賴曉敏

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350002）

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民用于建住房以及與居住生活有關(guān)的建筑物和設(shè)施用地，即住房用地及其必要的附屬設(shè)施用地［1］。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題，不僅影響著農(nóng)民群體切身利益，也影響著整個國家土地制度改革，是我國建設(shè)發(fā)展的重要課題。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

（1）《憲法》對我國土地制度做出了大綱性的規(guī)定?！稇椃ā返?0條第1款規(guī)定：農(nóng)村“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡?款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

（2）《物權(quán)法》第13章專門規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律地位。宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)，其目的在于使用該土地以獲得土地上的利益或使土地實現(xiàn)增值價值，而不是占為己有［2］。同時，《物權(quán)法》第153條對宅基地能否在本集體成員以外流轉(zhuǎn)予以規(guī)定，為以后土地的政策調(diào)整與制度改革預(yù)留了一定的空間。

（3）《土地管理法》第2條、第60條明確地規(guī)定了農(nóng)村集體組織可以將集體建設(shè)用地使用權(quán)以入股與聯(lián)營的方式進行流轉(zhuǎn)。然而《土地管理法》第62條、63條又對宅基地面積、農(nóng)村土地使用權(quán)做了一些限制性的規(guī)定。綜上可知，《土地管理法》雖確認了農(nóng)村宅基地的歸屬，但同時對宅基地申請標準及住房出租、轉(zhuǎn)讓等作出限制，從某種意義上說，這也是限制了宅基地的流轉(zhuǎn)［3］。

（4）我國《擔保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。即明確了禁止性規(guī)定。

（5）我國奉行的農(nóng)村土地管理的政策。從2004年底國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、2007年底發(fā)布的針對預(yù)防、禁止小產(chǎn)權(quán)房交易的相關(guān)規(guī)定、2008年1月國土資源部出臺的《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》以及2012年3月制定的關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的清理整治方案，種種表明，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)予以嚴格管理是我國重要的土地政策之一。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度中出現(xiàn)的主要問題

（1）小產(chǎn)權(quán)房的涌現(xiàn)，糾紛不斷。近幾年來，大規(guī)模的舊城改造、城中村以及新農(nóng)村建設(shè)之際，也出現(xiàn)了大量小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)民為了增加財產(chǎn)收入，將其所有的宅基地使用權(quán)出讓給城鎮(zhèn)居民，而城鎮(zhèn)居民基于極低的價格考慮，兩者往往能夠成交。隨著國家對耕地的嚴格管理，農(nóng)村宅基地申請批準越來越難，再加上房價居高不下，逐漸向城市邊遠地區(qū)蔓延，許多農(nóng)民開始后悔當初的土地出讓決定。由于小產(chǎn)權(quán)房未經(jīng)法律認可，買方不享有真正的產(chǎn)權(quán)，極易激發(fā)買賣雙方的沖突，增加了社會的不和諧因素，同時也造成土地權(quán)屬的混亂，不利于土地的行政管理。甚至因此訴諸法律，占用訴訟資源。

（2）農(nóng)村宅基地閑置，造成土地資源浪費。農(nóng)村宅基地使用權(quán)無使用期限限制，代代繼承，且由于政府對村落缺乏系統(tǒng)、合理的規(guī)劃，對于一些人口較多的人家，超面積建房、多處建房變得十分普遍。隨著城市化的發(fā)展，許多農(nóng)民涌向城市打拼，一些最終得以在城市扎根，而村里的房子便成了“空巢”。老輩人認為宅基地是祖上流傳下來的財富，斷不能賣了，否則便不吉利，于是選擇將其空著，同時也作為一種“占地”保障。這些閑置的房屋、宅基地，不僅造成土地資源的浪費，而且多年無人居住，年久失修，容易變成危房，造成極大的安全隱患。

（3）相關(guān)法律規(guī)范比較滯后，產(chǎn)權(quán)界定存在局限性。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性

1．有利于集約利用土地資源

土地是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國人口多，人均土地資源少，加之我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐加快，城市建設(shè)用地供需矛盾凸顯。與此同時，農(nóng)村村民多為分散式居住，不成格局；農(nóng)民空巢、超面積建房、多房現(xiàn)象十分普遍，浪費了大量的土地資源［4］。此外，在城市郊區(qū)、邊緣村落，許多人借改造城中村或者建設(shè)新農(nóng)村之名建小產(chǎn)權(quán)房之實，這些都與我國土地政策相悖，極不利于土地資源的合理利用［5］。因此，依法加強農(nóng)村宅基地的管理，使得宅基地自由流轉(zhuǎn)，不但可以緩解我國土地市場的供需矛盾，還可以對農(nóng)村宅基地進行集約化利用，節(jié)約土地資源，最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2．有利于城市化建設(shè)的推進

農(nóng)村宅基地制度的完善與創(chuàng)新是城市化進程中的一個重要主題［6］。隨著城市化、工業(yè)化的加速推進，我國人口持續(xù)增長，建設(shè)用地的需求不斷膨脹［7］。我國現(xiàn)有法律政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)做了限制性的規(guī)定，束縛了農(nóng)村土地、資本和勞動力［8］，阻礙了城市的現(xiàn)代化步伐，延緩了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一定程度上影響了我國城鄉(xiāng)一體化進程。因此，構(gòu)建合理、科學(xué)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，不僅是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、緩解土地供需緊張之需，更是早日實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)之路。

3．有利于加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

農(nóng)以“工”為謀。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的出路在于農(nóng)村工業(yè)化［9］。現(xiàn)今，許多農(nóng)村地區(qū)利用當?shù)氐膬?yōu)勢和政府的優(yōu)惠引進外資，發(fā)展工業(yè)，例如電子制造業(yè)、服裝加工業(yè)等。允許農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，不僅能吸引更多的外資來投資建廠，解決農(nóng)村剩余勞動力，同時有利于農(nóng)村土地的市場化，促使農(nóng)民籌備更多的資本來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。此舉措有利于打破城鄉(xiāng)二元制，加強城鎮(zhèn)與農(nóng)村的互動交流，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

4．有利于加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)

在我國的現(xiàn)代化建設(shè)過程中，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項重大的歷史任務(wù)?！耙凑丈a(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)?！保?0］各級政府及相關(guān)部門加大財政政策的支持，起到不錯的效果。授人以魚不如授人以漁，扶持的同時更要增強農(nóng)村自身造血功能。假使允許農(nóng)村宅基地、房屋在土地市場中流轉(zhuǎn)，就能使大量的資金從城市流向農(nóng)村，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)［11］。同時，城市化也能逐步縮小城市與農(nóng)村的差距，加速新農(nóng)村的建設(shè)。

四、宅基地流轉(zhuǎn)的對策機制設(shè)想

1．健全農(nóng)村宅基地的登記制度［12］

《物權(quán)法》第9條規(guī)定，“不動物產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”。根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)民住宅等不動產(chǎn)的所有權(quán)與宅基地的使用權(quán)都應(yīng)進行依法登記，頒發(fā)登記證書或是產(chǎn)權(quán)證，那樣所有權(quán)與使用權(quán)才能受到法律的保護。目前，我國有些農(nóng)村地處偏僻山區(qū)，居住分散，加之農(nóng)民自身的法制觀念淡薄，地方基層政府服務(wù)不到位等，使得農(nóng)民極少進行房屋與宅基地登記。一旦發(fā)生糾紛，既妨礙自身權(quán)益的保護，也加大政府的處理難度。因此，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，制定一套既完善又嚴格的登記制度，增加登記機制的可操作性，規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記以及農(nóng)民房屋的產(chǎn)權(quán)登記，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明確、清晰。

2．建立農(nóng)村宅基地有償、有期限使用制度［13］

我國現(xiàn)階段的宅基地奉行無償使用原則，集體組織成員憑其戶籍依法取得相應(yīng)的宅基地。改革現(xiàn)有的宅基地?zé)o償使用制度，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，同時對那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的群體，根據(jù)其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、勞動力就業(yè)等方面的貢獻予以獎勵，以激發(fā)其生產(chǎn)積極性。對于本地區(qū)農(nóng)民，根據(jù)其條件按照法定標準面積申請宅基地，并對其減免宅基地的相關(guān)費用。超過部分，按照城鎮(zhèn)土地市場價格支付宅基地使用費。對集體經(jīng)濟組織以外的成員，只要其不違法，也允許對其轉(zhuǎn)讓。此外，針對傳統(tǒng)的宅基地繼承，可參照林地、城市土地使用年限，于《土地管理法》中設(shè)立相關(guān)法律對宅基地的使用期限進行規(guī)定，避免因未規(guī)定使用期限而出現(xiàn)的“空巢”現(xiàn)象，浪費土地資源。

3．明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度［14］

毋庸置疑，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)能夠給農(nóng)村交易市場注入新的元素，激勵經(jīng)濟轉(zhuǎn)向新的領(lǐng)域發(fā)展。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)合法化與現(xiàn)有土地法律政策相悖，因而需要制定一套符合我國國情的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度。我國法律明確規(guī)定，房屋轉(zhuǎn)讓必須擁有產(chǎn)權(quán)明確并持有合法的產(chǎn)權(quán)證書，因而要使宅基地流轉(zhuǎn)合法化，也應(yīng)取得宅基地使用權(quán)權(quán)屬證書，否則不允許其宅基地流入土地市場。建造過房屋的宅基地，也要經(jīng)過登記才可以流轉(zhuǎn)。當流轉(zhuǎn)完成，應(yīng)及時變更產(chǎn)權(quán)證書，避免被不法分子利用，損害自己與他人的利益。

4．建立、健全宅基地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村保障機制

農(nóng)村宅基地最終是要實現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)的，而現(xiàn)階段我國限制農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，其根本目的也是保障農(nóng)民的權(quán)益。眾所周知，在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村宅基地法律制度具有公有性質(zhì)，起著充分保障農(nóng)民權(quán)益之效。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國應(yīng)緊跟時代的潮流，結(jié)合具體國情，促使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合法化。這是一種勢在必行的決策，是國家經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的必然趨勢。允許宅基地的自由、合法流轉(zhuǎn)，建立一套合理的宅基地流轉(zhuǎn)機制，這不僅是新農(nóng)村建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的需求，是節(jié)約集約宅基地資源、加快城市化進程的新舉措，更是新時代賦予我們的一個新要求。

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［3］ 羅亞海，張文臻．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及其法治研究：從法經(jīng)濟學(xué)的視角分析［J］．山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（2）：62－63．

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