秦鐵錚，趙 威

（沈陽大學(xué) 政法學(xué)院，遼寧 沈陽 110041）

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基本內(nèi)涵

廣義上凡是可能對社會秩序的正常、安全運轉(zhuǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的危害因素都屬于社會穩(wěn)定風(fēng)險的范疇。但是本文所指的社會穩(wěn)定風(fēng)險，排除了自然因素，主要是指人類活動可能存在的風(fēng)險危害，主要反應(yīng)了利益關(guān)系的失衡和社會行為的失范。實踐中比較典型的社會穩(wěn)定風(fēng)險的形式包括社會治安、涉眾經(jīng)濟案件、群眾信訪、安全生產(chǎn)施工等。一旦這種可能性變成現(xiàn)實性，社會風(fēng)險就會轉(zhuǎn)變成公共危機。對于處于改革攻堅階段的我國來說，整個社會的利益結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)都處于急劇的轉(zhuǎn)型時期，這種利益結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)的劇烈變革導(dǎo)致了社會階層復(fù)雜化，利益多元化的特點。就總體形勢而言，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，政治體系運行平穩(wěn)有序，社會整體平穩(wěn)，保持了良好的發(fā)展態(tài)勢。但也要注意到改革開放三十年來，轉(zhuǎn)型期的利益沖突和社會矛盾也在不斷累積，在一定條件下逐漸凸現(xiàn)出來，甚至可能有繼續(xù)惡化的態(tài)勢。這一切都表明我國已面臨著嚴(yán)重的社會風(fēng)險，而且這種風(fēng)險是由于社會結(jié)構(gòu)的變化引起的，是一種深層的風(fēng)險。對此，必須高度重視、積極化解社會風(fēng)險，使我國順利度過風(fēng)險期，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

十二五規(guī)劃提出，“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”。這是加強和創(chuàng)新社會管理的一項重要制度措施。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是指在與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重大項目實施前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)地調(diào)查，科學(xué)地預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。該制度有利于提升政府決策的科學(xué)化和民主化，對于正確處理人民內(nèi)部矛盾，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，具有極其重要的作用［1］。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的戰(zhàn)略價值主要體現(xiàn)在預(yù)防和化解社會風(fēng)險。預(yù)防為主是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的首要原則，相對過去被動的事后處置模式，這種評估機制可以極大地減少嚴(yán)重破壞社會穩(wěn)定的群體事件發(fā)生的概率和烈度。同時，通過對各種風(fēng)險因素的全面調(diào)查研究，以及通過與潛在利益相關(guān)者的充分溝通，還為有效規(guī)避、預(yù)防、控制各種社會穩(wěn)定風(fēng)險，提供科學(xué)有效的應(yīng)對方案。實踐中，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制表現(xiàn)在以下三方面：一是在重大項目建設(shè)上引入信訪評估制度，積極促進(jìn)了信訪工作變被動為主動，變事后為事前，建立健全信訪工作機制，為項目決策、建設(shè)及管理提供服務(wù)和支持；二是針對項目建設(shè)投資大、周期長、涉及面廣的特點，分析項目社會風(fēng)險，研究制定防范措施，有利于提早化解項目建設(shè)過程中由于各種原因而可能帶來的一些社會負(fù)面影響；三是通過風(fēng)險評估，有助于提升決策的科學(xué)化和民主化，也有助于重大項目的順利實施。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在我國的具體實踐

盡管社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在我國的實踐僅僅處于開端，但風(fēng)險評估在商業(yè)投資和安全生產(chǎn)等領(lǐng)域卻早已推行多年，很多知識、理論和經(jīng)驗可以提供借鑒。同時，我們黨自革命戰(zhàn)爭年代即形成的群眾工作的理念與經(jīng)驗也可以在社會風(fēng)險穩(wěn)定評估中得到充分發(fā)揮。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估因此既具有科學(xué)性也具有社會性，乃至政治性。在當(dāng)前階段，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”，其政治性特征尤為明顯［2］。根據(jù)各地實踐，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容主要包括以下幾個方面：合法性、合理性、可行性評估和可控性評估。其中，可控性評估是重點，可控性評估主要評估重大事項的制定和出臺是否會引發(fā)較大的影響社會治安和社會穩(wěn)定的事件，實施過程中可能出現(xiàn)哪些較大的問題；對可能出現(xiàn)的影響社會治安和社會穩(wěn)定問題，是否有相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案［3］。

目前實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估最重要的領(lǐng)域是重大建設(shè)項目。重大建設(shè)項目工程量大、周期長、涉及面廣，建設(shè)過程中難免會存在一些負(fù)面影響，進(jìn)而引發(fā)矛盾。重大建設(shè)項目所涉及的利益主體比較廣泛，可能產(chǎn)生的負(fù)面影響也是多方面的。重大項目建設(shè)勢必涉及土地征用房屋拆遷，無論在城市還是農(nóng)村都涉及當(dāng)?shù)厝罕姷母纠?，因此問題也最為集中。從近十年的情況看，圍繞土地征用房屋拆遷產(chǎn)生的社會矛盾具有相當(dāng)普遍性，各種群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，以非正常上訪活動為代表，對社會秩序的安定產(chǎn)生了不利影響。為此，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》中規(guī)定，拆遷項目立項前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被拆遷人的意見，并進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。很多地方更做出明確規(guī)定：對沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估或群眾意見較大的項目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證。自2008年來，沈陽、北京等各地方先后出臺了有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的地方性法規(guī)。目前此類地方性法規(guī)調(diào)整的對象并不統(tǒng)一，很多地方基本都集中在房屋拆遷、土地征用領(lǐng)域。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在其他領(lǐng)域的適用目前還比較少，評估法律法規(guī)有待統(tǒng)一、規(guī)范。這方面沈陽市的相關(guān)規(guī)定更為全面，無論是調(diào)整對象還是問責(zé)機制都具有很高的示范價值。2008年6月，沈陽市出臺《關(guān)于對重大建設(shè)、改革項目實施穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)定》，明確把拆遷、土地征用、國企重大改革等項目作為信訪評估重點。為了強化社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的實踐效力，沈陽市還創(chuàng)立了風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制：凡未按程序進(jìn)行評估或未采納評估意見，造成決策失誤、引發(fā)群體性事件或造成惡劣影響的，要追究項目主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。

三、社會風(fēng)險穩(wěn)定評估實踐中問題的思考

1．關(guān)于評估主體

這里比較關(guān)鍵的問題是評估主體的專業(yè)性和中立性，這也是構(gòu)建評估結(jié)果權(quán)威性的首要基礎(chǔ)。根據(jù)目前各地方實踐，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體可以由重大事項責(zé)任主體負(fù)責(zé)組織相關(guān)單位開展，也可以組織中介組織和專家、學(xué)者參與。目前很多地方的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估采用“屬地管理”以及“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則。這一規(guī)定很容易使得評估主體的中立性地位受到質(zhì)疑，現(xiàn)實中評估主體作為主管機關(guān)可能與重大項目實施的主體之間較容易存在特殊的利益關(guān)系，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作過程遭遇更多障礙，也可能使得評估結(jié)果失去公平或難以被廣大人民群眾接受［4］。在各地信訪壓力不斷增大的背景下，各地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估往往由信訪局牽頭，聯(lián)合項目投資方、建設(shè)方，以及其他相關(guān)政府部門，共同負(fù)責(zé)深入調(diào)查研究，廣泛接觸群眾征求意見。這一改過去單純由項目決策主體、實施主體負(fù)責(zé)評估的做法，在一定程度增強了風(fēng)險評估的公信力和實效性。而且由于信訪局作為專門受理、處理民意投訴的部門，在識別、化解社會風(fēng)險，在與群眾溝通、處理社會矛盾等方面，具有重要經(jīng)驗，因此較其他政府機關(guān)具有更強的風(fēng)險意識，態(tài)度更為審慎。從自身的職責(zé)出發(fā)，信訪局也有動力將風(fēng)險評估作為社會矛盾糾紛排查、預(yù)防的重要實踐工作，這既有利于減少信訪風(fēng)險的發(fā)生，也有利于掌握情況，化解未來可能出現(xiàn)的信訪矛盾。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施的初期階段，這一做法是值得肯定的。但從發(fā)展的眼光看，風(fēng)險評估主體的專業(yè)性和中立性還有待進(jìn)一步增強。有必要合理發(fā)掘利用現(xiàn)有的商業(yè)風(fēng)險評估的社會資源，發(fā)展具有專業(yè)性質(zhì)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中介組織。

2．關(guān)于評估采用的程序

從法律意義來說，程序是得出結(jié)論必須經(jīng)歷法定的方式、方法和步驟等。其中，既有時間的先后次序，也有手段、方法必須采用的內(nèi)容。公權(quán)力主導(dǎo)的公共活動，必須依照法定程序開展，這是現(xiàn)代法治國家的基本要求，其根本目的在于防止權(quán)力濫用，損害公共利益，保障最終決定的公正、合理。從實際操作來看，目前各地操作程序還比較混亂，規(guī)范化程度不夠。為了保證評估的權(quán)威性，我們認(rèn)為需要通過立法規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必須歷經(jīng)的主要程序：

（1）制定風(fēng)險評估方案。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估責(zé)任主體制定風(fēng)險評估方案，在方案中必須要明確組織形式、時間安排、工作方法、具體措施及工作要求。

（2）充分溝通，征求意見。風(fēng)險評估責(zé)任主體依照評估方案，就擬定事項在實施地區(qū)進(jìn)行公告、公示以多種方式廣泛征求意見。這包括項目的利益相關(guān)者，也包括專家學(xué)者、人大代表和其他社會各界人士。來自各方的意見需要進(jìn)行收集、歸納、整理，以便客觀真實反映廣大群眾意愿，作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重要依據(jù)。

（3）實施風(fēng)險評估。在準(zhǔn)確掌握民意的基礎(chǔ)上，風(fēng)險評估責(zé)任主體應(yīng)邀請主管部門、項目單位、專家學(xué)者和利益相關(guān)者等作為代表，共同組成風(fēng)險評估工作組。工作組應(yīng)采用科學(xué)評估方法，圍繞風(fēng)險成因、潛在威脅，矛盾激化因素、風(fēng)險規(guī)避、弱化的方案等，進(jìn)行論證。

（4）編制、審查風(fēng)險評估報告。風(fēng)險評估責(zé)任主體根據(jù)分析論證意見，形成評估報告，內(nèi)容包括決策事項、評估過程、評估依據(jù)和是否實施的意見。相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)審查風(fēng)險評估報告，并將書面建議反饋風(fēng)險評估責(zé)任主體。

（5）跟蹤督導(dǎo)項目實施。重大項目在實施過程中，風(fēng)險評估責(zé)任主體和相關(guān)主管部門，應(yīng)建立制度化跟蹤監(jiān)督機制，及時掌握項目動態(tài)信息，督促項目執(zhí)行單位嚴(yán)格根據(jù)風(fēng)險預(yù)案推進(jìn)項目實施，并根據(jù)實際出現(xiàn)的風(fēng)險因素，確定風(fēng)險化解的有效應(yīng)對措施。

3．關(guān)于評估方法

目前采用的評估方法其基本思路是采用“量化風(fēng)險”的方法：首先，必須對各類風(fēng)險的可能性進(jìn)行量化，然后得到項目的整體的綜合風(fēng)險評估。因此應(yīng)根據(jù)風(fēng)險調(diào)查結(jié)論確定每類風(fēng)險因素的權(quán)重 ，取值范圍為［0，1］，取值越大表示某類風(fēng)險在所有風(fēng)險中的重要性越大。這是目前在所有風(fēng)險評估領(lǐng)域中普遍采用的方法，方法論意義的科學(xué)性并無質(zhì)疑。但是值得注意的是，要針對社會穩(wěn)定的特點進(jìn)行風(fēng)險源的識別。社會穩(wěn)定的風(fēng)險源的識別是風(fēng)險評估的前提和基礎(chǔ)。從廣義看可能影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險源是非常廣泛的，幾乎囊括政治、經(jīng)濟、法律、環(huán)境、文化等所有社會領(lǐng)域。但從實踐操作的角度看，尤其是針對重大項目面對常態(tài)風(fēng)險和重點風(fēng)險而言，其風(fēng)險源主要來自以下幾個方面：①項目合法性、合理性遭質(zhì)疑的風(fēng)險；②項目可能造成環(huán)境破壞的風(fēng)險；③群眾認(rèn)為利益受損而抵制項目的風(fēng)險［5］。根據(jù)當(dāng)前以土地征用、房屋拆遷為主體的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐，我們認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)加大第3種風(fēng)險的權(quán)重。同時，在確認(rèn)單個風(fēng)險等級的問題上，還應(yīng)當(dāng)充分考慮項目主體已經(jīng)或計劃采取的風(fēng)險控制手段。在評估實踐中，除了基本法律、政策以外，項目與公眾所做的解釋溝通措施在很大程度上影響評估的最終風(fēng)險值。項目主體的措施是否細(xì)致周密，計劃安排是否穩(wěn)步合理，能否采用廣泛多樣的溝通方式，針對公眾的意見能否及時、審慎處理，是否能有效利用媒體澄清誤解等，可以作為評估風(fēng)險考量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

4．關(guān)于評估中保障群眾得以充分參與的問題

從基本觀念看，不能簡單將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估當(dāng)做地方政府和項目主體單方意志推行的活動，更不能采用走過場的方式僅僅將其視為項目推行正當(dāng)性的“形式背書”。需要保證群眾充分參與到評估活動中，尊重群眾的主體性地位。為此，應(yīng)該重視切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取各方面意見，調(diào)動群眾參與風(fēng)險評估的積極性和主動性。只有各方主體的意見被納入充分到?jīng)Q策考慮范疇，才能保障決策本身的可接受性和可執(zhí)行性。重大事項所引發(fā)的社會風(fēng)險，很大程度與決策實施的信息公開存在問題有關(guān)。人民群眾的利益訴求無法得到正常表達(dá)，不滿情緒便可能因此長期積聚，最終可能導(dǎo)致嚴(yán)重社會對立和沖突。重大項目的風(fēng)險評估改變了“一紙通告即強令實施”的行政管理模式，為公共參與打開了重要途徑。但在具體實施方式方法上必須要將公共參與建設(shè)成“全過程、全方位”的核心工作程序。所謂“全過程”是指，自項目決策階段開始，貫穿決策、規(guī)劃、論證的全過程；所謂“全方位”是指，將與項目有關(guān)的所有重要信息都無條件向公眾公開，并為公眾獲取、理解這些信息提供便利。信訪風(fēng)險評估就是要從源頭上傾聽民意，從政策上考慮民意，從制度上保障民意。尤其是對涉及群眾利益的重大決策，不充分考慮民意，不充分發(fā)揚民主，就不能切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就不能充分調(diào)動群眾參與的積極性和主動性。目前這些標(biāo)準(zhǔn)還有待細(xì)化而且需要根據(jù)風(fēng)險因素和項目本身的情況制定全面的操作規(guī)范。目前各地的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理辦法”在這方面還有很大的拓展空間，可以在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定單行的操作規(guī)范用以指導(dǎo)實踐。

［1］ 河南省中國特色社會主義理論體系研究中心．完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制［N］．人民日報，2011－04－22（7）．

［2］ 楊雄．城市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度構(gòu)建［J］．上海城市管理，2010（1）：13．

［3］ 張玉磊，徐貴權(quán)．重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度研究［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2010（3）：101．

［4］ 陳靜．建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制探析［J］．社會保障研究，2010（3）：100．

［5］ 中國浙江省委政法委課題組．重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的實踐探索與研究［J］．公安學(xué)刊，2010（1）：23．