石云峰

2012年12月20日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問題的通知》，首次提出以資產(chǎn)負(fù)債率為“抓手”，嚴(yán)控城投債發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。幾天后，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。此輪被稱作史上最嚴(yán)調(diào)控風(fēng)波，把各地如火如荼的融資平臺(tái)推到了風(fēng)口浪尖。

談“調(diào)”色變

近年各地地方政府投資熱情一路高歌猛進(jìn)，各地政府的債務(wù)規(guī)模日益龐大。雖然銀行一直是地方政府融資平臺(tái)的主要途徑，但是巨大的資金需求使得融資渠道上不斷擴(kuò)寬，城投債、信托規(guī)模也隨之迅速壯大起來。在融資方面，地方政府融資渠道逐漸收緊，監(jiān)管力度明顯加大，社會(huì)各界對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂的聲音不絕于耳。

最近這一次組合拳式的調(diào)控著實(shí)激起了不小的漣漪。首先是地方政府方面的反應(yīng)，記者聯(lián)系了多個(gè)相關(guān)部門的地方官員，大多表示正在學(xué)習(xí)研究新的規(guī)定，不便就此類問題進(jìn)行回答。記者轉(zhuǎn)而向多家信托公司、資信評(píng)估公司和長期從事政府BT項(xiàng)目的太平洋建設(shè)集團(tuán)發(fā)出了采訪提綱，截至發(fā)稿，均未收到回復(fù)。

各方對這個(gè)問題如此諱莫如深，這個(gè)債務(wù)規(guī)模到底有多大，在拜訪了多位專家后，記者發(fā)現(xiàn)：原來要想找到這個(gè)數(shù)據(jù)基本只能靠猜。

目前最新的公開數(shù)據(jù)還停留在2011年審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告。報(bào)告顯示截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%（如圖）。

記者從長期從事城投債業(yè)務(wù)的某投行人士那里了解到，融資平臺(tái)資金主要來自銀行貸款、以城投債為主的企業(yè)債、信托等。銀行貸款資金成本低，是首選，比重也大；企業(yè)債利息和銀行利息一般差的不太多，審批周期長、門檻高，但優(yōu)點(diǎn)是一次性拿到資金并且相對于銀行貸款來說，資金使用上更加“靈活”；信托一般與項(xiàng)目掛鉤，周期一般一到兩年，資金使用成本高，時(shí)常被用來“應(yīng)急”。隨著銀行信貸的收緊，企業(yè)債、信托計(jì)劃的規(guī)模比重越來越大。城投債僅在2012年一年就有八九千億，幾乎是前幾年的總和。另外政信合作也經(jīng)歷了超常規(guī)發(fā)展，原來信托公司一般只選擇與一二級(jí)省市地方融資平臺(tái)合作，但是現(xiàn)在越來越向五六級(jí)市場擴(kuò)展，特別是一些相對發(fā)達(dá)的區(qū)縣，甚至到了基本上有合適的項(xiàng)目一般都可以發(fā)信托計(jì)劃的地步。

時(shí)至今日，有分析人士認(rèn)為，目前地方債務(wù)規(guī)模大約在13萬億元左右。而從各地?zé)峄鸪斓耐顿Y熱度和與長期游走于各地政府融資平臺(tái)的投行人士口中了解的情況看，有理由相信它將是一個(gè)更加龐大的數(shù)目。

避免“垂簾聽政”

我國1994年實(shí)行分稅制改革，雖然適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，確立了分稅分級(jí)財(cái)政體系的框架，但是相關(guān)人士認(rèn)為，運(yùn)行到今天，省以下的分稅制實(shí)際上沒有到位。一邊是地方財(cái)源收入緊張，一邊是地方政府做事需要大量的資金支持。于是地方政府紛紛考慮能否通過借貸的方式。在某種程度上說，融資平臺(tái)是在預(yù)算法明確地方政府不得舉債而要取得特批的情況下，客觀生長出來的產(chǎn)物。

審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果顯示，2010年在全國地方政府已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目高達(dá)八成。融資平臺(tái)通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)中功不可沒。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運(yùn)作過程中資金使用不夠規(guī)范、效率不足；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等現(xiàn)象。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，除了一些實(shí)力雄厚、運(yùn)行得非常好的融資平臺(tái)外，大部分融資平臺(tái)基本難逃被“垂簾聽政”。在談項(xiàng)目過程中，還是得和地方政府主管部門溝通，官員拍板。同時(shí)該人士告訴記者，地方政府融資平臺(tái)，從政府管理和市場需求任何一方看，規(guī)范化、陽光化是未來的大方向。并以城投債為例向記者說明了其中的內(nèi)在邏輯：雖然新的《通知》下來了，監(jiān)管越來越嚴(yán)，但其實(shí)里面依然有“可操作空間”；城投債交易主要是銀行間市場、交易主體依然是銀行保險(xiǎn)基金，雖然大部分資金依然是從銀行到融資平臺(tái)，但風(fēng)險(xiǎn)有別于銀行貸款時(shí)集中于某一家特定的銀行而是分散到交易市場各方，并且更加陽光化的市場交易本身也有助于降低融資平臺(tái)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康在接受媒體采訪時(shí)指出，“目前，地方隱性借債嚴(yán)重不規(guī)范，透明度低，不符合公共財(cái)政的基本要求，極不利于有效的制度約束和公共監(jiān)督，這是最大的問題和風(fēng)險(xiǎn)?！彼ㄗh思路上要強(qiáng)調(diào)走向陽光融資，即“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”。也就是說，在治理、消化已有地方債務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該運(yùn)用陽光融資和透明、可預(yù)期、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債，去置換、替代不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)不容易控制、不健康的地方融資平臺(tái)等形式的隱性負(fù)債。此外，還應(yīng)建立應(yīng)急機(jī)制等規(guī)范制度，堵住潛規(guī)則。

優(yōu)化PPP模式或是出路

地方政府適度舉債利于促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生，也為世界各國所公認(rèn)。但負(fù)債是一把雙刃劍，一些地方政府官員存在政績投資沖動(dòng)現(xiàn)象，沒有把握“適度”二字，融資成本越來越高，負(fù)債規(guī)模越來越大，與此同時(shí)也出現(xiàn)了有些項(xiàng)目規(guī)劃論證不足，質(zhì)量控制不到位的現(xiàn)象。

更有分析人士指出“地方基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目大多為公益性項(xiàng)目或非營利性項(xiàng)目，過度依賴‘影子銀行體系，并非長久之計(jì)。政府理財(cái)同樣無法超越市場規(guī)律。合法合規(guī)是底線而不是終極理想，引入現(xiàn)代化管理理念去做融資、投資、運(yùn)營很可能是未來的一個(gè)方向。

該人士建議要跳出債務(wù)看債務(wù)。首先債務(wù)的發(fā)生是現(xiàn)有制度和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，其次要引入三個(gè)概念“度量”“質(zhì)量”“規(guī)劃設(shè)計(jì)”。度量在于一個(gè)負(fù)債規(guī)模、公共工程規(guī)模和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受力的平衡；質(zhì)量既包含債務(wù)本身的質(zhì)量，更包含我們所建設(shè)的項(xiàng)目是豆腐渣還是百年工程；規(guī)劃設(shè)計(jì)既涵蓋融資模式的選取、現(xiàn)金流的科學(xué)設(shè)計(jì)等問題，又涵蓋公共工程的長遠(yuǎn)綜合規(guī)劃?！?/p>

中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長孫潔認(rèn)為，像基礎(chǔ)設(shè)施中的高速公路和市政設(shè)施中的污水處理、垃圾處理、自來水供應(yīng)、軌道交通等都需要政府巨大的資金投入，可以通過巧妙的設(shè)計(jì)PPP（公私合作伙伴關(guān)系）模式來進(jìn)行融資建設(shè)管理。

理論上，民營部門要考慮投資回報(bào)，會(huì)更加客觀地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，從而起到抑制某些地方政府、官員政績驅(qū)動(dòng)下不計(jì)成本的盲目投資的作用；政府和公共部門利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)，引入市場競爭提升效率的同時(shí)，又限制民營部門的過分逐利行為。需要注意的是，實(shí)踐中模式的選取、細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)譬如狀態(tài)轉(zhuǎn)換周期、費(fèi)用、收益分配等問題都要更好的優(yōu)化。

另外，PPP在化解地方債務(wù)方面有著非常重要的作用，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

首先，是化解已有債務(wù)。對于債務(wù)化解有個(gè)優(yōu)先原則，就是對能夠產(chǎn)生較好現(xiàn)金流量的項(xiàng)目可以優(yōu)先化解。如高速公路就可以產(chǎn)生現(xiàn)金流量、再如自來水供應(yīng)也能產(chǎn)生現(xiàn)金流量等，這些項(xiàng)目形成的債務(wù)通過PPP模式是較容易化解的項(xiàng)目；而對于像廉租房這種產(chǎn)生現(xiàn)金流量較小、甚至沒有現(xiàn)金流量產(chǎn)生的項(xiàng)目，在通過PPP模式化解時(shí)較為困難，但并不是說沒有辦法，也可以通過合理的現(xiàn)金流量設(shè)計(jì)來化解。

其次，防止新發(fā)生債務(wù)。例如對于新建的高速公路可以采用PPP模式的方式，這樣就可以將原來政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)到民營部門，同時(shí)也沒有減少或推遲提供這種基礎(chǔ)設(shè)施或其它公共設(shè)施或服務(wù)的提供。

當(dāng)然，在實(shí)踐中要根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況，來選擇不同的PPP模式。比如TOT在化解已經(jīng)形成的債務(wù)方面有較明顯的優(yōu)勢，BOT在化解或者說防范地方政府形成的新債務(wù)方面有較好的效果，BT則針對非經(jīng)營性的公共投資所形成的債務(wù)的化解與防范有較明顯的作用。