■ 楊曉春

（寧夏高級人民法院，銀川750001）

掣肘司法評估拍賣工作的體制機(jī)制問題
及進(jìn)一步深化改革的對策

■ 楊曉春

（寧夏高級人民法院，銀川750001）

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深化，社會中介組織發(fā)展迅速。由于市場運(yùn)行機(jī)制和社會信用體制尚不夠完善，加之鑒定、評估、拍賣工作專業(yè)性強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會、行政主管部門的監(jiān)管機(jī)制難以有效實(shí)施，評估、拍賣等中介組織以及司法拍賣問題較多。近期，最高人民法院采取多項(xiàng)舉措深化司法拍賣改革，受到廣泛好評。但是，在利益關(guān)聯(lián)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會，舉一個(gè)部門或系統(tǒng)之力推動的改革往往難以從根本上解決問題。寧夏高院技術(shù)處經(jīng)過調(diào)查研究、查擺問題，分析深層次原因，從體制機(jī)制、權(quán)力制約、優(yōu)化程序等方面，提出多方聯(lián)動解決評估、拍賣體制機(jī)制問題的建議。

1 困擾司法評估、拍賣工作的主要問題

近些年，評估、拍賣工作質(zhì)量不高，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響司法公正與效率的問題屢見不鮮。而且，評估、拍賣等中介機(jī)構(gòu)在市場競爭中存在較為嚴(yán)重的商業(yè)賄賂問題，一定程度上干擾了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序。2009年中國社科院調(diào)查報(bào)告認(rèn)為社會中介組織是腐敗的重災(zāi)區(qū)。中介機(jī)構(gòu)存在的腐敗問題主要表現(xiàn)在執(zhí)業(yè)活動中收受賄賂、出具虛假報(bào)告，尤為嚴(yán)重的是為了拉業(yè)務(wù)賄賂業(yè)務(wù)單位及人員。

寧夏區(qū)內(nèi)司法評估、拍賣主要有以下幾個(gè)方面的問題：

1.1 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)畸高形成了較大的商業(yè)賄賂風(fēng)險(xiǎn)。評估、拍賣等專業(yè)機(jī)構(gòu)在社會化過程中獲取了高收費(fèi)許可（有的將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法律化），偏離了合理范圍，形成了行業(yè)暴利，比如拍賣行業(yè)、房地產(chǎn)評估行業(yè)等。很多機(jī)構(gòu)為了獲取經(jīng)濟(jì)利益往往采取商業(yè)賄賂拉業(yè)務(wù)。打折收費(fèi)、兌現(xiàn)回扣成了行業(yè)潛規(guī)則。盡管有關(guān)主管部門做了大量工作，有了一定的改善，但是沒有從根本上解決問題。近兩年，寧夏高級法院狠抓司法評估、拍賣工作改革，采取多項(xiàng)舉措，嚴(yán)防司法評估、拍賣腐敗問題。但是評估、拍賣行業(yè)的高收費(fèi)、高利潤，使法院委托評估、拍賣工作依然面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 收費(fèi)不統(tǒng)一，給司法工作帶來困難。2009年11月后，法院全部采用搖號、抽簽等隨機(jī)方式選擇評估、拍賣機(jī)構(gòu)。中介機(jī)構(gòu)收到法院的業(yè)務(wù)后，不愿在收費(fèi)上給予優(yōu)惠，造成了法院委托評估、拍賣與社會收費(fèi)實(shí)際上的不統(tǒng)一，更使得不少當(dāng)事人對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生了懷疑。同時(shí)，較高的評估、拍賣、鑒定中介收費(fèi)直接增加了當(dāng)事人的訴訟成本，進(jìn)而加大了矛盾糾紛的調(diào)解難度。

1.3 中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、中立性、公正性差。由于受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中一些難以避免因素、市場競爭生存壓力的影響和利益最大化的驅(qū)使，中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、中立性、公正性難以保證。為了拉業(yè)務(wù)，一些監(jiān)測、鑒定、評估機(jī)構(gòu)屈從當(dāng)事人的意愿，出具虛假、瑕疵報(bào)告。一些拍賣機(jī)構(gòu)和競買人勾結(jié)，進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)和職業(yè)控場等違法操作。

1.4 不配合司法工作。由于先天因素，評估、拍賣、檢測、審計(jì)機(jī)構(gòu)在市場化過程中出現(xiàn)了兩極分化現(xiàn)象。規(guī)模小、技術(shù)力量薄弱、業(yè)務(wù)少的機(jī)構(gòu)往往業(yè)務(wù)能力較低，承擔(dān)司法評估、拍賣工作的質(zhì)量較差；而規(guī)模大、業(yè)務(wù)量多的機(jī)構(gòu)往往不擔(dān)心業(yè)務(wù)和案源，所以又出現(xiàn)工作時(shí)效差、配合司法工作差的問題。一些專業(yè)人員對法官的咨詢、質(zhì)詢置若罔聞，一些評估（也包括檢測、鑒定、審計(jì)等）機(jī)構(gòu)辦理法院委托時(shí)挑肥揀瘦，只辦理爭議小、標(biāo)的大、收費(fèi)多的案件，對小標(biāo)的案件百般推脫，甚至找理由退案。

1.5 司法拍賣成交率、資產(chǎn)增值率低。司法拍賣是法院執(zhí)行債權(quán)變現(xiàn)的重要保證。通過對寧夏法院委托拍賣訴訟資產(chǎn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在成交率和增值率“雙低”，一定程度上損害債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益的問題。主要有：缺乏良好的資產(chǎn)交易、拍賣平臺，信息發(fā)布不夠全面公開、宣傳效果不佳，訴訟資產(chǎn)矛盾爭議大，競買人疑慮資產(chǎn)移交困難，需要變現(xiàn)的資產(chǎn)前期評估值過高，擔(dān)心當(dāng)事人鬧訪法院執(zhí)行部門對流拍后再次拍賣資產(chǎn)降價(jià)幅度過小等。

1.6 條塊封閉、行業(yè)保護(hù)造成了對司法評估、拍賣監(jiān)管困難。房地產(chǎn)評估、土地評估、資產(chǎn)評估、舊機(jī)動車評估等分屬于建設(shè)、國土、財(cái)政、商務(wù)部門審批，“三大類鑒定”由司法行政部門審批，而涉訴鑒定、司法評估等專業(yè)工作是否準(zhǔn)確，最終由法院質(zhì)證來評價(jià)，所以錯(cuò)誤鑒定評估的發(fā)現(xiàn)往往是在法院審判環(huán)節(jié)。條塊管理、行業(yè)保護(hù)使得對錯(cuò)誤鑒定、評估、拍賣的糾正和處罰非常困難。由于缺乏溝通機(jī)制，造成了對司法評估、拍賣、鑒定工作缺乏有效監(jiān)管。

1.7 重復(fù)審批加重中介機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。全國人大將缺乏行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的法醫(yī)、物證、聲像資料鑒定交由司法行政部門審批管理，而個(gè)別省份司法行政部門又將審批權(quán)限延伸到已經(jīng)有明確監(jiān)管部門的房地產(chǎn)、土地、工程造價(jià)、資產(chǎn)評估等行業(yè)。重復(fù)管理很容易造成誰都管，誰都管不好。重復(fù)審批、管理收費(fèi)、鑒定備案加重了中介機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，備受詬病。

2 從體制機(jī)制上深化司法評估、拍賣改革的幾點(diǎn)建議

最高法院十分重視司法拍賣改革，近階段實(shí)施了建立人民法院訴訟資產(chǎn)網(wǎng)、公開發(fā)布拍賣信息，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)競拍等等。筆者認(rèn)為，為了建立評估、拍賣等社會中介機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行的長效機(jī)制，有效遏制、減少商業(yè)賄賂，提高司法評估、拍賣質(zhì)量，還應(yīng)在司法評估拍賣體制機(jī)制上著手。

2.1 建立多方聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。司法評估、拍賣工作與社會評估、拍賣具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性，中介組織的行政審批和行業(yè)管理分散于財(cái)政、商務(wù)、建設(shè)、國土等多個(gè)政府部門。理順體制機(jī)制、規(guī)范運(yùn)行環(huán)境，既需要沖破舊框架、舊規(guī)定和利益集團(tuán)的制約，還需要統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)，更需要各部門通力協(xié)作。建議成立由黨委領(lǐng)導(dǎo)，法院和政府相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)評估、拍賣等行業(yè)深化體制機(jī)制改革、營造風(fēng)清氣正發(fā)展環(huán)境工作，以克服部門利益和利益集團(tuán)的掣肘，完成中介機(jī)構(gòu)市場運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的頂層設(shè)計(jì)。相關(guān)行政主管部門和行業(yè)協(xié)會積極配合法院共同組建司法評估、拍賣工作聯(lián)席會議，協(xié)商確定司法評估、拍賣備選機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級范圍和名額，共同對評估、拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理，協(xié)調(diào)解決司法評估、拍賣的重大爭議問題，研究對司法評估、拍賣、鑒定違法違規(guī)機(jī)構(gòu)的處理。

2.2 多部門協(xié)作建立行業(yè)征信機(jī)制。加強(qiáng)行政主管部門和工商、稅務(wù)、銀行、社保等的信息共享對接工作，防止中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的弄虛作假；加大完稅額、業(yè)務(wù)質(zhì)效評估、投訴率、社會滿意度等指標(biāo)在中介機(jī)構(gòu)資信等級評定中所占的比例，以進(jìn)一步完善評估、拍賣機(jī)構(gòu)監(jiān)督制約機(jī)制；向社會公示監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)督投訴方式，加大違法違紀(jì)違規(guī)的調(diào)查、處罰力度；按年度（1或2年）進(jìn)行行業(yè)中介機(jī)構(gòu)資信等級評定，作為入選各類名冊和招標(biāo)的依據(jù)。

2.3 建立獨(dú)立于行業(yè)外的評估質(zhì)量爭議評價(jià)體系。建議由自治區(qū)物價(jià)局價(jià)格鑒證中心牽頭，建立由各評估行業(yè)協(xié)會和院校專家教授參加的、超脫于各評估行業(yè)機(jī)構(gòu)之外的專家委員會，負(fù)責(zé)對評估價(jià)值爭議的最終審核。其結(jié)論還可以作為對中介評估機(jī)構(gòu)的處罰依據(jù)。

2.4 統(tǒng)一交易平臺、健全監(jiān)管機(jī)制。確定相對統(tǒng)一的資產(chǎn)交易平臺，包括司法拍賣在內(nèi)盡可能在交易平臺上進(jìn)行。通過統(tǒng)一信息發(fā)布媒體及范圍，司法拍賣的要統(tǒng)一在“人民法院訴訟資產(chǎn)網(wǎng)”發(fā)布信息，力求拍賣和資產(chǎn)交易信息公開的最大化；完善競買報(bào)名信息、查詢保證金、查看標(biāo)的物等方面制度和程序設(shè)計(jì)，防止因泄露競買人相關(guān)信息造成串標(biāo)、圍標(biāo)等問題；引入電子競價(jià)和同步錄音錄像，為拍賣、資產(chǎn)交易提供公開、透明、優(yōu)質(zhì)、高效的網(wǎng)絡(luò)平臺；統(tǒng)一進(jìn)行拍賣保證金、拍賣價(jià)款、拍賣標(biāo)的物管理，充分發(fā)揮信息、管理、場所的集約性，完善資產(chǎn)交易、拍賣制度建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)監(jiān)控。

2.5 協(xié)商降低行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止商業(yè)賄賂。評估、拍賣（甚至包括公證）等行業(yè)收費(fèi)過高的問題反映強(qiáng)烈，一直沒有得到有效解決。中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)高、回扣高，直接造成了商業(yè)賄賂和行政腐敗、司法腐敗。降低評估、拍賣等行業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不僅讓利于當(dāng)事人，有利于案件處理，也避免了對法院公正性的懷疑，還能在一定程度上防止中介機(jī)構(gòu)為了獲取巨額利潤而賄賂法院工作人員拉業(yè)務(wù)，降低法院廉政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，降低收費(fèi)后不容許當(dāng)事人與中介機(jī)構(gòu)協(xié)商收費(fèi)（司法救助除外），避免當(dāng)事人通過協(xié)議價(jià)格，影響評估、拍賣、鑒定的公正性。

2.6 優(yōu)化審批、公開選錄，為中介組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

2.6.1 取消重復(fù)審批。司法行政部門對房地產(chǎn)、土地、工程造價(jià)、二手車、資產(chǎn)評估等10余個(gè)已取得國家認(rèn)證資質(zhì)的行業(yè)發(fā)放司法鑒定資格證書。重復(fù)管理、重復(fù)申報(bào)加重了中介機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)該取消。而且，“司法鑒定”名稱泛濫，在一定程度上削弱了司法的權(quán)威性。

2.6.2 提高門檻，審慎審批中介機(jī)構(gòu)。由于法定門檻低，造成拍賣行業(yè)和個(gè)別評估行業(yè)機(jī)構(gòu)過多，良莠不齊。建議在領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由相關(guān)主管部門把好審批關(guān)，淘汰、兼并一部分資質(zhì)、效益、執(zhí)業(yè)能力差的中介機(jī)構(gòu)，遏制惡性競爭頻發(fā)、商業(yè)賄賂嚴(yán)重、市場秩序混亂的問題。

2.6.3 近年來，法院及國資委、財(cái)政等部門選擇評估、拍賣機(jī)構(gòu)有了一套完整的制度和公開的程序，但是還有相當(dāng)多的地方、部門和企事業(yè)單位選擇評估、拍賣機(jī)構(gòu)還存在暗箱操作問題，擾亂了市場秩序，一定程度影響了發(fā)展環(huán)境，應(yīng)該嚴(yán)格要求采取公開的方式選擇評估、拍賣機(jī)構(gòu)。

（作者為醫(yī)學(xué)碩士、法律本科，寧夏高級人民法院司法技術(shù)管理處處長）

[編后語]進(jìn)一步改革體制機(jī)制 確保涉訴資產(chǎn)進(jìn)場交易健康發(fā)展

最高人民法院針對涉訴資產(chǎn)處置工作中長期存在的積弊，為進(jìn)一步規(guī)范人民法院委托評估、拍賣工作，促進(jìn)審判執(zhí)行工作公正、廉潔、高效，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，早在2011年9月就出臺了《關(guān)于人民法院委托評估、拍賣工作的若干規(guī)定》（法釋[2011]21號）。為保證這一《規(guī)定》的順利實(shí)施，2012年2月又就有關(guān)問題出臺了一個(gè)實(shí)施細(xì)則性質(zhì)的《通知》（法[2012]30號）。其中第五條明確規(guī)定：“司法委托拍賣標(biāo)的為國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)及其權(quán)益，人民法院委托拍賣機(jī)構(gòu)后，通過省級以上國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的國有產(chǎn)權(quán)交易平臺依照相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋進(jìn)行拍賣?！弊罡叻ㄔ哼@種把自身權(quán)力主動關(guān)進(jìn)籠子的做法，實(shí)為高明之舉。

因?yàn)槭律娈a(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，上述兩個(gè)法規(guī)性文件出臺后，中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會與首創(chuàng)涉訴資產(chǎn)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場公開處置方法的重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在重慶聯(lián)合舉辦了全國產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)涉訴資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請到最高法院參與制訂上述兩文的高級法官到場授課，效果很好。

在法釋[2011]21號實(shí)施兩周年之際，寧夏自治區(qū)高級人民法院專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的楊曉春法官根據(jù)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題，經(jīng)過充分調(diào)查研究，寫出了《掣肘司法評估拍賣工作的體制機(jī)制問題及進(jìn)一步深化改革的對策》一文，很值得一讀。

楊文對當(dāng)前困擾甚至掣肘司法委托評估和拍賣工作的主要問題上升到體制機(jī)制的層面進(jìn)行審視，列舉出7大問題，十分中肯。從行業(yè)協(xié)會看，這些問題非止寧夏，在各省區(qū)市都不同程度地存在。作為此項(xiàng)工作的管理者，能總結(jié)出這些帶普遍性的問題供各地警醒，實(shí)在可貴。

針對這些“癥狀”和問題，楊文開出了“處方”。他站在體制機(jī)制改革的高度，從建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、征信機(jī)制、第三方評價(jià)機(jī)制、統(tǒng)一交易平臺機(jī)制、防腐機(jī)制和中介組織選擇機(jī)制等6個(gè)方面提出了對策建議。也許還不止這6大對策，但如能做到這6條就基本能解決存在的主要問題了。

鄧小平同志說過，學(xué)馬列要管用，楊曉春同志的文章不失為“管用”之作。

中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會副秘書長 何亞斌