，該報(bào)告一直是美國(guó)對(duì)印第安人政策的基礎(chǔ)。⑥1784年5月28日，負(fù)責(zé)考慮南部印第安人事務(wù)的委員會(huì)提出的一個(gè)報(bào)告，其內(nèi)容十分接近于這個(gè)委員會(huì)的報(bào)告。Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.27，pp.453 －464.

1783年秋，邦聯(lián)國(guó)會(huì)派遣專員前往印第安人居住地區(qū)，他們帶著勝利者的姿態(tài)，要求土著印第安人接受《巴黎和約》。他們運(yùn)用一種“征服”理論:美國(guó)擊敗了英國(guó)，因而也就擊敗了英國(guó)的北美印第安同盟;根據(jù)美國(guó)和英國(guó)簽訂的合約，美國(guó)有權(quán)獲得全部北美印第安部落的土地。“應(yīng)該讓印第安人知道，本國(guó)家為了自己的主權(quán)，經(jīng)過(guò)了八年的斗爭(zhēng)?，F(xiàn)在，根據(jù)1782年11月13日合眾國(guó)與大不列顛之間締結(jié)的和平條約，大不列顛將第二條所劃定疆域范圍內(nèi)的全部土地所有權(quán)割讓給合眾國(guó)”。⑦Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，p.684.因而，邦聯(lián)國(guó)會(huì)在1783年10月討論對(duì)印第安人政策時(shí)說(shuō):“印第安人不顧北美人一再的建議和忠告，加入到英軍一方，對(duì)抗美利堅(jiān)人?，F(xiàn)在英國(guó)失敗了，那么作為英國(guó)的盟友的印第安人也就是戰(zhàn)敗者。本來(lái)戰(zhàn)敗者將喪失一切土地和權(quán)利，但是美國(guó)人本著寬宏大度和仁慈之心，給予印第安人友誼和幫助?；谶@些考慮，劃定印第安人居留地的界線，保護(hù)我們的公民進(jìn)行狩獵和移民，維護(hù)移民和印第安人之間的和平與友好關(guān)系。印第安人應(yīng)該感激美國(guó)人的仁慈。”①Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.685 － 686.

在這樣的“征服理論”的支配下，邦聯(lián)國(guó)會(huì)專員前往印第安部落，不是為了去購(gòu)買土地，而是顯示勝利者的姿態(tài)，甚至裝作慷慨，將一部分原本屬于印第安人的土地還給他們。1785年聯(lián)邦代理人對(duì)特拉華人和懷安多特人說(shuō): “我們通過(guò)征服而獲得這片土地，我們是來(lái)給予的，而不是來(lái)獲取的?！雹贖orseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.35 －39.

1784年，根據(jù)《斯坦尼克斯堡條約》，美國(guó)剝奪了六大部落原來(lái)對(duì)俄亥俄地區(qū)不太明確的所有權(quán)。條約談判過(guò)程十分簡(jiǎn)單，邦聯(lián)國(guó)會(huì)派遣的和談專員奧利弗·沃爾科特 (Oliver Wolcott)、理查德·巴特勒 (Richard Butler)和阿瑟·李告訴印第安人說(shuō):“大不列顛國(guó)王已經(jīng)把全部土地割讓給了美國(guó)，根據(jù)征服者應(yīng)有的權(quán)利，他們對(duì)全部土地?fù)碛兴袡?quán)。”而根據(jù)最后締結(jié)的條約，六大部落割讓了他們對(duì)賓夕法尼亞以西土地的所有權(quán)。1785年1月，邦聯(lián)國(guó)會(huì)和談專員喬治·羅杰斯·克拉克(George Rogers Clark)、巴特勒和阿瑟·李在麥金托什堡重復(fù)了簽署《斯坦尼克斯堡條約》時(shí)的故事，他們告訴印第安人說(shuō):“你們已經(jīng)被征服了，你們的土地必須由我們來(lái)處置!”當(dāng)印第安人說(shuō)，他們很高興看到六大部落將他們一部分的土地割讓給美國(guó)，這些專員回答說(shuō):“正好相反，我們征服他們后從他們那里得到了土地，然后再把部分土地送給六大部落中曾經(jīng)對(duì)我們有敵意的那些人了?！泵绹?guó)人一再?gòu)?qiáng)調(diào)，這不是印第安人割讓土地的問(wèn)題——美國(guó)已經(jīng)擁有了西北土地，他們 (美國(guó)人)不是“接受而是賜予”。③Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.38 －39.1785年1月21日，條約簽署，根據(jù)該條約在俄亥俄西北劃定部分土地給懷恩多特族、特拉華族、渥太華族 (Ottawas)和齊佩瓦族 (Chippewas)這些部落居住。這些土地東至凱霍加河 (Cuyahoga River)，西至莫米河 (Maumee River)，北至伊利河，其界限跨越現(xiàn)在的俄亥俄河中部。

1786年《芬尼堡條約》完全是建立在征服理論基礎(chǔ)之上的。前兩個(gè)條約引起許多印第安人的抵抗，這次締約只有肖尼族參加。邦聯(lián)國(guó)會(huì)和談使團(tuán)在巴特勒和喬治·羅杰斯·克拉克的率領(lǐng)下，再一次向印第安人口授條約條款。這一次遭到肖尼族首領(lǐng)的抗議，這位首領(lǐng)對(duì)和談專員說(shuō):“這些土地，上帝給予我們這些土地，盡管我們不知道如何去測(cè)量它們，但是它們都是我們自己的?！钡撬麄兊牡挚购芸毂绘?zhèn)壓，美國(guó)人說(shuō):“這片土地屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)。他們用鮮血捍衛(wèi)了這片土地，他們將永遠(yuǎn)保護(hù)這片土地?！庇〉诎踩税l(fā)現(xiàn)這種抵抗完全是徒勞的，1786年1月31日，條約正式簽署，劃撥給肖尼族一小塊居住的土地，美國(guó)獲取了邁阿密河以西的土地。④Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”p.39.

這些條約主要是劃定印第安人的居住地界線，“合眾國(guó)本著人道和自由的理念”，承諾給予他們一定的物資援助。通過(guò)這些談判，劃定界線的理念成為一種想當(dāng)然的觀念。⑤Francis Paul Prucha，The Great Father:The United Government and the American Indians，Lincoln，NE:University of Nebraska Press，1984，p.44.這些都是口頭協(xié)議條約，盡管它們幫助美國(guó)獲得的土地不像邦聯(lián)國(guó)會(huì)原先預(yù)設(shè)的那么遼闊，但是通過(guò)這些談判，美國(guó)獲得了現(xiàn)在俄亥俄西部和南部的土地。在與印第安人締定這些條約時(shí)，美國(guó)人完全是以戰(zhàn)勝者的姿態(tài)，認(rèn)為他們是在與被征服的部落進(jìn)行談判。但印第安人從不認(rèn)為自己是被征服的部落，他們也無(wú)意于求和。⑥Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.35 －39.

甚至，盡管條約劃定了印第安人的居留地，合眾國(guó)承諾限制白人移民侵占居留地之內(nèi)的土地，但聯(lián)邦政府無(wú)力控制白人移民西涌的洪流，也無(wú)力阻擋移民對(duì)印第安人的大肆殺戮。西北印第安人對(duì)邦聯(lián)采取的印第安政策深惡痛絕。到1786年，他們拒絕承認(rèn)與美國(guó)簽訂的這些條約，他們說(shuō)，與美國(guó)締結(jié)這些條約的人不具有代表各部落的資格，甚至有些條約是在美國(guó)的威逼利誘之下締結(jié)的。這些土著部落的頭領(lǐng)堅(jiān)決捍衛(wèi)他們的土地。他們?cè)谖靼嘌廊恕⒂?guó)人的物質(zhì)支持下，進(jìn)一步抵抗移民西進(jìn)。土著部落首領(lǐng)麥基利弗雷 (MacGillivray)在西班牙的支持下，聯(lián)合其他印第安部落進(jìn)行抵抗，呼吁各部落不派遣代表出席會(huì)議，以使大會(huì)無(wú)法召開(kāi)，從而邦聯(lián)國(guó)會(huì)代表提出的和平條約不具有效性。西北的許多印第安部落，如莫霍克部落，以其首領(lǐng)約瑟夫·布蘭特 (Joseph Brant)為代表，他們不承認(rèn)原本屬于他們的土地應(yīng)該被美利堅(jiān)人占領(lǐng)。

同時(shí)，移民無(wú)視邦聯(lián)國(guó)會(huì)的禁止和印第安人的反對(duì)，擅自拓殖到俄亥俄河以西土地，到處攫取小塊土地。1785年，邦聯(lián)國(guó)會(huì)發(fā)布命令，要求移民呆在俄亥俄河以南，并征募軍隊(duì)開(kāi)至邊疆，他們燒毀那些擅自占地者的帳篷，但是他們不能殺戮那些頑固攫取土地的人。軍隊(duì)一撤走，移民們又回來(lái)了，重建他們的家園。①Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.285，pp.223 －224.這使得西部邊疆殺機(jī)四起，迫切需要邦聯(lián)國(guó)會(huì)作出有效的應(yīng)對(duì)。國(guó)會(huì)代表詹姆斯·曼寧在致杰貝茲·鮑溫的信中這樣寫(xiě)道:“昨天，克拉克將軍致信給國(guó)會(huì)主席，告知我們，一些印第安人部落聯(lián)合在一起，他們的戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)已經(jīng)正式向合眾國(guó)宣戰(zhàn)。這個(gè)問(wèn)題對(duì)于我們西部邊疆如此重要，與我們的利益如此休戚相關(guān)，這要求邦聯(lián)國(guó)會(huì)以最快的速度對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出決議?！雹赑aul H.Smith，ed.，Letters of Delegates to Congress，26 vols，Washington D.C.:Library of Congress:U.S.Govt.Print.Off.，1976 －1996，Vol.23，p.344.

到1786夏，土著北美人和移民之間零星的武裝沖突時(shí)有發(fā)生，大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)也極有可能。邦聯(lián)國(guó)會(huì)代表金在寫(xiě)給格里的信中說(shuō):“俄亥俄河西岸，肯塔基與印第安部落交界之處，肯塔基居民對(duì)印第安人采取了極不正義和非人道的做法，這導(dǎo)致弗吉尼亞邊疆人口的銳減。……因?yàn)?，一些不知道名稱的印第安部落的流浪者，不斷地襲擊并殺害大量邊疆移民?！雹跾mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.340.1786年5月17日，曼寧在寫(xiě)給赫澤卡亞·斯密斯 (Hezekiah Smith)的信中說(shuō):“那些野人對(duì)西部邊疆進(jìn)行野蠻的掠奪，但是如果沒(méi)有那些目無(wú)法紀(jì)的匪徒的煽動(dòng)……是不可能出現(xiàn)這種情況的。調(diào)查的結(jié)果證明事實(shí)確實(shí)如此。在這樣的掠奪中，許多無(wú)辜的人，無(wú)疑將遭受滅頂之災(zāi)。邦聯(lián)政府 (指邦聯(lián)國(guó)會(huì)——引者注)目前慘淡的財(cái)政狀況，導(dǎo)致我們只能對(duì)這些可憐的人們提供十分微薄的援助?！雹躍mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.294.

1786年6月9日曼寧致鮑溫的信中說(shuō):“自由以及愛(ài)國(guó)主義精神洋溢于整個(gè)國(guó)家。我擔(dān)心，一種理想的、但是不切實(shí)際的、自私的政策有可能摧毀這個(gè)邦聯(lián)?；仡櫭览麍?jiān)過(guò)去在這個(gè)問(wèn)題上的作為，我認(rèn)為，一些公開(kāi)的不正義的行為，在那些部落日益嚴(yán)重，不僅會(huì)玷污我們的民族特性，而且會(huì)激怒人類那些正義的統(tǒng)治者。西部陰霾密布，預(yù)示著我們遼闊的、幾乎毫無(wú)防守的邊疆將成為血腥之地?，F(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)提交到邦聯(lián)國(guó)會(huì)進(jìn)行討論，邦聯(lián)國(guó)會(huì)到底是派遣一支軍隊(duì)前往印第安人地區(qū)，尤其是對(duì)付懷安多特人 (the Wiandots)，保持著武力威懾，還是尋求和平?但是由于邦聯(lián)國(guó)會(huì)內(nèi)很難達(dá)到法定開(kāi)會(huì)人數(shù)，這個(gè)問(wèn)題會(huì)被日復(fù)一日地?cái)R置下去?！雹軸mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.344.從當(dāng)時(shí)邦聯(lián)國(guó)會(huì)代表的通信中可以看出，面對(duì)當(dāng)時(shí)緊急的形勢(shì)，邦聯(lián)國(guó)會(huì)難以達(dá)到法定能夠開(kāi)會(huì)的人數(shù)，他們憂心如焚。

邦聯(lián)國(guó)會(huì)代表金認(rèn)為，“組建印第安人事務(wù)部乃當(dāng)務(wù)之急”。⑥Smith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.340.1786年8月7日，邦聯(lián)國(guó)會(huì)通過(guò)一個(gè)管理印第安人事務(wù)的法令。該法令規(guī)定，以俄亥俄河為界，設(shè)立南北兩個(gè)印第安事務(wù)部，各部分別設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)人，授權(quán)他們分別監(jiān)管印第安人事務(wù)。這兩個(gè)印第安事務(wù)部歸陸軍部長(zhǎng)管轄，他們直接和陸軍部長(zhǎng)保持聯(lián)系，遵守他的指示。這些負(fù)責(zé)人和他們的代理人有權(quán)授予貿(mào)易許可證，但是他們必須宣誓自己不得從事貿(mào)易，必須履行他們的職責(zé)，忠于職守。所有的貿(mào)易者必須憑借貿(mào)易許可證，每年繳納50美元的費(fèi)用，必須繳納3，000美元的保證金，以嚴(yán)格保證遵守法律和法規(guī)。只有合眾國(guó)的居民才能居住于印第安人中間，或者與他們進(jìn)行貿(mào)易。⑦Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.31，pp.490 － 493.理查德·巴特勒對(duì)此感到十分高興，他于1786年7月14日寫(xiě)給塞繆爾·霍爾登的信中說(shuō):“國(guó)會(huì)與印第安人進(jìn)行談判，并締結(jié)了四個(gè)主要條約，這些條約于4月得到公布。6月28日提出重建印第安人事務(wù)部，盡管還沒(méi)有正式開(kāi)始重組，但是這個(gè)提議已于8月7日得到采納。(國(guó)會(huì))的這些行動(dòng)有助于改善與印第安人之間的關(guān)系，從而有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！雹賁mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.39.

邦聯(lián)國(guó)會(huì)深信，美利堅(jiān)向西擴(kuò)張是必然的。因而，除了組建印第安事務(wù)部，1786年10月20日，邦聯(lián)國(guó)會(huì)召集更多的軍事力量，并且加強(qiáng)了西部的駐防，以對(duì)付印第安人，支持移民向西拓殖。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.31，p.891.但是，由于維持龐大軍事力量需要穩(wěn)定的財(cái)政作為支持，而邦聯(lián)國(guó)會(huì)當(dāng)時(shí)的財(cái)庫(kù)空空如也，支付不了龐大的軍事開(kāi)支，“征服理論”在實(shí)踐中難以取得多大效果。新生國(guó)家在當(dāng)時(shí)面臨著許多嚴(yán)峻的困難，迫切要求維持與印第安人之間的和平，因此，邦聯(lián)國(guó)會(huì)開(kāi)始考慮采取其他方式來(lái)處理對(duì)印第安人的關(guān)系，既維持彼此間的和平，又保護(hù)移民的利益。在這樣的背景下，邦聯(lián)國(guó)會(huì)開(kāi)始考慮轉(zhuǎn)變政策。

三、政策轉(zhuǎn)向

在美國(guó)建國(guó)初期，有不少政治家談?wù)摰綄?duì)印第安人“文明開(kāi)化”的可能性。杰斐遜不止一次說(shuō)過(guò)，印第安人在體制和心靈方面，都與白人不相上下，因而完全可能獲得改造。和他同時(shí)代的知識(shí)階層也大多認(rèn)為，印第安人的獨(dú)特習(xí)俗和生活方式乃是環(huán)境的產(chǎn)物，而非天性所致;只要采取適當(dāng)?shù)拈_(kāi)化政策，他們便能順利步入文明生活。③李劍鳴:《文化的邊疆》，第71頁(yè)。但是在戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后為報(bào)復(fù)土著部落在戰(zhàn)爭(zhēng)中的行為，以及對(duì)西部土地的狂熱追求下，美國(guó)人以勝利者的姿態(tài)，帶著征服理論去面對(duì)土著部落，難以客觀冷靜地去思考“文明開(kāi)化”的政策。

亨利·諾克斯將軍先后擔(dān)任邦聯(lián)的陸軍部長(zhǎng)和華盛頓政府的陸軍部長(zhǎng)。他意識(shí)到，以征服理論去解決對(duì)印第安人的關(guān)系問(wèn)題，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的嚴(yán)重后果。第一，如果白人人口的擴(kuò)張和戰(zhàn)爭(zhēng)，造成土著部落的毀滅，那么無(wú)關(guān)利害的人們及其后代，就會(huì)把這種行為歸入西班牙人在墨西哥和秘魯?shù)谋┬幸活?。④李劍鳴:《文化的邊疆》，第75頁(yè)。另一方面，如果以暴力手段去對(duì)付土著部落，必將給雙方都造成毀滅性的損失。他看到，西進(jìn)攫取土地的移民和土著人之間的武裝沖突將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在啟蒙思想的熏陶下，他認(rèn)為，環(huán)境塑造一個(gè)民族的文化，因而通過(guò)改造北美印第安人的生存環(huán)境，可以幫助印第安人從“野蠻”狀態(tài)進(jìn)化到“文明狀態(tài)”。因而他認(rèn)為，最好的辦法是對(duì)印第安人采取“綏靖”政策，不以武力奪取他們的土地。承認(rèn)土著人對(duì)土地的權(quán)利，與他們就土地問(wèn)題坦誠(chéng)地進(jìn)行談判，并且購(gòu)買他們讓出的土地。最后，不僅僅要用金錢來(lái)償付這些印第安人，同時(shí)還應(yīng)該利用教師、牧師、教育以及其他文明化的手段來(lái)幫助他們。他說(shuō)，采取這樣的政策，可以節(jié)約金錢，提高共和國(guó)的榮譽(yù)，同時(shí)有助于國(guó)家的西部擴(kuò)張。⑤Jack P.Greene and J.R.Pole，eds.，A Companion to The American Revolution，Blackwell Publisher，2000，p.416.他指出:“‘文明開(kāi)化’即使不能引導(dǎo)印第安人融入文明生活，至少也可以使他們從屬于美國(guó)利益;而且與軍事征服相比，這一計(jì)劃還能夠節(jié)省開(kāi)支，代價(jià)極為低廉?！雹轋rancis Paul Prucha，Documents of United States Indian Policy，Lincoln，NE:University of Nebraska Press，2000，pp.22－23，p.32.1787年7月10日，諾克斯在提交給邦聯(lián)國(guó)會(huì)一個(gè)報(bào)告中提出，當(dāng)前邦聯(lián)國(guó)會(huì)既沒(méi)有足夠的資金，也沒(méi)有足夠的軍事力量去進(jìn)行一場(chǎng)對(duì)印第安人的戰(zhàn)爭(zhēng)，因而，保持和平是至關(guān)重要的。⑦Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”p.41.兩個(gè)星期之后，諾克斯再一次告訴邦聯(lián)國(guó)會(huì)當(dāng)前形勢(shì)的嚴(yán)峻性，并認(rèn)為邦聯(lián)國(guó)會(huì)最好是花費(fèi)少量的錢去購(gòu)買土地，這樣做所需要的開(kāi)銷少于進(jìn)行一場(chǎng)對(duì)印第安人的戰(zhàn)爭(zhēng)。⑧Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.388 － 391.

邦聯(lián)國(guó)會(huì)代表也逐步認(rèn)識(shí)到，必須對(duì)印第安人采取一種更公正的政策，保護(hù)他們的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，使之不受那些非法移民和投機(jī)者的損害。

1787年2月，邦聯(lián)國(guó)會(huì)發(fā)布一系列指示給各部負(fù)責(zé)人，以作為1786年法令的補(bǔ)充條款。這些指示中這樣說(shuō):“合眾國(guó)決定:國(guó)會(huì)于1786年8月7日制定的管理印第安人事務(wù)的法令，以及之后所制定的相關(guān)法令，應(yīng)該成為指導(dǎo)你們行為的基本原則?！卑盥?lián)國(guó)會(huì)承認(rèn):“移民確實(shí)侵占了克里克和切洛基等部落一些土地……許多重要的理由要求合眾國(guó)必須與印第安人之間保持和平關(guān)系，只要這種關(guān)系不是以合眾國(guó)的正義與榮譽(yù)為代價(jià)。你們應(yīng)該盡快弄清楚，是哪些因素導(dǎo)致印第安人在邊疆進(jìn)行暴力活動(dòng)，并就此調(diào)查提交報(bào)告……合眾國(guó)作出決定，必須以正義和公共信譽(yù)作為與印第安人進(jìn)行交往的基礎(chǔ)。合眾國(guó)的人民也許不會(huì)為了一些眼前的利益而犧牲那些重要的國(guó)家原則，但是如果通過(guò)他們自己的行動(dòng)證明了他們的決心，那么他們可以少遭受一些無(wú)緣無(wú)故的攻擊，從而少受懲罰?！雹貴ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，p.67.這些指示要求各部負(fù)責(zé)人去弄清楚印第安人不滿的原因，并且想辦法平息這些不滿;要求把發(fā)展對(duì)印第安人貿(mào)易作為一個(gè)特別重要的目標(biāo)，但是從事貿(mào)易者不能不得到相應(yīng)的貿(mào)易許可證，并調(diào)查那些貿(mào)易者的性格和行為。為了執(zhí)行邦聯(lián)國(guó)會(huì)發(fā)布的法令，各前線駐點(diǎn)的指揮官應(yīng)該給予他們必要的援助，各州的指揮官也是如此。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，pp.67 －69.

邦聯(lián)國(guó)會(huì)把諾克斯的報(bào)告交給一個(gè)委員會(huì)去審議，該委員會(huì)的負(fù)責(zé)人是內(nèi)森·戴恩。經(jīng)過(guò)該委員會(huì)的討論于1787年8月9日提交一個(gè)報(bào)告給邦聯(lián)國(guó)會(huì)，建議邦聯(lián)國(guó)會(huì)改變對(duì)印第安人政策。該報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)人要實(shí)現(xiàn)自己的愿望，可以采用比戰(zhàn)爭(zhēng)簡(jiǎn)單得多的辦法。美國(guó)應(yīng)該放下高高在上的優(yōu)越感，應(yīng)當(dāng)以平等的態(tài)度去對(duì)待印第安人，“不僅讓他們 (印第安人)見(jiàn)識(shí)美國(guó)的實(shí)力，也讓他們看到美國(guó)的正義和人道”。該報(bào)告還反問(wèn)道，盡管這些土地已經(jīng)是美國(guó)的了，但是以平等購(gòu)買的原則去獲取土地，不是比贈(zèng)與印第安人土地更合適嗎?③該委員會(huì)成員有內(nèi)森·戴恩、本杰明·霍金斯、約翰·基恩 (John Kean)、威廉·歐文 (William Irvine)和愛(ài)德華·卡林 (Edward Carring)，F(xiàn)ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.477－481.邦聯(lián)國(guó)會(huì)接受了報(bào)告的建議，開(kāi)始采取一種更為策略化的政策。10月5日，邦聯(lián)國(guó)會(huì)根據(jù)該報(bào)告制定立法，并提出一個(gè)基本條約框架 (a general treaty)。10月中旬，邦聯(lián)國(guó)會(huì)撥款20，000美元，用于與印第安人締結(jié)條約，邦聯(lián)國(guó)會(huì)可以在認(rèn)為必要的時(shí)候使用這筆資金。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.665 － 666.隨后，合眾國(guó)決定采取向印第安人購(gòu)買土地，而不是以征服理論獲得土地的政策。

邦聯(lián)國(guó)會(huì)在《西北法令》中也規(guī)定:“應(yīng)該對(duì)印第安人保持最高的信用，未經(jīng)過(guò)他們的同意，不得擅自搶奪他們的土地和財(cái)產(chǎn);他們的財(cái)產(chǎn)、權(quán)利和自由不應(yīng)該受到侵犯和干涉，除非是在獲得邦聯(lián)國(guó)會(huì)授權(quán)的正義的和合法的戰(zhàn)爭(zhēng)中;應(yīng)該盡早制定正義和人道的法律，以免對(duì)他們?cè)斐刹还?，并保持同他們之間的和平與友誼?！雹軫ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，pp.340 － 341.邦聯(lián)國(guó)會(huì)提出放下“高高在上和命令性的話語(yǔ)”，取而代之在“一種更平等的基礎(chǔ)上來(lái)處理對(duì)印第安人的關(guān)系”，“不是美國(guó)給予印第安人土地，而是向印第安人采取更為公平的購(gòu)買辦法”。⑥Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.41 －42.正如諾克斯認(rèn)識(shí)到的，以征服權(quán)利為基礎(chǔ)去與印第安人締結(jié)條約，這根本難以取得任何效果，這一做法帶來(lái)的后果只能是無(wú)休無(wú)止的戰(zhàn)爭(zhēng)，只會(huì)持續(xù)威脅到邊疆的和平安寧。英國(guó)和殖民地時(shí)期的做法，即向印第安人購(gòu)買他們的土地權(quán)利，這是讓印第安人保持安靜的唯一辦法。因而，諾克斯積極推動(dòng)邦聯(lián)國(guó)會(huì)去采取這一政策。他向邦聯(lián)國(guó)會(huì)建議，邦聯(lián)國(guó)會(huì)應(yīng)該就印第安人割讓的西北土地，以購(gòu)買的方式對(duì)他們進(jìn)行賠償。

1788年底，西北領(lǐng)地總督阿瑟·圣·克萊爾 (Arthur St.Clair)在俄亥俄地區(qū)的一個(gè)駐點(diǎn)與印第安人進(jìn)行協(xié)商，希望實(shí)現(xiàn)西北地區(qū)的和平。這次協(xié)商會(huì)議一直持續(xù)到1789年1月，最后克萊爾分別與六大部落以及其他部落之間簽署了兩個(gè)條約，以購(gòu)買他們讓與合眾國(guó)的土地。盡管合眾國(guó)支付的款額很小，但這標(biāo)志著邦聯(lián)國(guó)會(huì)所采取的對(duì)印第安人的新政策開(kāi)始付諸實(shí)施?？巳R爾告訴印第安人說(shuō)，雖然美國(guó)通過(guò)政府獲得了這些土地，但是邦聯(lián)國(guó)會(huì)還是準(zhǔn)備向印第安人購(gòu)買土地。雖然他不完全承認(rèn)印第安人對(duì)土地的權(quán)利，但他還是開(kāi)始采用購(gòu)買土地的原則。邦聯(lián)國(guó)會(huì)希望通過(guò)與懷安多特以及其他部落締結(jié)條約，從而維護(hù)西北土地上的和平。

結(jié) 語(yǔ)

邦聯(lián)最初的征服理論難以奏效，取而代之以和平談判的手段。亨利·諾克斯等人提出的文明同化政策，得到邦聯(lián)國(guó)會(huì)的采用，來(lái)自民間的行為變成了國(guó)家政策，并成為后來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府處理“印第安人問(wèn)題”的基本政策。邦聯(lián)國(guó)會(huì)的對(duì)印第安人政策在兩個(gè)重要方面對(duì)美國(guó)后來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。首先，邦聯(lián)國(guó)會(huì)采取的對(duì)印第安人政策，既是英國(guó)在1776年之前所采取的辦法，同時(shí)也為后來(lái)根據(jù)憲法所建立的聯(lián)邦政府所沿襲。在新憲法中，沒(méi)有提到有關(guān)北美印第安人的問(wèn)題，只是規(guī)定聯(lián)邦國(guó)會(huì)有權(quán)“管理與外國(guó)的、州與州間的，以及對(duì)印第安部落的貿(mào)易”。該條款以及憲法中關(guān)于國(guó)會(huì)具有締約權(quán)的條款，為聯(lián)邦政府在1790年代通過(guò)一系列法律授予了權(quán)力，這些法律奠定了國(guó)家關(guān)于北美印第安人權(quán)利問(wèn)題的政策基礎(chǔ)，通過(guò)締結(jié)條約獲得印第安人的土地，并在土著人中間盡快推行“文明開(kāi)化”政策。其次，對(duì)印第安人事務(wù)極為復(fù)雜，在涉及州利益的問(wèn)題上，州無(wú)視邦聯(lián)國(guó)會(huì)的權(quán)力和政策，造成混亂局面。如果各州在對(duì)印第安人問(wèn)題上，各自為政，將既無(wú)法應(yīng)對(duì)形勢(shì)的需要，也難以解決移民迫切需要的安全與秩序。在這種情況下，越來(lái)越多的人意識(shí)到，只有由國(guó)家政府去制定統(tǒng)一的政策，并以國(guó)家的力量去對(duì)抗印第安人，才能有所成效，為移民向西部拓殖提供必要的土地和安全保障，并建立良好的秩序。這樣，形勢(shì)的需要，呼吁加強(qiáng)全國(guó)性政府的權(quán)力，因而，邦聯(lián)國(guó)會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中，相對(duì)于州，逐步加強(qiáng)全國(guó)性政府的權(quán)力，這有助于美國(guó)建國(guó)時(shí)期國(guó)家主義觀念的發(fā)展。