劉宛晨，蘇 林，陳藝丹

（湖南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410079）＊

一、引 言

改革開(kāi)放后，我國(guó)財(cái)政收入伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速增長(zhǎng)，特別是上世紀(jì)末分稅制財(cái)政體制改革完成后，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度都超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)是綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力提高的直接結(jié)果，特別是對(duì)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段的我國(guó)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生支出都需要大量財(cái)政資金保障。但是，近年來(lái)我國(guó)稅收負(fù)擔(dān)以及“稅收痛苦指數(shù)”成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，雖然從不同統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)看我國(guó)稅負(fù)會(huì)得出不同的結(jié)論，但在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨困難的背景下，結(jié)構(gòu)性減稅成為決策層實(shí)施宏觀調(diào)控的手段。如何將結(jié)構(gòu)性減稅改革落到實(shí)處也是我們需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題。

二、理論與文獻(xiàn)綜述

減稅政策是供給學(xué)派的基本政策主張，它的主要觀點(diǎn)是通過(guò)降低邊際稅率等減稅措施，來(lái)刺激儲(chǔ)蓄、投資，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的工作積極性。不同于凱恩斯主義的需求管理理論，供給學(xué)派注重的是經(jīng)濟(jì)的供給方面，認(rèn)為供給決定需求。

Adam Smith（1776）在《國(guó)富論》中提出“高稅收有時(shí)候會(huì)減少納稅商品的消費(fèi)量、鼓勵(lì)懶惰，這會(huì)導(dǎo)致政府失去本應(yīng)該得到的財(cái)政收入”［1］?！袄デ€”很直觀地說(shuō)明了稅率、稅收總額與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，認(rèn)為高稅率并不意味著稅收總額越多，高稅收也不一定要靠高稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)。拉弗認(rèn)為，低的稅率能夠改變經(jīng)濟(jì)行為，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在這種情形下，稅收減少能導(dǎo)致更多的稅收收入［2］。Yu Hsing（1996）基于1959～1991年美國(guó)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)檢測(cè)了拉弗曲線的有效性，他通過(guò)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，美國(guó)財(cái)政收入最大化的稅率大約在32.67% 和35.21%之間。美國(guó)的《預(yù)算調(diào)節(jié)法案》將個(gè)人所得稅率從31%調(diào)至36%就是為了將它的財(cái)政收入推向拉弗曲線的頂點(diǎn)［3］。James M.Buchanan and Dwight R.lee（1982）運(yùn)用均衡理論分析了稅率和政府收入的政治關(guān)系，他們認(rèn)為政府做出財(cái)政決策是在比較短的時(shí)間點(diǎn)內(nèi)，納稅人沒(méi)有時(shí)間調(diào)整自己的納稅行為，現(xiàn)實(shí)中的稅率會(huì)比具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的政府高［4］。Amal sanyal，Iran.Gan ＆ Omkar Goswami（2000）把腐敗和逃稅聯(lián)系起來(lái)，他們認(rèn)為在一個(gè)有腐敗存在的國(guó)家，政府經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生財(cái)政赤字，這樣政府會(huì)把精力放在加強(qiáng)審計(jì)或者是提高稅率上來(lái)，大量的審計(jì)成本和高稅率會(huì)使國(guó)家的財(cái)政情況更加嚴(yán)峻，由此陷入惡性循環(huán)［5］。由此可見(jiàn)，減稅既涉及到經(jīng)濟(jì)政策的制訂問(wèn)題，也涉及到制度執(zhí)行的問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的研究比較多，主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討：（1）關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)涵。安體富（2009）認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅是指主要稅種實(shí)行政策性減稅，但不排除個(gè)別稅種、輔助性稅種進(jìn)行增稅，但算總賬是減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，刺激投資和消費(fèi)［6］。高培勇（2009）認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅的核心內(nèi)容固然是減稅，但又具有特殊含義。一是有別于全面減稅，二是有別于大規(guī)模減稅，三是有別于有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整［7］。（2）關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的功能。李心源（2009）認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅是長(zhǎng)期稅制優(yōu)化過(guò)程的重要組成部分［8］。王春雷（2009）認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅是當(dāng)前必然的選擇。要在中央確定的“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀政策框架內(nèi)認(rèn)識(shí)和把握結(jié)構(gòu)性減稅。在當(dāng)前財(cái)政收支壓力較大的情況下，實(shí)行全面的減稅政策是不現(xiàn)實(shí)的，結(jié)構(gòu)性減稅是必然的選擇［9］。（3）關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅政策建議。何代欣（2012）認(rèn)為，宏觀調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變就應(yīng)該從結(jié)構(gòu)性減稅做起，將財(cái)政預(yù)算赤字的空間留給減稅而非投資，結(jié)構(gòu)性減稅政策隱含著調(diào)整直接稅與間接稅比重，減輕物價(jià)上漲過(guò)程中的稅收影響、擴(kuò)大居民邊際消費(fèi)傾向等愿景［10］。賈康、程瑜（2011）認(rèn)為，應(yīng)該適當(dāng)降低間接稅的比重，提升直接稅的比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個(gè)能對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并適合中國(guó)國(guó)情、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和滿足國(guó)家財(cái)政正常性需求的稅收制度體系［11］。劉彩霞（2012）認(rèn)為，未來(lái)結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)進(jìn)一步加大力度，尤其是在小型微利企業(yè)的稅負(fù)、營(yíng)改增、資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等稅制改革上要符合結(jié)構(gòu)性減稅的政策取向，并從限制政府的總體收入和政府支出、加強(qiáng)征管等方面落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅［12］。但是總體而言，這些文獻(xiàn)沒(méi)有將結(jié)構(gòu)性減稅和我國(guó)征管體制相結(jié)合。以下試圖在分析結(jié)構(gòu)性減稅問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)背景后，結(jié)合我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的政策與征管目標(biāo)的矛盾，來(lái)分析我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的路徑問(wèn)題。

三、結(jié)構(gòu)性減稅的現(xiàn)實(shí)判斷

實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)既具有政策性含義，也具有結(jié)構(gòu)性改革的含義。從近期來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅是我國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的政策工具；而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅則是我國(guó)進(jìn)一步優(yōu)化稅制、降低宏觀稅收負(fù)擔(dān)的必由之路。

（一）結(jié)構(gòu)性減稅是當(dāng)前積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)

美國(guó)“次貸危機(jī)”爆發(fā)并引發(fā)金融危機(jī)至今已有四年多時(shí)間，時(shí)至今日美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程仍然是一波三折；歐洲國(guó)家則深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)，由于涉及多個(gè)主權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，救助工作必然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程；在全球經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，嚴(yán)重依賴出口的日本經(jīng)濟(jì)陷入萎縮的困境，全球經(jīng)濟(jì)恐將面臨衰退長(zhǎng)期化局面。從危機(jī)以來(lái)各主要經(jīng)濟(jì)體的應(yīng)對(duì)措施來(lái)看，西方國(guó)家大多借助于貨幣政策工具來(lái)挽救低迷的經(jīng)濟(jì)。

不同于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，從1997年應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)歷次應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)更多倚重于財(cái)政政策，即借助于凱恩斯主義的擴(kuò)張型財(cái)政政策實(shí)施大規(guī)模的投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出低迷與衰退。2009年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，我國(guó)政府再一次運(yùn)用積極財(cái)政政策，推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃，通過(guò)加大交通、能源、保障性住房等基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目拉動(dòng)投資需求。在大規(guī)模投資計(jì)劃的推動(dòng)下，2009年我國(guó)貨幣供應(yīng)“井噴”，直接導(dǎo)致通貨膨脹，同時(shí)2008年開(kāi)始實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控政策初顯成效就因此擱淺，并造成房?jī)r(jià)全面快速上漲。

同時(shí)，大規(guī)模投資擴(kuò)張還有一個(gè)飽受詬病的問(wèn)題，即全社會(huì)資金向政府投融資平臺(tái)傾斜，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但嚴(yán)重?cái)D壓了工業(yè)企業(yè)特別是中小企業(yè)的生存空間、導(dǎo)致了“國(guó)進(jìn)民退”，而且更重要的是直接加重了我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。從2013年開(kāi)始，我國(guó)地方政府將進(jìn)入債務(wù)償還的高峰期，在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，土地市場(chǎng)受到嚴(yán)重影響，地方政府土地出讓收入難以為繼，財(cái)政收入增速普遍下滑，今后幾年我國(guó)地方政府財(cái)政收支矛盾將異常突出。

一般而言，受財(cái)政預(yù)算約束，以大規(guī)模投資為主要手段的積極財(cái)政政策不具備可持續(xù)性，只能作為啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的助推劑，真正的動(dòng)力還是應(yīng)該來(lái)自于企業(yè)內(nèi)生性的投資擴(kuò)張。2009年推出4萬(wàn)億元投資計(jì)劃之時(shí)，對(duì)金融危機(jī)和其后的歐債危機(jī)以及投資導(dǎo)致的負(fù)面影響估計(jì)不足。當(dāng)前，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，財(cái)政與貨幣政策的運(yùn)用存在諸多束縛。首先是在前期投資帶來(lái)一系列負(fù)面影響以及現(xiàn)實(shí)的財(cái)政約束下，投資擴(kuò)張難以為繼，雖然2012年三季度以來(lái)從中央到地方陸續(xù)推出了一系列投資計(jì)劃，但地方政府難以支撐大規(guī)模的投資支出。其次是貨幣政策“投鼠忌器”，在房地產(chǎn)調(diào)控處于膠著狀態(tài)的時(shí)期，大規(guī)模放松信貸無(wú)疑會(huì)使已經(jīng)取得的調(diào)控效果前功盡棄。特別是在美、歐、日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛開(kāi)展“印鈔大戰(zhàn)”的背景下，我國(guó)2013年將面臨輸入性通貨膨脹的可能，貨幣政策更是應(yīng)該慎之又慎。因此，面對(duì)當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)低迷以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速，我國(guó)政策措施的選擇余地并不大，理性的選擇是接受經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支低增長(zhǎng)下的宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，同時(shí)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)自主性增長(zhǎng)，并進(jìn)一步加快關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力與動(dòng)力。

（二）應(yīng)將結(jié)構(gòu)性減稅和稅制優(yōu)化相結(jié)合

結(jié)構(gòu)性減稅包含了稅種之間的調(diào)整，即有的稅種需要減下來(lái)，有的稅種則不但不能減，可能還需要增加，甚至還需要開(kāi)征新的稅種。

首先，從財(cái)政收入的整體角度來(lái)看，目前我國(guó)財(cái)政收入基本上由預(yù)算內(nèi)的稅收收入、非稅收入以及預(yù)算外收入三部分組成，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政府的全部收入都應(yīng)該稱之為廣義上的稅收。規(guī)范、逐步減少非稅收入并通過(guò)開(kāi)征新稅種將其納入稅收收入范疇之內(nèi)，是我國(guó)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)最高層次的目標(biāo)。

其次，從目前的稅種結(jié)構(gòu)來(lái)看，2010年我國(guó)主要稅種占全部稅收收入比重排名依次為增值稅占28.81%，企 業(yè) 所 得 稅 占 17.54%，營(yíng) 業(yè) 稅 占15.24%，消費(fèi)稅占8.29%，個(gè)人所得稅占6.61%，關(guān)稅占2.77%。但是如果按稅類來(lái)看的話，則三大流轉(zhuǎn)稅合計(jì)為52.34%，兩大所得稅合計(jì)為24.15%，流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的格局依然沒(méi)有改變。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)倚重流轉(zhuǎn)稅，主要原因在于這些稅種的稅基非常豐富，可以為政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，同時(shí)由于這些稅種直接與企業(yè)生產(chǎn)和居民消費(fèi)相關(guān)，可以有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。但是，流轉(zhuǎn)稅是一種間接稅，直接發(fā)生于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中，可以向后轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，因此最終的稅負(fù)者卻是消費(fèi)者，除消費(fèi)稅之外，流轉(zhuǎn)稅的收入調(diào)節(jié)功能無(wú)法有效發(fā)揮。因此，從稅種的角度來(lái)看，我國(guó)最應(yīng)該減稅的稅類為流轉(zhuǎn)稅，特別是增值稅和營(yíng)業(yè)稅，以實(shí)現(xiàn)由流轉(zhuǎn)稅主體稅種結(jié)構(gòu)向所得稅主體稅種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，土地出讓收入是我國(guó)地方政府的重要收入來(lái)源。在農(nóng)業(yè)用地征收以及城市國(guó)有土地出讓過(guò)程中，大部分收入由政府收繳，被征地農(nóng)民以及城市拆遷戶得到的補(bǔ)償有限，這等于是政府在向這些人征稅，這一稅收嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平與正義，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該是減稅的對(duì)象。近期我國(guó)最具備開(kāi)征條件的稅種是房地產(chǎn)稅，這一稅種對(duì)當(dāng)前的房地產(chǎn)調(diào)控不一定能夠發(fā)揮立竿見(jiàn)影的作用，但以房產(chǎn)稅為主體的財(cái)產(chǎn)稅制對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配具有積極的意義，特別是隨著我國(guó)城市化不斷發(fā)展，這一稅種的稅基無(wú)疑非常豐富。此外，從稅收的負(fù)擔(dān)主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步減輕中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。中小企業(yè)是解決就業(yè)問(wèn)題的重要力量，近年來(lái)沿海地區(qū)中小企業(yè)大量倒閉也帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)在流轉(zhuǎn)稅和增值稅兩個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該制訂切實(shí)可行的措施來(lái)減輕中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。

（三）通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅降低宏觀稅負(fù)

近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)宏觀稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題的討論不絕于耳，我國(guó)也頻頻出現(xiàn)在《福布斯》雜志公布的全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜的前列。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）》所列的數(shù)據(jù)，測(cè)算包含稅收收入、政府非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)繳款等在內(nèi)計(jì)算的宏觀稅負(fù)（即大口徑宏觀稅負(fù)）水平，23個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家平均為43.3%，24個(gè)新興和發(fā)展中國(guó)家（地區(qū)）平均為35.6%。根據(jù)中國(guó)政府部門數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)公共財(cái)政收入10.37萬(wàn)億元，全國(guó)政府性基金收入近4.14萬(wàn)億元，全國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入2.37萬(wàn)億元。以上三類政府收入合計(jì)達(dá)16.88萬(wàn)億元，占2011年GDP（47.16萬(wàn)億元）的35.79%［13］。

同時(shí)，還需要看到的是，IMF的統(tǒng)計(jì)口徑并不包括國(guó)有土地出讓收入，更不包括我國(guó)政府存在的“制度外收入”，因此，從更廣的口徑來(lái)看，我國(guó)宏觀稅負(fù)只會(huì)高于而不會(huì)低于前述數(shù)據(jù)。動(dòng)態(tài)地來(lái)看，近年來(lái)，我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)速度一直大大超過(guò)GDP增長(zhǎng)速度，這中間固然有稅制在不斷完善、征管水平不斷提高等合理因素，但是不可否認(rèn)的是，稅收彈性（稅收增長(zhǎng)速度／GDP增長(zhǎng)速度）大于1必然會(huì)導(dǎo)致宏觀稅負(fù)水平不斷提高。

2011年以來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)低迷導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)不景氣，企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入前所未有的困境，宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度降解至8%左右，而我國(guó)多數(shù)地區(qū)的財(cái)政收入仍然以超過(guò)10%的速度增長(zhǎng)，這無(wú)疑是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的摧殘。因此，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的手段降低宏觀稅收負(fù)擔(dān)，是降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，釋放實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力的有效手段，它既是一個(gè)著眼于當(dāng)前復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的手段，也是從長(zhǎng)遠(yuǎn)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策選擇。

四、結(jié)構(gòu)性減稅與征管目標(biāo)的矛盾

決定一國(guó)稅收制度成功與否的因素除了稅收基本制度之外，還有稅收征管制度。目前，我國(guó)實(shí)行國(guó)稅與地稅兩套征收系統(tǒng)的模式，在分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施之初，這一模式較好地解決了中央與地方稅收征管關(guān)系，確保了我國(guó)近20年稅收收入快速增長(zhǎng)。在我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府擁有包括稅收征收等在內(nèi)的對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行強(qiáng)有力的調(diào)控手段。在層級(jí)制的政府機(jī)關(guān)和稅務(wù)征管體系內(nèi)，各級(jí)政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)往往都存在稅收征收目標(biāo)，即量化為稅收收入增長(zhǎng)率的稅收征管目標(biāo)。這種征管目標(biāo)既包括上一級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)的任務(wù)與指令，也存在轄區(qū)政府對(duì)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)提出的要求。在現(xiàn)今的稅務(wù)征收體系中，稅務(wù)機(jī)關(guān)屬于垂直管理系統(tǒng)，因此，上級(jí)稅務(wù)主管機(jī)關(guān)下達(dá)的稅收征收目標(biāo)的完成與否，直接決定了該級(jí)稅務(wù)征管機(jī)關(guān)工作的績(jī)效、職工的福利以及領(lǐng)導(dǎo)的升遷。在這一體系下，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間便可能存在稅收征收競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，即為了完成各自的目標(biāo)甚至超額完成各自的目標(biāo)而盡力多收稅。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)管轄地政府從財(cái)政收入的角度出發(fā)，其目標(biāo)函數(shù)與轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)相同，即更多地實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，完成更多的財(cái)政支出項(xiàng)目，以增加本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，獲取政治加分。近年來(lái)，見(jiàn)諸于我國(guó)各級(jí)政府工作報(bào)告、實(shí)施綱領(lǐng)性文件中的經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)大多都包含了財(cái)政收支目標(biāo)，這種財(cái)政目標(biāo)往往又被政府分解至各自下屬政府以及財(cái)政收入征收與管轄部門。

如果說(shuō)這種征收目標(biāo)能夠符合各地經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況以及現(xiàn)實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，目標(biāo)制訂得科學(xué)合理，則能夠?qū)?shí)現(xiàn)稅收收入和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)較好地相結(jié)合。但是這種目標(biāo)往往由于各級(jí)政府的盲目自大與樂(lè)觀以及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中存在的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致其脫離了現(xiàn)實(shí)情況，從而會(huì)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。由于當(dāng)前各級(jí)政府以及稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)制訂的稅收征管目標(biāo)具有剛性特征，即在經(jīng)濟(jì)狀況較好的情況下，制訂的稅收收入增長(zhǎng)速度較高，而在經(jīng)濟(jì)狀況低迷時(shí)制訂的稅收收入增長(zhǎng)速度卻難以降下來(lái)。在經(jīng)濟(jì)狀況好的時(shí)候，稅務(wù)征收管理機(jī)關(guān)容易完成征管目標(biāo)，往往在基本完成全年征管目標(biāo)的情況下，減少當(dāng)年的稅收入庫(kù)數(shù)額留待下年征收；而在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，稅收征管機(jī)關(guān)為了完成征管目標(biāo)，往往加大對(duì)企業(yè)的稅務(wù)稽核力度，嚴(yán)格適用征收標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)征“過(guò)頭稅”、“預(yù)征稅”等現(xiàn)象。這種征收過(guò)程中的自由裁量方式是有違稅法的，但是在目前的稅收征管體制下，卻仍然普遍存在。

這也直接導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政政策呈現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況相悖的政策周期。從理論上來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上行周期中采取寬松的征收政策加劇經(jīng)濟(jì)的過(guò)熱，在經(jīng)濟(jì)下行周期中則加劇經(jīng)濟(jì)的萎縮。正確的思路是，應(yīng)采取逆周期的政策措施，即在經(jīng)濟(jì)上行周期中采取相對(duì)緊縮的政策以抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，而在經(jīng)濟(jì)下行周期中則采取相對(duì)寬松的政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。雖然完善的稅收政策本身應(yīng)該減少這種自由抉擇的政策空間，但是我國(guó)目前稅收征管過(guò)程的這一矛盾卻直接影響到我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果。

五、我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的制度保障

無(wú)論是從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，還是從解決長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙來(lái)看，我國(guó)都應(yīng)該抓緊實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，從而實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、降低宏觀稅收負(fù)擔(dān)。為此，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著力落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅工作：

1.更新稅收征收管理理念與考核辦法。各級(jí)稅收管理部門應(yīng)摒棄稅收征收目標(biāo)與征管機(jī)構(gòu)職工福利、領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)掛鉤的做法，不再將稅收收入增長(zhǎng)作為對(duì)稅收征管機(jī)構(gòu)、政府考核的依據(jù)，以避免稅收征管機(jī)構(gòu)征“過(guò)頭稅”以及違規(guī)征稅行為的發(fā)生。

2.應(yīng)加強(qiáng)稅收征管法制工作。稅收征管應(yīng)該在嚴(yán)格的法規(guī)與制度約束下進(jìn)行，否則，地方政府、稅收征管機(jī)構(gòu)在征管過(guò)程中擁有過(guò)度的自由裁量權(quán)，將使征管工作成為部分機(jī)構(gòu)與個(gè)人尋租的手段與工具，腐敗現(xiàn)象在所難免。因此，要加強(qiáng)對(duì)稅收征管過(guò)程中的違規(guī)與腐敗行為的打擊力度，真正做到既不多收也不少收一分錢稅，真正實(shí)現(xiàn)稅收的法制、公平原則。

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