馮必揚

積極引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展

馮必揚

現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟現(xiàn)代化，而且也表現(xiàn)為社會的現(xiàn)代化。江蘇要實現(xiàn)社會現(xiàn)代化就必須使江蘇社會組織的發(fā)展符合現(xiàn)代化社會文明取向的目標體系。中共江蘇省委提出“力爭在新的起點上努力開創(chuàng)江蘇社會管理新局面，使江蘇不僅在經(jīng)濟發(fā)展上繼續(xù)走在全國前列，而且在社會建設(shè)和管理創(chuàng)新上也走在全國前列”。為此，我們要加快社會組織建設(shè)的步伐，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，為江蘇如期實現(xiàn)“兩個率先”的目標提供良好的社會環(huán)境。

一、江蘇社會組織發(fā)展中存在的問題剖析

近年來，江蘇按照加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的要求，在切實強化規(guī)范管理的同時，大力培育發(fā)展各類社會組織。截至2012年底，全省共注冊登記各類社會組織43131個。其中，社會團體21847個，民辦非企業(yè)單位20869個，基金會415個，社會組織總量位列全國第二。其中，社會團體、基金會數(shù)量位列全國第一。在充分肯定成績的同時，應(yīng)當(dāng)看到，對照全面小康和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，江蘇社會組織培育發(fā)展各個環(huán)節(jié)還存在諸多問題。

從發(fā)展角度考察，江蘇雖然屬于社會組織建設(shè)先進省份，但無論是縱向還是橫向比較，目前社會組織增長速度還不夠快，總量還不夠大，社會組織發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)還不盡合理。

從人均擁有數(shù)量看，江蘇指標比較低。江蘇目前每萬人擁有社會組織數(shù)量是5.7個，而德國120個、法國110.5個、美國52個、日本97個、阿根廷25個、新加坡14.5個、巴西13個、印度10個、中國香港25個、中國臺灣14個、中國澳門55個。

社會組織發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，各類社會組織并沒有得到均衡發(fā)展。在社會團體中，社會服務(wù)、工商業(yè)服務(wù)的社團多，學(xué)術(shù)性、聯(lián)合性的社會團體較少，特別是維權(quán)類、法律服務(wù)類社會團體發(fā)展較慢，所占比例偏低。在民辦非企業(yè)單位中，教育類、衛(wèi)生類、社會服務(wù)類占了絕大部分，文化類等數(shù)量較少，尤其是江蘇實施“創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略”亟需的科技類、環(huán)保類民辦非企業(yè)單位數(shù)量偏少。

從監(jiān)管角度考察，政府對社會組織的管理存在著越位、錯位和缺位現(xiàn)象；相當(dāng)一部分社會組織法人治理結(jié)構(gòu)不完善，尚未真正實現(xiàn)自我治理；一些社會組織行政依賴性大、獨立性差；部分社會組織公信力亟待提高。

從功能角度考察，社會組織服務(wù)社會的能力欠缺、水平不高，對公共政策的制定參與不足，對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻率偏低，社會組織在社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新中的重要作用沒有得到充分發(fā)揮。就拿對經(jīng)濟發(fā)展貢獻率來說，盡管在發(fā)達國家社會組織是非營利組織，卻是一支相當(dāng)強的經(jīng)濟力量。國際上非營利部門的經(jīng)濟活動規(guī)模一般占到本國GDP的5%～10%，吸納就業(yè)約占服務(wù)業(yè)人口的10%。美國霍布金斯大學(xué)薩拉蒙教授等對36個國家1998年的數(shù)據(jù)作了比較研究，表明社會組織大約吸納相當(dāng)于4550萬全職就業(yè)人口，占經(jīng)濟活動人口的4.4%，經(jīng)濟活動規(guī)模相當(dāng)于1個1.3萬億美元的產(chǎn)業(yè)，支出相當(dāng)于36國GDP的5.4%。我國在這方面的差距還很大。具體到江蘇，2012年度全省社會組織總支出為367億元，占全省GDP（約5.4萬億元）比例不足1%；共吸納就業(yè)人員38.6萬多人，占經(jīng)濟活動人口比重為0.91%。江蘇情況雖然好于全國平均水平，但仍遠低于世界平均水平。

從自身建設(shè)角度考察，部分社會組織籌資能力不強，財務(wù)狀況差；部分社會組織黨建工作跟不上形勢發(fā)展需要；普遍存在人才匱乏現(xiàn)象，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，各類社會組織自身建設(shè)亟待加強。

江蘇社會組織建設(shè)發(fā)展存在的問題，既有體制、機制方面的原因，也有觀念、環(huán)境的影響；既有經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的客觀外部因素，也有社會組織自身建設(shè)不夠的主觀原因。其中主要原因有：其一，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對社會組織仍然存有偏見，把社會組織看成洪水猛獸，不敢或不愿發(fā)展社會組織；其二，政府與社會組織的關(guān)系沒有理順，普遍存在政社不分現(xiàn)象，社會組織是政府的附庸，缺乏自主性；其三，社會組織成長缺少有力支持，無論在政策上還是在資金上都缺少政府和社會的支持；其四，社會組織發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，社會組織發(fā)展既受到體制機制的影響和束縛，又受到社會環(huán)境的影響，社會組織的社會信任度不高，公民個人參與度也不高；其五，社會組織管理體制尚不完善，無論是登記制度、管理制度還是監(jiān)督制度都存在問題，亟需改進；其六，社會組織自身建設(shè)不足，社會組織普遍存在能力不足、缺乏經(jīng)營意識、從業(yè)人員待遇太低等問題，嚴重影響了社會組織持續(xù)健康發(fā)展。

二、發(fā)展江蘇社會組織的實踐路徑

要解決江蘇社會組織建設(shè)中存在的各種問題，引導(dǎo)各類社會組織健康有序地發(fā)展，應(yīng)采取切實可行的對策措施。

1.切實做到“政社分開”

江蘇應(yīng)按照黨中央的要求和“政社分開”的原則，對現(xiàn)有社會組織的管理體制進行改革。在實際操作中可以采取“先易后難、分類實施”的辦法，逐步取消社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一由民政部門行使對社會組織的登記和管理。在社會組織中實行“五自”（自愿發(fā)起、自選會長、自籌資金、自聘人員、自主會務(wù)）和“四無”（無行政級別、無官方編制、無業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家工作人員兼職），使社會組織真正成為獨立自主、權(quán)責(zé)明確、依法自治行為主體。

2.加強社會組織的法制建設(shè)

要通過社會組織法制建設(shè)，著力解決好立法跟進、監(jiān)督促進、服務(wù)推進問題，為江蘇社會組織發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力的法治保障。就目前而言，應(yīng)做好以下工作：

一是推動地方立法。應(yīng)加快修訂或制定《江蘇省社會團體登記管理辦法》、《江蘇省行業(yè)協(xié)會管理辦法》、《江蘇省民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》、《江蘇省政府購買公共服務(wù)條例》等地方法規(guī)。

二是改進監(jiān)督管理。按照加強和創(chuàng)新社會管理的要求，建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系，推進社會組織信息公開和評估制度，健全、整合退出機制。

三是完善扶持政策。協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策，推動建立普惠式的社會組織稅收優(yōu)惠制度，研究制定社會組織人力資源、社會保障等相關(guān)政策，研究制定政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、向社會組織購買服務(wù)等政策，為社會組織健康發(fā)展提供更加有力的政策支持。

四是促進社會組織自身建設(shè)。按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、管理運行規(guī)范的要求，制定完善加強社會組織內(nèi)部治理的政策規(guī)章，引導(dǎo)社會組織實行民主選舉、民主決策、民主管理，提升公信力和服務(wù)能力。

3.積極促進各類社會組織健康發(fā)展

要采取有效措施，積極促進各類社會組織發(fā)展，尤其要優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。

以省委、省政府的名義出臺文件，引導(dǎo)和鼓勵社會組織發(fā)展。應(yīng)采取得力措施，消除各種阻礙社會組織發(fā)展的傳統(tǒng)觀念和體制、機制，鼓勵和扶持社會組織發(fā)展，創(chuàng)造條件使社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，把通過社會組織可以解決好的、不必由政府承擔(dān)的事項交給社會組織，充分發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

探索社會組織“一體化管理”形式。對那些政府業(yè)務(wù)主管關(guān)系不明，業(yè)務(wù)無須行政許可，與民政部門業(yè)務(wù)相近的公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織，試行直接登記，由民政部門一體化管理，讓那些與改善民生直接相關(guān)的社會組織有更加寬松自由的發(fā)展空間。

加大政府向社會組織購買公共服務(wù)的力度。政府是公共服務(wù)的主要提供者，但是有許多公共服務(wù)政府可以通過向社會組織或其他組織購買的方式實現(xiàn)。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，政府購買公共服務(wù)有降低成本、提高效率、減少腐敗等好處。江蘇應(yīng)將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。具體措施有：其一，以省政府的名義制訂政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，可在試點的基礎(chǔ)上推廣。其二，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)。要按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴禁轉(zhuǎn)包。其三，嚴格政府購買服務(wù)資金管理。在既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，以事定費，規(guī)范透明，強化審計，把有限的資金用到群眾最需要的地方，用到刀刃上。其四，建立嚴格的監(jiān)督評價機制。全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機制，評價結(jié)果向社會公布，接受社會監(jiān)督。其五，對購買服務(wù)項目進行動態(tài)調(diào)整。通過動態(tài)調(diào)整，對承接主體實行優(yōu)勝劣汰，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

進一步推進社會組織孵化基地建設(shè)。目前江蘇已經(jīng)在開展社會組織孵化基地建設(shè)，全省已建、在建各類社會組織孵化基地69個，投入資金超過1010萬元，已培育各類社會組織357個?！敖K省在全省普遍建立社會組織培育扶持基地”被評為2011年度全國社會組織十件大事之一。我們應(yīng)在已取得成績的基礎(chǔ)上，以更大的力度、在更高的平臺上建設(shè)社會組織孵化基地，要以“政府支持、民間興辦、專業(yè)管理”為原則，采用資金、項目、人才、場所等多元化扶持方式，大力推進社會組織孵化基地建設(shè)。

社會組織發(fā)展應(yīng)引入競爭機制。競爭機制是優(yōu)勝劣汰機制，有競爭才有活力，只有通過競爭，社會組織才能又好又快發(fā)展，特別是在行業(yè)協(xié)會中要打破壟斷，從“一業(yè)一會”向“一業(yè)多會”轉(zhuǎn)變，允許一個行業(yè)有多個行業(yè)協(xié)會，讓它們通過競爭提高服務(wù)能力和水平。

4.推進和加強社會組織自身建設(shè)

社會組織只有不斷加強自身建設(shè)，不斷增強服務(wù)社會的能力，滿足社會的需求，才會得到發(fā)展。為此應(yīng)做好以下工作：一要推進社會組織的制度建設(shè)。要以法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機制健全、管理運行規(guī)范為標準，引導(dǎo)社會組織逐步建立健全工作制度。二要促進社會組織自身能力建設(shè)。社會組織要始終把自身能力建設(shè)作為根本，著力提高項目運作、策劃組織、協(xié)調(diào)服務(wù)等方面能力，樹立品牌意識，加強自律和誠信建設(shè)。三要促進內(nèi)部管理規(guī)范化建設(shè)。社會組織要規(guī)范用人制度，完善保障和激勵機制，按照國家有關(guān)規(guī)定，實行勞動合同制度，保障工作人員合法權(quán)益。要建立健全財務(wù)決策、管理和監(jiān)督制度。四要健全社會組織監(jiān)管機制。在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加快推進社會組織的評估工作，建立社會組織考核評價體系，制定考核評價標準和辦法，充分發(fā)揮評估的導(dǎo)向、激勵和約束作用。建立健全激勵機制、退出機制、社會監(jiān)督機制，加強社會組織管理的規(guī)范化、制度化、法制化，以推動江蘇社會組織更加健康有序的發(fā)展。

5.促進社會組織黨建工作的開展

在促進社會組織的發(fā)展中必須加強黨建工作，這樣才能保證我國社會組織發(fā)展的正確方向。江蘇省委組織部、省民政廳已聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推動社會組織有效覆蓋有效管理的意見》和《關(guān)于在全省社會組織中實行黨建工作“雙報雙推”制度的通知》。我們應(yīng)按照這兩個文件的要求，狠抓落實，積極做好社會組織中的黨組織建設(shè)工作。

（作者系中共江蘇省委黨校社會學(xué)教研部主任，教授）

責(zé)任編輯：張功杭

〔基金項目：本文系“江蘇社會管理創(chuàng)新體系研究”（12SHB003）和江蘇省政府決策咨詢研究重點課題“加強江蘇社會組織建設(shè)研究”的中間成果〕