張艷新 袁會敏

轉(zhuǎn)型期推進政務(wù)誠信建設(shè)的思考

張艷新 袁會敏

我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，歷史經(jīng)驗表明，每次社會轉(zhuǎn)型都伴隨著社會誠信的重大考驗。當(dāng)前出現(xiàn)的一系列政務(wù)誠信危機雖然令人擔(dān)憂，但這是轉(zhuǎn)型期我們必須經(jīng)歷的“陣痛”。我國的政務(wù)誠信危機既有傳統(tǒng)文化的影響也有公民參政意識提高的挑戰(zhàn)。新媒體的興起更是為推進政務(wù)誠信建設(shè)提供了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。社會轉(zhuǎn)型期我們要抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府，營造有利于推進政務(wù)誠信的文化氛圍。

政務(wù)誠信；契約文化；頂層設(shè)計

在中華民族五千多年的歷史上，有過多次社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，每一次社會轉(zhuǎn)型都伴隨著社會誠信的重大考驗。改革開放以來，我國僅僅用了30多年時間就完成了別的國家100多年才能達(dá)到的經(jīng)濟業(yè)績，但與此同時，別國在100多年內(nèi)出現(xiàn)的社會問題、文化問題和環(huán)境問題在中國這30多年中也以壓縮形式集中出現(xiàn)了。我國在創(chuàng)造巨大的物質(zhì)文明的同時，也面臨著經(jīng)濟、社會、文化等多方面的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種誠信問題也反映了我國的政治發(fā)展和文化道德資源沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐。新華網(wǎng)曾推出的一項誠信調(diào)查顯示，公眾認(rèn)為“目前最需要提高哪方面的誠信”中，政務(wù)誠信占到59.9%。政務(wù)誠信是社會誠信之本，政府及其工作人員在政務(wù)活動中如果能夠恪守誠信原則，將會對民眾的行為起著重要的引領(lǐng)作用，最終帶動整個社會誠信風(fēng)氣的改善。

一、社會轉(zhuǎn)型對政務(wù)誠信的挑戰(zhàn)

社會轉(zhuǎn)型對政務(wù)誠信來說挑戰(zhàn)與機遇并存。只有抓住機遇，直面挑戰(zhàn)，才能有效地推進政務(wù)誠信建設(shè)，其中有四個方面的挑戰(zhàn)值得關(guān)注：

（一）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對政務(wù)誠信的挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展總的來說有兩個特征：一是快，二是重?！翱臁敝饕附?jīng)濟發(fā)展速度快，我國用了30多年的時間就達(dá)到了資本主義國家100多年才能完成的經(jīng)濟業(yè)績；“重”主要是指經(jīng)濟增長方式粗放與文化含量低，導(dǎo)致資本結(jié)構(gòu)扭曲，經(jīng)濟發(fā)展面臨“加速拐彎”的轉(zhuǎn)型階段。我國的改革開放是前所未有的偉大實踐，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，來不及為其提供充分的政治制度預(yù)備和文化價值觀的精神資本儲備。如果說“摸石頭過河”成功地解決了市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的資本短缺問題，那么政治制度和文化價值觀念等領(lǐng)域則因缺乏經(jīng)驗而成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。例如，各階層利益分化嚴(yán)重、社會發(fā)展成本加重和文化價值觀念混亂等的沖擊使得經(jīng)濟發(fā)展后勁不足且面臨多重困境。這一時期因市場經(jīng)濟本身發(fā)展導(dǎo)致的經(jīng)濟差異和社會公平問題日益突出。這種不斷加劇的經(jīng)濟差異和社會不公，成為了社會信任和政府誠信的潛在分解力量。一般說來，社會轉(zhuǎn)型期也是社會發(fā)展的高風(fēng)險期，因此，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要“頂層設(shè)計”，需要強有力的政治法治制度保障和相應(yīng)的文化道德資源來保證。對政府而言，只有處理好政府干預(yù)與經(jīng)濟增長的關(guān)系；處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會公平之間的關(guān)系才能提升公民對政府的信任，才能降低經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所可能帶來的社會風(fēng)險。

（二）契約文化對政務(wù)誠信的挑戰(zhàn)

文化與誠信密切相關(guān)，文化“就是一個社會所具有的信任特征，即一種將人與人聯(lián)系起來的方式——社會資本”。[1]中國傳統(tǒng)的政務(wù)誠信強調(diào)的是統(tǒng)治階級的自律體系，缺乏來自制度方面的他律體系。荀子認(rèn)為“不信仁賢，則國空虛”，在儒家看來，不運用法律強制而僅訴諸人內(nèi)心的感化更能表示對人的尊重。其他學(xué)派比如法家雖然強調(diào)法制，但在信息不對稱的層級封建官僚體系中，通過制度對官員進行他律是不可能實現(xiàn)的。傳統(tǒng)文化中，國家對社會的統(tǒng)治通過品德高人一等的精英就可以完成了。傳統(tǒng)文化所強調(diào)的誠信本質(zhì)上是維護封建專制統(tǒng)治，這種“忠”、“信”理念通過層層依附關(guān)系，民眾是沒有政治自主意識的。官是“父母官”，民是要忠孝的“臣民”，官民之間只是統(tǒng)治教化的關(guān)系，沒有誠信的義務(wù)。新中國成立后，受蘇聯(lián)的影響，我國長期處于計劃經(jīng)濟體制下，因政府承擔(dān)了資源配置的角色，政務(wù)活動的開展不是依靠誠信，而是依靠權(quán)力使人們服從。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立使得政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化。市場經(jīng)濟條件下，時空限制被打破，宗法血緣紐帶被斬斷，社會也從“熟人社會”進入“陌生人社會”。市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，要求建立與之相適應(yīng)的契約型政務(wù)誠信文化，改變傳統(tǒng)文化中“官本位”思想，改變身份制和等級制，要求政府的理念從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變，真正保護人民的權(quán)利。

（三）新媒體對政務(wù)誠信的挑戰(zhàn)

中國社會有著悠久的“以吏為師”傳統(tǒng)，官員背負(fù)道德誠信和教化民眾的使命。傳統(tǒng)社會中，因信息渠道的匱乏，政府與民眾之間是通過自上而下的官僚層級制進行溝通的。官民之間溝通的渠道主要是電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體，因此，只要控制了信息的來源，便控制了權(quán)力，公民對政府的行為缺乏有效的監(jiān)督途徑，政府權(quán)威則通過對信息的控制得到維護。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，新媒體越來越成為公民監(jiān)督政府和參政的方式。公民通過新媒體參政的一個重要特點就是政府與公民之間互動更加迅速、更加平等、更加扁平化。在傳統(tǒng)社會，盡管政府也要與公民之間溝通，但反應(yīng)并不靈敏，而且伴隨著請示匯報和領(lǐng)導(dǎo)批示等過多的中間環(huán)節(jié)。但在新媒體時代，每個網(wǎng)民都可成為公民記者，這意味著在任何時候、任何地方都會有公民以自己的視角對政府及其工作人員的行為進行監(jiān)督。一些在過去看來很正常的事情，通過新媒體不斷炒作可能即刻引起公眾高度關(guān)注從而變?yōu)樯鐣毫?，政府如果不快速做出反?yīng)，澄清問題的來龍去脈就會面臨公眾的指責(zé)，回應(yīng)稍有延遲，便會引來公眾的不信任。但同時，網(wǎng)絡(luò)也為虛假信息提供了傳播的機會，尤其是網(wǎng)絡(luò)反腐，該不該回應(yīng)，該如何回應(yīng)，尺度的把握使得政務(wù)誠信面臨新的挑戰(zhàn)。

二、轉(zhuǎn)型期政務(wù)誠信危機的表現(xiàn)

所謂政務(wù)誠信就是指政府及其工作人員在政務(wù)活動中要恪守信用準(zhǔn)則，取信于民。這是現(xiàn)代法治政府的必然要求，也是政府權(quán)力合法性的基礎(chǔ)。在這里，政務(wù)誠信的主體是政府及其工作人員，客體或者評價者是人民。我國的憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，因此各級政府及其工作人員在政務(wù)活動中必須要恪守為民服務(wù)，取信于民的原則。然而，目前一些政府部門及其工作人員仍未形成取信于民的理念，政務(wù)活動中不講誠信的現(xiàn)象仍然存在，政務(wù)誠信面臨以下幾個方面的問題：

（一）經(jīng)濟活動中因自利行為導(dǎo)致的誠信危機

我國的市場經(jīng)濟體制雖已確立但還不十分完善，政府仍掌握大量的社會資源，在制約機制不完善的情況下，政府也存在著追求自身利益最大化的傾向。當(dāng)政府及其工作人員利用公權(quán)力追求自利行為時，權(quán)力有可能發(fā)生變異，主要表現(xiàn)為：一是政府官員的尋租行為。一些政府官員利用手中的公權(quán)力進行尋租，搞權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易等，這些官員忘記了“權(quán)為民所用”的要求，將人民賦予的公共權(quán)力淪為個人謀取私利的工具。二是部分官員只關(guān)注個人利益和局部利益。一些官員為了保護地方利益，公然違背法律、法規(guī)的規(guī)定，大搞地方保護。比如幫助污染嚴(yán)重的企業(yè)逃避檢查、違背上級精神開采礦產(chǎn)資源等。三是利益驅(qū)動下的朝令夕改行為。例如，有的地方政府不經(jīng)過科學(xué)論證就推出產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和百姓執(zhí)行后，政府又在利益的驅(qū)動下不斷修改，讓百姓和企業(yè)無所適從，更有甚者，部分地方政府以公共利益的名義隨意撤銷行政行為，公眾的權(quán)利無法得到保障。這些只重視眼前利益、局部利益的行為嚴(yán)重傷害了公眾對政府的信任。

（二）政治制度的不完善導(dǎo)致的誠信危機

一是行政管理體制的不完善。受封建傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的行政管理體制不完善，出現(xiàn)政出多門或管理空白的現(xiàn)象。比如近些年，文化部門與出版部門在版權(quán)問題上的沖突，衛(wèi)生部門與煙草專賣部門在煙草問題上的沖突等。還有一些問題雖說是多頭齊抓共管，最后往往導(dǎo)致“無人管”的局面。比如近年來因生育高峰，出現(xiàn)了眾多的月子會所，但對其管理上存在衛(wèi)生部門和工商部門管理空白的現(xiàn)象。二是監(jiān)督制度的不完善。政府權(quán)力本來就存在著自我擴張的傾向，因此中央號召要把“權(quán)力關(guān)進籠子”。隨著政府職能的擴張，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督存在著“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，行政系統(tǒng)外部監(jiān)督不力，尤其是基層的人大沒能發(fā)揮應(yīng)用的作用。三是政務(wù)信息公開制度不完善。一些政府官員在公眾關(guān)心的重大事情上，信息不夠公開透明，甚至隱瞞真相，使公眾難以獲得真實信息。

（三）行政理念的落后導(dǎo)致的誠信危機

現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，我國憲法也確定了人民組織政府的權(quán)力，政府的權(quán)力來源于人民的委托。因此，政府的本質(zhì)就是為人民服務(wù)，要忠誠于人民，取信于人民。然而，中國幾千年的封建傳統(tǒng)使得部分政府官員缺乏服務(wù)意識，他們對民眾的愿望和要求不能迅速應(yīng)對或者不能提供高質(zhì)量的服務(wù)。新媒體的興起，使得官民共同參與社會的治理成為可能，民眾參與社會公共事務(wù)的熱情有增無減?，F(xiàn)代社會治理是“國家與公民對公共生活的合作管理”，也就是官民共治。[2]然而，一些政府部門仍“官本位”思想嚴(yán)重，缺乏為民服務(wù)的意識。一些官員只關(guān)注升遷，為取得政績不惜損害群眾利益，不關(guān)心群眾疾苦，不了解群眾愿望，甚至不會做群眾工作等，都是服務(wù)意識不強，“官本位”意識在政務(wù)活動中的現(xiàn)實表現(xiàn)。這種意識是封建官僚制度在觀念形態(tài)上的反映，其現(xiàn)實的危害性是多方面的，既阻礙改革開放的進一步推進，制約市場經(jīng)濟的發(fā)展進程，也損害了政府部門的形象，降低了政府公信力。

三、轉(zhuǎn)型期推進政務(wù)誠信建設(shè)的思考

實踐表明，社會轉(zhuǎn)型期往往是社會風(fēng)險最高、問題最多的時期，因而對政府的執(zhí)政能力要求更高，對道德倫理資源需求更為迫切。分析當(dāng)前我國政務(wù)誠信危機的原因，既受傳統(tǒng)文化的影響又有契約文化缺失的問題，既有部分政府部門服務(wù)意識的缺位也有公民參政意識提高的挑戰(zhàn)，新媒體的興起更是為推進政務(wù)誠信建設(shè)提供了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。社會轉(zhuǎn)型期我們要抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，推進適合社會主義市場經(jīng)濟體制、民主政治和公民參政要求的政務(wù)誠信建設(shè)。具體來要從以下幾個方面做起：

（一）提升應(yīng)變能力，建設(shè)服務(wù)型政府

目前，我國政務(wù)誠信危機的一個重要原因就是政治發(fā)展沒有跟上市場轉(zhuǎn)型的步伐，部分地方政府部門缺乏服務(wù)意識，尤其是在經(jīng)濟形勢較好的時期，更容易盲目樂觀，麻痹大意。一旦突發(fā)事件爆發(fā)，要么倉促上陣，要么反映遲鈍釀成嚴(yán)重后果。因為服務(wù)意識的匱乏，遇到突發(fā)事件，有人還試圖掩蓋真相，但是在新媒體時代，這樣做非但不能處理好緊急局勢，反而使政務(wù)誠信陷入危機。事實上，比突發(fā)事件更危險的是民眾對風(fēng)險不確定性的恐慌。在吉登斯看來，風(fēng)險和信任是交織在一起的。[3]當(dāng)突發(fā)事件使得人們無論行動與否都處在一種風(fēng)險之中，而人們以往的實踐經(jīng)驗不足以應(yīng)對時，人們化解或預(yù)防之道就是使用信任。更為有效的處理突發(fā)事件，實現(xiàn)對社會的良好治理，政府就必須有主動服務(wù)民眾的意識，盡可能主動的提供信息，保持對有關(guān)信息的高度敏感和警惕，這樣才能有效化解危機。這里的應(yīng)變能力主要是：一是提升反應(yīng)的速度。政府對民眾的愿望和要求不能無動于衷和無所作為，必須迅速作出反應(yīng)。這就要求政府不僅要上情下達(dá)，更要能夠下情上達(dá)，及時了解群眾所思所想。只有了解群眾的需要才能迅速地作出反應(yīng)。以“非典”為例，“非典”疫情來勢兇猛，如果政府不及時作出反應(yīng)就必然導(dǎo)致人心惶惶，謠言四起，甚至引發(fā)失控的極端行為。二是提升反應(yīng)的質(zhì)量。在迅速反應(yīng)的基礎(chǔ)上，政府為群眾提供的服務(wù)應(yīng)該是高質(zhì)量的，這一質(zhì)量的評定者應(yīng)該是民眾。具體說來就是要主動為群眾解決眼前的、馬上可以解決的事情。不能馬上解決的，要通過改進政策、完善制度、優(yōu)化機制等為解決群眾的問題創(chuàng)造條件。

（二）建立健全制度，塑造責(zé)任型政府

責(zé)任是與權(quán)力相對而言的，擁有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任，這就是權(quán)責(zé)相符的原則。改革開放30多年來，市場不僅承擔(dān)著配置資源的功能，而且還用自己的規(guī)則改變著政府的行為。市場經(jīng)濟本來就是信用經(jīng)濟，而在政務(wù)誠信體系還未完全建

立起來的情況下，政府權(quán)力不斷介入市場，破壞了市場經(jīng)濟發(fā)展的信用基礎(chǔ)。因此，要建設(shè)政務(wù)誠信根本上就是要通過制度的力量塑造責(zé)任政府。這里的責(zé)任包括兩方面的意思，政府一方面要對群眾負(fù)責(zé)，另一方面要對自己的行為負(fù)責(zé)，對自身的失職、失誤要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體說來要完善以下幾個方面的制度：一是完善政府問責(zé)制度。自2003年，行政問責(zé)制度在我國體制內(nèi)逐漸建立起來后，責(zé)任政府的理念逐步深入人心。但問責(zé)是上級向下級問責(zé)，是向上級負(fù)責(zé)的。我們要強調(diào)的是政府的“公共責(zé)任”，政府既要對上級負(fù)責(zé)更要對民眾負(fù)責(zé)，對服務(wù)對象負(fù)責(zé)。二是要完善監(jiān)督機制。權(quán)力本來就有自我擴張的特性，政務(wù)誠信滑坡的原因也與監(jiān)督機制的不完善有關(guān)。這就要政府發(fā)揮輿論、媒體等社會監(jiān)督機制，借助外力促進政務(wù)誠信的建立。三是完善政府失信懲戒制度。負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)該對自己的失信行為付出代價，主要有行政賠償責(zé)任、違紀(jì)的行政責(zé)任和觸犯刑律時候的法律責(zé)任。通過失信懲戒制度，促使政府及其工作人員真正把人民的利益放在首位，真正做到為人民負(fù)責(zé)。

（三）建構(gòu)適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求的政務(wù)誠信文化體系

在實踐中可以發(fā)現(xiàn)，政務(wù)誠信僅僅依靠制度、法律是不夠的。民眾對政務(wù)誠信的衡量很難精確定性。很多時候，公眾認(rèn)為不誠信的事情，在制度或法律層面很難界定為不誠信。以政務(wù)誠信危機表現(xiàn)中的朝令夕改為例，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，實現(xiàn)政策的靈活性與保證政策的穩(wěn)定性都是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，很難依據(jù)政府的某個決策就明確斷定政府的行為失信。誠信，從本質(zhì)上來講屬于道德范疇。如果說制度、法律的監(jiān)督屬于政務(wù)誠信外在的約束機制的話，那么文化或者道德方面的內(nèi)部約束機制對于推進政務(wù)誠信建設(shè)的作用也非常重要。具體說來主要有以下幾個方面：一是要建構(gòu)契約誠信文化。市場經(jīng)濟下，公眾的民主、自由、平等意識得以覺醒，公民的參政積極性提高。這就要求建立符合市場經(jīng)濟法則的契約誠信文化，真正實現(xiàn)從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變。政府要自覺遵守法律，取信于民，對人民的承諾必須兌現(xiàn)；合理界定政府與市場之間的界限，杜絕政府的缺位、越位和錯位現(xiàn)象。惟有此，政府才能樹立起執(zhí)政為民的誠信形象，才能引導(dǎo)整個社會形成良好的誠信氛圍。二是要建設(shè)廉政自律型文化。當(dāng)前，官場“潛規(guī)則”正在滋生一種腐敗、奢靡的文化氛圍。要有效地治理腐敗就要建設(shè)廉政自律型文化。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求摒棄“官本位”思想，樹立“能力本位”的新型文化觀念，建立以個人能力為導(dǎo)向，以市場機制為基礎(chǔ)的廉政文化體系，從而達(dá)到反腐倡廉的目的。三是要努力提升誠信文化氛圍，形成良好的社會心理。誠信危機的存在，人與人互相不信任的狀態(tài)使得每個人都深受其害，社會和諧的基礎(chǔ)不復(fù)存在，社會治理的成本也大大增加。轉(zhuǎn)型期，政務(wù)誠信建設(shè)是社會誠信的關(guān)鍵，誠信風(fēng)氣彌足珍貴，是我國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，全面建成小康社會所不可缺少的精神力量。

[1][美]帕薩·達(dá)斯古普特，伊斯梅爾·撒拉格爾丁.社會資本——一個多角度的觀點[M].張慧東，姚莉，劉倫，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：20.

[2]俞可平.中國要走向官民共治[J].決策探索，2012，（9）.

[3][英]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].田禾，譯.北京：譯林出版社，2000：6-8.

[責(zé)任編輯：楊彧]

D630

A

1673-8616（2013）04-0039-04

2013-05-06

2012年度國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大項目《推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)研究》（12& ZD008）、2013年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目《利益主體多樣化與我國主流意識形態(tài)整合研究》（13YJC710067）

張艷新，華東師范大學(xué)社會科學(xué)部講師、博士（上海，200241）；袁會敏，復(fù)旦大學(xué)社會科學(xué)基礎(chǔ)部博士研究生（上海，200433）。