黃 沖 王昌盛

創(chuàng)新監(jiān)管手段 規(guī)范管理黨政機(jī)關(guān)資產(chǎn)

黃 沖 王昌盛

機(jī)關(guān)國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，是保障各級(jí)政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其使用效率和效益直接決定了政府運(yùn)行成本的高低，必將受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。日常管理中，機(jī)關(guān)資產(chǎn)主要在內(nèi)部循環(huán)，如果缺乏必要的監(jiān)督約束，出現(xiàn)隨意配置、低效使用、閑置浪費(fèi)、流失損失等現(xiàn)象，就會(huì)滋生一些隱性的腐敗行為。因此，亟待加以規(guī)范。

一、機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理問(wèn)題的外在表現(xiàn)

辦公用房建設(shè)和使用浪費(fèi)嚴(yán)重。一些地方政府的辦公用房已經(jīng)儼然成為地標(biāo)性建筑，有的還配套綠地廣場(chǎng)和假山噴泉等附屬景觀。近年來(lái)，雖然中央三令五申控制樓堂館所建設(shè)，但辦公樓奢華之風(fēng)仍舊不斷蔓延，甚至出現(xiàn)越往下級(jí)越走樣、越離譜的現(xiàn)象。正如北京大學(xué)政府管理學(xué)院李成言教授所說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府需要承擔(dān)更多的管理職能，辦公條件得到適度改善合情合理，但那些面積和裝修嚴(yán)重超標(biāo)的辦公大樓無(wú)疑是對(duì)社會(huì)資源和百姓福祉的嚴(yán)重侵蝕，應(yīng)該堅(jiān)決予以制止。機(jī)關(guān)大樓建設(shè)耗費(fèi)巨大，有的還挪用民生改善和公共服務(wù)的資金，人民群眾對(duì)此頗有微詞。

公務(wù)用車(chē)超標(biāo)準(zhǔn)配置和使用。機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)改革已經(jīng)推行多年，但僅僅限于區(qū)、縣以下單位，馬路上依舊可見(jiàn)大量的公車(chē)。2011年以來(lái)，全國(guó)自上而下開(kāi)展公車(chē)治理，出臺(tái)了一系列公務(wù)用車(chē)管理規(guī)定，有關(guān)部門(mén)根據(jù)檢查發(fā)現(xiàn)和群眾舉報(bào)的線索，查辦了多起公務(wù)用車(chē)違規(guī)使用事件。但超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置公務(wù)用車(chē)或超標(biāo)準(zhǔn)對(duì)車(chē)輛內(nèi)飾進(jìn)行裝修的情況，在各級(jí)、各類(lèi)機(jī)關(guān)仍有存在，特別是一些職能強(qiáng)、影響大的政府部門(mén)。鑒于機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的監(jiān)管比較嚴(yán)格，實(shí)行價(jià)格和排氣量雙重標(biāo)準(zhǔn)，一些單位以執(zhí)勤、執(zhí)法或特殊業(yè)務(wù)名義用車(chē)，規(guī)避監(jiān)管，突破標(biāo)準(zhǔn)；有的單位則向下屬單位或關(guān)系單位借用，變相使用超標(biāo)準(zhǔn)豪華車(chē)輛。

資產(chǎn)采購(gòu)成本高于市場(chǎng)正常水平。政府采購(gòu)制度推行以來(lái)，黨政機(jī)關(guān)超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)或納入政府采購(gòu)目錄的商品和服務(wù)，必須委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)。政府采購(gòu)的初衷是變分散采購(gòu)為集中采購(gòu)，形成規(guī)模效應(yīng)，提高議價(jià)能力，力求最大限度節(jié)約財(cái)政資金。實(shí)踐表明，政府采購(gòu)的規(guī)模逐年增加，在扶持自主品牌和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)等發(fā)面發(fā)揮了積極的作用。但是，政府采購(gòu)的預(yù)期效果未能完全體現(xiàn)，一些單位的不合理需求經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)的程序，反而披上了合法的外衣，規(guī)避了監(jiān)管。

資產(chǎn)使用和處置過(guò)程不合理。譬如，一些單位將超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)閑置不用，或低效使用；一些資產(chǎn)由于人為原因遺失或損壞，沒(méi)有責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致資產(chǎn)流失、損失；一些資產(chǎn)在“喜新厭舊”的驅(qū)使下，未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就提前退役，未能發(fā)揮其使用價(jià)值；一些單位資產(chǎn)處置過(guò)程不公開(kāi)、不透明、不合規(guī)，資產(chǎn)出租采用協(xié)議招租，租期長(zhǎng)、租金低，欠收情況時(shí)有發(fā)生。

機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理中存在的這些不合理現(xiàn)象，浪費(fèi)了大量的財(cái)政資金，很多違規(guī)情形的背后往往還隱藏著不可告人的秘密，甚至涉及人情交易、濫用職權(quán)、暗箱操作等消極腐敗行為。

二、機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理問(wèn)題的深層剖析

造成當(dāng)前機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理混亂的原因多種多樣，從客觀上看，資產(chǎn)涉及面廣，種類(lèi)繁多，來(lái)源渠道多元化，所有權(quán)和使用權(quán)分離，導(dǎo)致管理的難度較大；從主觀上看，機(jī)關(guān)資產(chǎn)監(jiān)管主體不明確，考核評(píng)價(jià)體系不健全，監(jiān)督檢查的力度和手段不到位，導(dǎo)致各單位對(duì)資產(chǎn)管理不重視，日常管理自行其是，從維護(hù)本單位利益的角度占有使用資產(chǎn)。

資產(chǎn)管理意識(shí)淡漠。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，機(jī)關(guān)資產(chǎn)的種類(lèi)越來(lái)越多。很多單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員沒(méi)有落實(shí)到位，有的單位資產(chǎn)管理缺少牽頭部門(mén)，多部門(mén)共同參與，各管一處、各管一段，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有的資產(chǎn)管理人員身兼多職，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力參與管理。這樣一來(lái)，資產(chǎn)管理成了盲區(qū)，處于無(wú)序狀態(tài)，進(jìn)出完全失控，發(fā)生流失、損失在所難免。

配置管理體制失當(dāng)。一是預(yù)算編制模式陳舊。資產(chǎn)的預(yù)算編制只是按照一定金額核定各單位“設(shè)備購(gòu)置費(fèi)”，沒(méi)有考慮資產(chǎn)存量，往往是底子越厚，財(cái)政每年給的預(yù)算越多。二是資產(chǎn)質(zhì)量和績(jī)效考評(píng)信息缺失。由于目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)不計(jì)提折舊，資產(chǎn)的損耗和使用狀況無(wú)法掌握，預(yù)算編制難以考慮各單位的有效需求。三是實(shí)際購(gòu)置資產(chǎn)與申報(bào)預(yù)算內(nèi)容無(wú)法對(duì)應(yīng)。資產(chǎn)預(yù)算采用“包干預(yù)算”的形式，只能反映一定數(shù)額的資金，未能細(xì)化到若干數(shù)量的資產(chǎn)需求。既違反部門(mén)預(yù)算編制的初衷，也不符合預(yù)算執(zhí)行精細(xì)化的要求。

制度難以有效執(zhí)行。在辦公用房建設(shè)和管理方面，原國(guó)家計(jì)委1999年頒布《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定各級(jí)各類(lèi)機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。但有的單位以種種理由為借口，不按規(guī)定執(zhí)行，或按不同的解釋口徑超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

資產(chǎn)管理內(nèi)部循環(huán)。機(jī)關(guān)資產(chǎn)配置過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)實(shí)際需求進(jìn)行嚴(yán)格測(cè)算，更沒(méi)有邀請(qǐng)外部專(zhuān)家進(jìn)行科學(xué)論證，往往只需征得相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)同意；使用過(guò)程中，由于資產(chǎn)余缺只是在內(nèi)部調(diào)劑，所以即使有的資產(chǎn)處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)，也沒(méi)有更多的人關(guān)注。資產(chǎn)的消耗和產(chǎn)出模糊，配置和使用的效益很難量化。

資產(chǎn)配置成為福利。機(jī)關(guān)規(guī)范津補(bǔ)貼后，一些單位就將經(jīng)費(fèi)大量用于改善辦公條件，多方籌集經(jīng)費(fèi)改建、擴(kuò)建辦公用房，為員工配置大量現(xiàn)代辦公設(shè)備。一些領(lǐng)導(dǎo)干部變相要求為其配置豪華公務(wù)用車(chē)，辦公設(shè)備也追求新穎時(shí)尚。在官僚主義和本位主義的驅(qū)使下，那些超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的辦公用房和奢華辦公設(shè)備異化為一些單位的職工福利，在一些地方往往還會(huì)引起攀比之風(fēng)。

三、治理機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)途徑

在公共服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，機(jī)關(guān)資產(chǎn)如果管不好，將會(huì)制約行政管理體制和財(cái)政管理體制改革的深化，甚至影響到黨政機(jī)關(guān)勤政為民的形象。為此，涉及機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理的部門(mén)要齊抓共管，進(jìn)一步明確資產(chǎn)管理目標(biāo)，創(chuàng)新資產(chǎn)監(jiān)管手段，將企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代績(jī)效管理的理念引入機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理中，有效治理資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題。

理順資產(chǎn)管理體制。明確資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，形成責(zé)權(quán)利對(duì)等的管理模式。機(jī)關(guān)資產(chǎn)目前實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管、單位占用使用”的管理體制，出現(xiàn)資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)分離、所有者缺位的情況。機(jī)關(guān)資產(chǎn)和家庭資產(chǎn)不一樣，個(gè)人資產(chǎn)都非常注重產(chǎn)權(quán)，有了產(chǎn)權(quán)就可以對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行使用和變賣(mài)。機(jī)關(guān)資產(chǎn)由于歸屬政府，所有權(quán)只是一個(gè)概念而已，單位更加注重資產(chǎn)的使用權(quán)，以使用權(quán)替代產(chǎn)權(quán)。于是，就有了使用權(quán)駕馭資產(chǎn)，長(zhǎng)期占有使用，甚至出租或處置的情況。機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理中，應(yīng)該明確政府所有權(quán)的具體代表者，將管理責(zé)任落實(shí)到一個(gè)部門(mén)，賦予其使用權(quán)和收益權(quán)，解決所有者缺位的問(wèn)題。這樣一來(lái)，責(zé)任部門(mén)就可以打破本位主義和部門(mén)利益的藩籬，從全局的角度出發(fā)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行整活、盤(pán)活和調(diào)劑使用，最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)的使用價(jià)值，也解決資產(chǎn)在不同單位之間苦樂(lè)不均的情況。

完善資產(chǎn)管理制度。研究制定機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理的法律和法規(guī)，建立績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)體系。俗話說(shuō)，沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。機(jī)關(guān)資產(chǎn)面廣量大、情況復(fù)雜、分布零散，牽扯到多方利益關(guān)系，管理的難度很大，需要在制度上加以規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中，機(jī)關(guān)資產(chǎn)的管理制度比較薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。從法律層面看，只有財(cái)政部于2006年頒布的《行政單位資產(chǎn)管理辦法》和《事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法》等部門(mén)規(guī)章，還沒(méi)有上升到法律和行政法規(guī)的層面；從監(jiān)管層面看，各地財(cái)政和機(jī)關(guān)事務(wù)管理等部門(mén)陸續(xù)頒布了一些資產(chǎn)管理制度文件，但是還不夠全面和系統(tǒng)，有的文件缺少針對(duì)性和操作性；從使用單位看，資產(chǎn)管理的制度也比較滯后，有的壓根就沒(méi)有制度，隨意而為。因此，要從頂層設(shè)計(jì)，參照《會(huì)計(jì)法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律，研究制定機(jī)關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，明確資產(chǎn)管理的內(nèi)容和要求，界定管理主體的法律責(zé)任。各級(jí)機(jī)關(guān)資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)再以此為依據(jù)，出臺(tái)資產(chǎn)配置、使用、處置等方面的管理規(guī)定，使用單位也結(jié)合實(shí)際細(xì)化為資產(chǎn)管理操作辦法，形成一套自上而下的制度體系，讓資產(chǎn)管理做到有據(jù)可依。

加強(qiáng)資產(chǎn)管理問(wèn)責(zé)。對(duì)決策失誤、人情交易、規(guī)避監(jiān)管等行為動(dòng)真格，追究相關(guān)責(zé)任。機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理責(zé)任不落實(shí)，有了過(guò)失行為不追究，是造成管理混亂的根本原因。一些超標(biāo)準(zhǔn)的樓堂館所建設(shè)，豪華車(chē)輛配置，采購(gòu)價(jià)格奇高，以及資產(chǎn)處置和出租過(guò)程中的私下交易，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人都負(fù)有很大責(zé)任，但往往都逃避了處罰。今后，各級(jí)機(jī)關(guān)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依據(jù)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法規(guī)，借鑒國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理過(guò)失的責(zé)任追究辦法，研究制定機(jī)關(guān)資產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)責(zé)的管理規(guī)定，讓違反資產(chǎn)管理規(guī)章制度的行為受到懲處。機(jī)關(guān)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要會(huì)同監(jiān)察和審計(jì)等部門(mén)，將機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理列入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇，納入效能監(jiān)察的考核范圍，形成分工負(fù)責(zé)、點(diǎn)面結(jié)合的新型監(jiān)管機(jī)制，對(duì)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理中的違法違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，真正起到威懾作用。

借助市場(chǎng)機(jī)構(gòu)力量。將資產(chǎn)出租和處置等交易推上平臺(tái)陽(yáng)光操作。當(dāng)前，機(jī)關(guān)的資產(chǎn)交易大多自行組織，既耗費(fèi)了大量的人力物力，往往還因?yàn)闃I(yè)務(wù)不熟悉和行情掌握不充分造成決策失誤。機(jī)關(guān)人員直接參與市場(chǎng)交易，有時(shí)還會(huì)被認(rèn)為是與民爭(zhēng)利，影響黨政機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)交易有一套完善的操作流程和行為法則，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、二手車(chē)交易市場(chǎng)、拍賣(mài)行等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)趨于成熟。機(jī)關(guān)的資產(chǎn)采購(gòu)、招租、轉(zhuǎn)讓等交易行為完全可以交給市場(chǎng)機(jī)構(gòu)辦理，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨政機(jī)關(guān)工作人員要自覺(jué)摒棄原有的思維模式和做事方式，學(xué)會(huì)向市場(chǎng)找方法，向社會(huì)借平臺(tái)。工作理念和管理方法只有順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，才能把機(jī)關(guān)資產(chǎn)管好管住，管出應(yīng)有的效益。同時(shí)，也可以避免機(jī)關(guān)人員直接參與市場(chǎng)交易，從源頭上防止腐敗行為的發(fā)生。

（黃沖：江蘇省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局副局長(zhǎng)；王昌盛:江蘇省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局資產(chǎn)處）

責(zé)任編輯：戴群英