◎ 項(xiàng)繼權(quán) 耿 靜

一、當(dāng)前街道體制改革的路徑與模式

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)新時(shí)期我國改革進(jìn)行了全面的規(guī)劃，明確提出進(jìn)一步“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。城市基層治理體系及治理能力的建設(shè)是整個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。目前，城市街道辦事處作為我國城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，是政府行政和社會(huì)管理的末端，同時(shí)也是政府行政管理與社會(huì)自我管理的交匯點(diǎn)，在城市基層治理中發(fā)揮著中樞的作用。城市街道體制改革對(duì)于我國城市基層治理及整個(gè)國家治理體系及能力建設(shè)也具有十分重大的意義。

從實(shí)踐來看，新世紀(jì)以來，我國不少城市都在探索和推進(jìn)街道體制改革，學(xué)界也進(jìn)行了大量的討論，總的來看，大致有5種主張：第一，“提升”：把街道由派出機(jī)關(guān)建成一級(jí)政府，實(shí)行市、區(qū)、街道“三級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制。①第二，“擴(kuò)權(quán)”：維持街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但要擴(kuò)大職權(quán)，行使一級(jí)政權(quán)的職能，即“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制；第三，“取消”：主張取消城市街道辦事處，但是應(yīng)該把市轄區(qū)范圍劃小，由區(qū)政府直接指導(dǎo)居委會(huì)，實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制；②第四，“改區(qū)”：即把街道變成城市基層政府，而把區(qū)政府變成市政府的派出機(jī)關(guān)；第五“多元”：因地制宜地設(shè)置街道體制，不搞統(tǒng)一模式，實(shí)行多元化的城市管理體制。③

上述不同的傾向和主張?jiān)趯?shí)踐中表現(xiàn)為不盡相同的街道改革模式，其中，最有影響和代表性的有“銅陵模式”、“青島模式”、“北京模式”、“馬鞍山模式”、“南京模式”等等。

（一）“銅陵模式”：撤銷街道型

銅陵模式的基本做法是“一個(gè)減少”、“兩個(gè)實(shí)現(xiàn)”、“三個(gè)完善”、“四個(gè)強(qiáng)化”：即減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)撤銷街道，成立居民大社區(qū)，完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場(chǎng)化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系，強(qiáng)化黨的核心功能、居民自治功能、社會(huì)管理功能和居委會(huì)監(jiān)督功能。按照“一委（社區(qū)黨組織）、一居（社區(qū)居委會(huì)）、一站（社區(qū)服務(wù)站）、多社團(tuán)（各類社區(qū)社會(huì)組織）”的組織架構(gòu)，提倡社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居委會(huì)成員、社區(qū)服務(wù)站成員、業(yè)主委員會(huì)成員交叉任職或“一肩挑”。④顯然，銅陵模式的基本特征是“撤街建社”。在他們看來，目前城市政府管理層次比較多，一個(gè)城市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，街道作為一個(gè)“二傳手”，在管理過程中，往往導(dǎo)致信息的失真，而且大量的人力、物力、財(cái)力經(jīng)過街道傳達(dá)到社區(qū)都打了“折扣”，同時(shí)，街道和社區(qū)的很多功能多有重合，而且居民的利益訴求并不能得到及時(shí)滿足，因此，撤銷街道，建立大社區(qū)，可以減少管理層次，整合相關(guān)資源，提高管理效率，強(qiáng)化社區(qū)自治。

（二）“青島模式”：街道社區(qū)化

2001年青島市新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制，這一新體制被概括為“一個(gè)核心、三套工作體系”?！耙粋€(gè)核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為中共市北區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心?！叭坠ぷ黧w系”，一是社區(qū)自治工作體系——“社區(qū)委員會(huì)”，社區(qū)自治組織；“社區(qū)代表大會(huì)”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)。二是行政事務(wù)工作體系——“社區(qū)事務(wù)受理中心”，三是社區(qū)服務(wù)工作體系——“社區(qū)服務(wù)中心”，“負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開展便民利民服務(wù)活動(dòng)。⑤青島模式事實(shí)上是最早的廢街建社的嘗試。不過，青島不是對(duì)原有街道的撤并，而只是在一個(gè)新建居民區(qū)停止設(shè)立街道而已。青島模式最初的目標(biāo)也是探索“小政府、大自治”的管理模式并努力實(shí)現(xiàn)“高效率、大服務(wù)”的目標(biāo)。⑥

（三）“北京模式”：街社分工型

所謂的“北京模式”是2003年北京市石景山區(qū)新建魯谷社區(qū)為標(biāo)志而進(jìn)行的基層體制綜合改革。其構(gòu)想是大街道層面建社區(qū)，同時(shí)“理順一個(gè)關(guān)系”，“堅(jiān)持兩個(gè)依法”，“構(gòu)建三個(gè)體系”：理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持政經(jīng)、政事、政社分開，政府依法行政，社區(qū)依法自治。在治理體系上建立三大主體：首先是強(qiáng)有力的社區(qū)黨的核心——社區(qū)黨工委，社區(qū)黨工委作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)全責(zé)；其次是精干、勤奮、務(wù)實(shí)、高效的社區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)——社區(qū)行政事務(wù)管理中心，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設(shè)及社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；最后是充滿生機(jī)與活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會(huì)議及其委員會(huì)，承接政府剝離出來的部分社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督政府依法行政。⑦在治理方式上“實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位”：即政府審批執(zhí)法歸政府，社會(huì)事務(wù)管理歸社區(qū)社團(tuán)，強(qiáng)化社區(qū)自治管理，優(yōu)化行政方式，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高工作效能，由此理順“政社關(guān)系”、“條塊關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的目標(biāo)。⑧

（四）“成都模式”：強(qiáng)化街道

街道改革的“成都模式”是以“還權(quán)、賦能、歸位”為特征。第一，“雙加強(qiáng)”目標(biāo)，強(qiáng)化街道管理服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，機(jī)構(gòu)整合與重組，街道設(shè)立“投資服務(wù)分中心”、“公共服務(wù)中心”、“文化活動(dòng)中心”、“會(huì)計(jì)核算中心”分別行使相關(guān)權(quán)力；將城市管理、社會(huì)治安綜合治理、交通秩序維護(hù)三支執(zhí)法力量整合為街道綜合執(zhí)法隊(duì)；將原城區(qū)街道5個(gè)內(nèi)設(shè)科室、涉農(nóng)街道6個(gè)內(nèi)設(shè)科室精簡(jiǎn)為城區(qū)街道4個(gè)科室、涉農(nóng)街道5個(gè)科室。第三，權(quán)力下放，按照依法下放、能放則放的要求采取授權(quán)或委托等形式，將區(qū)級(jí)部門承擔(dān)的有關(guān)民政事務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等9大類77項(xiàng)工作事項(xiàng)下沉到街道辦理，將住房保障、教育文體、綜治維穩(wěn)等9大類75項(xiàng)工作事項(xiàng)下沉到社區(qū)辦理。⑨該模式旨在推動(dòng)行政管理權(quán)限的下放，提升街道綜合管理效能，推進(jìn)了基層綜合服務(wù)便利化。⑩

（五）“南京模式”：街道中心化

2013年1月，南京市區(qū)委、區(qū)政府召開街道中心化改革推進(jìn)大會(huì)，正式出臺(tái)《街道管理服務(wù)體制改革實(shí)施方案》，同年2月底，全區(qū)街道已全部完成“撤科室、建中心、轉(zhuǎn)職能、配干部”四項(xiàng)工作，五個(gè)中心正式掛牌運(yùn)作。街道內(nèi)設(shè)40多個(gè)科室機(jī)構(gòu)同類歸并，構(gòu)建“5+X”的內(nèi)設(shè)體制框架，成立民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、城市建設(shè)管理、政法綜治、區(qū)域黨建5個(gè)中心，“X”即街道自主增設(shè)的特色工作平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)“一上一下”，即將原來由社區(qū)承擔(dān)的各類行政事務(wù)剝離上收至中心，將中心的服務(wù)資源與力量下沉至社區(qū)，讓社區(qū)把主要精力放在自治建設(shè)。?街道中心化力求做到社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)民間組織“四社聯(lián)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)了“職能歸并、功能歸位、自治歸本”的街道管理新格局。

（六）“馬鞍山模式”：街區(qū)多元制

馬鞍山對(duì)街道設(shè)置及改革實(shí)行多元化的方式，根據(jù)不同地區(qū)的情況采取四種方式：一是新區(qū)不設(shè)街道，社區(qū)直轄。新成立的區(qū)，不再另設(shè)街道，實(shí)行區(qū)直接管理與服務(wù)社區(qū)的體制；二是老區(qū)保底街道，職能調(diào)整。老城區(qū)的街道，予以保留，但對(duì)街道職能進(jìn)行調(diào)整，把原由街道承擔(dān)的行業(yè)管理、行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作上收至區(qū)職能部門；科學(xué)設(shè)置街道機(jī)構(gòu)，成立“一辦（黨政辦）三中心（黨群工作中心、公共服務(wù)中心、社會(huì)管理中心）”。同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)功能，讓社區(qū)有更多資源和精力服務(wù)居民；三是園區(qū)區(qū)鎮(zhèn)合一，統(tǒng)一管理。開發(fā)園區(qū)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制，開發(fā)園區(qū)管委會(huì)和所托管的鎮(zhèn)在職能、機(jī)構(gòu)和人員上進(jìn)行整合，園區(qū)和托管鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等工作，由園區(qū)黨工委、管委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行開發(fā)建設(shè)“一盤棋”、財(cái)政資金“一支筆”，規(guī)劃建設(shè)、收支安排、人員調(diào)整、考核管理“四個(gè)統(tǒng)一”，管委會(huì)社會(huì)工作部具體負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)；四是城關(guān)鎮(zhèn)弱化，強(qiáng)化社會(huì)管理。?將城關(guān)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)及建設(shè)職能逐步收歸縣里，城關(guān)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理和為居民服務(wù)，在城關(guān)鎮(zhèn)所轄社區(qū)同步推進(jìn)社區(qū)設(shè)施精品化、服務(wù)網(wǎng)格化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、支撐信息化“四化”建設(shè)。

二、當(dāng)前街道改革的分歧及核心問題

從上述街道改革的不同主張及不同的實(shí)踐模式來看，當(dāng)前的爭(zhēng)論和分析主要集中在如下幾個(gè)問題：

（一）城市街道和社區(qū)組織如何定位問題

對(duì)街道的討論，不管是直接撤銷、強(qiáng)化，還是社區(qū)化、區(qū)化以及中心化，都是對(duì)街道和社區(qū)的重新組織和功能定位。銅陵模式、青島模式以及北京模式在一定意義上都是撤銷街道或停止設(shè)立街道。南京模式則保留了街道，馬鞍山模式在部分地區(qū)保留街道建制，部分地區(qū)撤銷街道。不過，南京模式在保留街道的同時(shí)，對(duì)街道的組織體系進(jìn)行了改造。雖然在理論上有的提出強(qiáng)化街道，將街道升級(jí)為一級(jí)完整的城市基層政府，將區(qū)政府改造成市政府的派出機(jī)關(guān)，但是，從實(shí)踐來看，目前全國還沒有這樣的實(shí)踐。街道的設(shè)置直接涉及城市社區(qū)的建置。銅陵模式是撤街道并社，社區(qū)的范圍介于原街道與社區(qū)之間；青島模式和北京模式則是在街道范圍或?qū)用嫔显O(shè)立社區(qū)；南京模式則是維持原有社區(qū)的格局。不過，在此必須看到，除銅陵的撤街道設(shè)社區(qū)模式在安徽及全國其他地區(qū)有一定范圍的應(yīng)用之外，青島模式和北京模式的街道建社區(qū)適用范圍很少，即使在青島和北京也僅僅限于少數(shù)試驗(yàn)點(diǎn)。

（二）政府、街道與社區(qū)權(quán)責(zé)定位問題

各地街道體制改革都涉及到橫向的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系問題以及縱向的區(qū)、街道和社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系?！般~陵模式”改街道為大社區(qū)，但是更注重完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場(chǎng)化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的核心功能、居民自治功能、社會(huì)管理功能和居委會(huì)監(jiān)督功能。青島模式的“三套工作體系”，社區(qū)自治工作體系、行政事務(wù)工作體系、社區(qū)服務(wù)工作體系，將社區(qū)的行政、社會(huì)分開，更加注重社區(qū)的服務(wù)和自我管理；北京模式旨在進(jìn)一步理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、政事、政社分開。成都模式在縱向上要求理順政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，權(quán)能歸位，并實(shí)行權(quán)力下放，賦予于社會(huì)和社區(qū)，在橫向上也強(qiáng)調(diào)街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)和權(quán)能，政經(jīng)沒有分離。南京市實(shí)現(xiàn)的“一上一下”，將原來由社區(qū)承擔(dān)的各類行政事務(wù)剝離上收至中心，將中心的服務(wù)資源與力量下沉至社區(qū)，讓社區(qū)把主要精力放在自治建設(shè)，減輕了社區(qū)行政化。但總的來看，最為普遍的改革模式是進(jìn)一步加快政社分開，理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，并將更多的資源和權(quán)限下放給社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)的自治能力。

（三）如何實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)功能

如何對(duì)社區(qū)更好地進(jìn)行管理和服務(wù)以及如何增強(qiáng)社區(qū)自我管理和服務(wù)的能力也是街道改革必然面臨的難題。銅陵模式撤銷街道建立的大社區(qū)，進(jìn)一步完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場(chǎng)化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系，青島模式的“社區(qū)代表大會(huì)”、“社區(qū)事務(wù)受理中心”、和“社區(qū)服務(wù)中心”，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)的自我管理和服務(wù)，北京模式的社區(qū)行政事務(wù)管理中心，其作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，將社區(qū)的管理和服務(wù)直達(dá)社區(qū)內(nèi)部。成都模式在強(qiáng)化街道服務(wù)和經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合與重組，進(jìn)一步提升了街道的綜合管理職能和綜合服務(wù)。馬鞍山模式突出為民服務(wù)的職能，減少行政職能的色彩，減少事務(wù)辦理的中間環(huán)節(jié)，以提升職能行使效能，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)工作人員的積極性。

（四）如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，綜合統(tǒng)籌

各地在街道改革中都在探索如何精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少層級(jí)、提高效率。銅陵模式、青島模式都撤銷街道，減掉中間一個(gè)政府層級(jí)，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員，同時(shí)將街道承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)應(yīng)地植入社區(qū)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、功能重組，進(jìn)一步完善綜合統(tǒng)籌的能力。北京模式將社區(qū)黨工委、社區(qū)行政事務(wù)管理中心作為區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，減少街道一個(gè)層級(jí)；成都市同樣進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合與重組，將很多科室合并，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)；南京市將街道內(nèi)設(shè)40多個(gè)科室機(jī)構(gòu)同類歸并，構(gòu)建“5+X”的內(nèi)設(shè)體制框架，也是旨在減少機(jī)構(gòu)和人員。雖然各地都對(duì)如何精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，如何實(shí)現(xiàn)職責(zé)整合進(jìn)行了探索，但是，各地有不同的作法。

（五）街道體制法律支撐及保障問題

2009年全國人大廢止了1954年的《街道辦事處條例》，但新的街道辦事處組織條例沒有制訂出來。為此，各地紛紛制訂本地區(qū)的街道辦事處組織條例。不過，作為基層政權(quán)組織體系，街道的定位及其功能仍需要全國性的法律來支持和規(guī)范。在各地改革中，目前都是通過地方性法規(guī)來為街道改革提供法律支持，如成都模式，2010年3月18日，中共成都市委、成都市人民政府印發(fā)了《完善城市社區(qū)居民自治機(jī)制試點(diǎn)方案》，?方案將“還權(quán)、賦能、歸位”細(xì)化，提高了街道的管理和服務(wù)效能；不僅如此，隨著街道改革及大量的事務(wù)下沉到社區(qū)，需要有一定的人力、物力和財(cái)力支持。這不僅保障街道改革的順利進(jìn)行，也為社區(qū)自我管理和服務(wù)提供資源保障。銅陵改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級(jí)職能部門，而社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)。在改革前，銅官山區(qū)每個(gè)小社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)只有3萬元左右，改革后每個(gè)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)增加到30萬元—65萬元不等，這為社區(qū)工作提供了支持。

從各地改革來看，街道改革通過撤銷層級(jí)和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、功能和組織重構(gòu)以及服務(wù)重心下沉，強(qiáng)化了基層治理，也提升了管理效能，強(qiáng)化了社區(qū)的自治功能。但是，我們也不能不看到，一些地方改革時(shí)間還很短，其實(shí)際效能及可持續(xù)性還有待進(jìn)一步觀察，另一方面，一些較早進(jìn)行改革實(shí)驗(yàn)的地方，其實(shí)際效果并不理想，有的并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。如北京魯谷模式在經(jīng)過幾年的運(yùn)行之后，“魯谷模式本身在運(yùn)行中也出現(xiàn)了嚴(yán)重走樣，幾近擱淺”。改革之初，魯谷承擔(dān)的行政職能約368個(gè)小項(xiàng)，在2003年體制改革中最初剝離、轉(zhuǎn)出和整合了其中的28小項(xiàng)，僅占街道實(shí)際承擔(dān)職能的極少數(shù)，政社分離的程度有限。“即便是已調(diào)整的28項(xiàng)職能中仍有部分并未徹底剝離。轉(zhuǎn)出的18項(xiàng)職能，只是從社區(qū)的行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入了社區(qū)所屬的事業(yè)單位，對(duì)外仍由魯谷社區(qū)行政事務(wù)管理中心負(fù)全責(zé)，總體上的工作任務(wù)和上級(jí)考核并未實(shí)質(zhì)減少，大部分的職能剝離只是‘從左手換到右手’”?！凹词乖诼毮苷{(diào)整的項(xiàng)目中，鄭麗也發(fā)現(xiàn)很多調(diào)整在現(xiàn)實(shí)中根本無法達(dá)到預(yù)期效果?！薄坝械穆毮茈m然按照改革方案進(jìn)行了轉(zhuǎn)出，但由于區(qū)有關(guān)職能部門現(xiàn)行體制并未相應(yīng)與之銜接，導(dǎo)致部門職能翻番，使這些已經(jīng)轉(zhuǎn)出的職能又重新由社區(qū)事務(wù)部直接包攬承擔(dān)?！濒敼壬鐓^(qū)的改革初衷就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，經(jīng)過七八年的運(yùn)行，其“行政編制增加不明顯，但事業(yè)編制則出現(xiàn)猛增，從當(dāng)初的十幾個(gè)人，增加到如今的40多人”。此外，“自治與行政難分”，社區(qū)自治能力不足。顯然，街道改革實(shí)踐遠(yuǎn)比制度構(gòu)建和理想設(shè)計(jì)更為復(fù)雜。如何進(jìn)一步深化和推進(jìn)改革，仍是當(dāng)前未能解決的問題。

三、城市街道體制改革的方向與路徑

從目前城市街道體制改革實(shí)踐來看，“提升”街道，實(shí)行“三級(jí)政府、三級(jí)管理”的主張會(huì)進(jìn)一步增加基層政府管理層級(jí)，并增加機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)政支出，與減少政府層級(jí)、精簡(jiǎn)提升管理效能的改革方向相違背。街道“擴(kuò)權(quán)”及區(qū)級(jí)政府發(fā)制為派出機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中并沒有成功的實(shí)踐先例。廣東省東莞市最初并沒有設(shè)立區(qū)，而是市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)、并鎮(zhèn)設(shè)區(qū)的呼聲一直不斷。2013年7月廣東省委省政府正式作出《省委、省政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，其中《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)施意見》明確提出將選擇部分地級(jí)以上市城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點(diǎn)，減少管理層級(jí)，撤銷街道，實(shí)行“市-區(qū)-社區(qū)”、“二級(jí)政府、三級(jí)管理”新體制。適時(shí)在東莞、中山兩市開展“撤鎮(zhèn)建區(qū)扁平化改革”和“聯(lián)并升級(jí)扁平化改革”試點(diǎn)，將面積較大的特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)改區(qū)，面積較小的鎮(zhèn)合并建區(qū)，區(qū)下不再設(shè)街道，推進(jìn)“一級(jí)政府，兩級(jí)管理”的新體制。選擇部分縣開展城區(qū)基層管理扁平化改革，探索在縣城區(qū)試行“縣—社區(qū)”的管理模式。這意味在東莞等地將重建區(qū)級(jí)政府。這顯然是與撤區(qū)的主張相反的實(shí)踐發(fā)展。事實(shí)上，即使將區(qū)政府改成市政府的派出機(jī)構(gòu)，如果其職能沒有直接轉(zhuǎn)變，最終仍會(huì)是街道和社區(qū)的上級(jí)政府，政府與社會(huì)的關(guān)系不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的改變。從歷史的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，一些派出性的政府機(jī)構(gòu)存在自我權(quán)能擴(kuò)張并最終演變?yōu)橐患?jí)政府的趨勢(shì)，寄希望區(qū)政府改制以減少政府層級(jí)是不現(xiàn)實(shí)的。

從“取消”街道的主張及實(shí)踐來看，取消街道辦在一些有條件的中小城鎮(zhèn)是可行的，也在一定程度上符合當(dāng)前政府改革精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，但是，從全國來看，由于我國不少城市人口多、面積大，基層管理事務(wù)重，在全國大范圍的取消街道辦顯然是困難的，也會(huì)造成管理的真空。成都模式和南京模式可以說沒有撤銷街道，而是在街道辦內(nèi)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、功能重組，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了權(quán)力和資源的下放，在一定程度上提高了管理效能和服務(wù)質(zhì)量，但是這種改革模式只是街道內(nèi)部的小范圍改革，并沒有從根本上改變街道體制。銅陵模式、青島模式、北京魯谷模式在一定程度上來說都是取消了街道，不同的是銅陵、青島是直接撤銷街道，將街道所管轄事務(wù)直接“落地”社區(qū)，但是卻沒有形成政府與社會(huì)良性互動(dòng)的格局，而北京魯谷是建立街道層面的社區(qū)，將街道和社區(qū)的工作進(jìn)行對(duì)接整合，將街道的行政職能和社會(huì)職能完全分開，這有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又突出了居民自治、完善了管理和服務(wù)，形成社區(qū)多元主體明確分工、協(xié)作治理的大管理格局，同時(shí)理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，但是，這一體制改革需要城市政府體制的改革相配套，如果不從根本上劃清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，明確政府的責(zé)權(quán)范圍，以及從法制層面明晰各級(jí)政府和組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，改革也難以成功。顯然，這不是街道體制改革本身可能完成的任務(wù)，需要宏觀政府體制的改革及法律制度的支持。

街道體制改革及社區(qū)建設(shè)問題實(shí)質(zhì)是我國城市基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力的建設(shè)問題，必須將街道體制改革及社區(qū)建設(shè)置于整個(gè)國家和社會(huì)發(fā)展及基層治理體系建設(shè)中來考量。尤其是在改革中要堅(jiān)持如下幾個(gè)原則：

一要堅(jiān)持以人為本、服務(wù)優(yōu)先。十八大報(bào)告指出，社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)：解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，維護(hù)最廣大人民的根本利益。為此，要多謀民生之利，多解民生之憂，這是社會(huì)管理公共利益最大化的價(jià)值取向，也是科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)。因此城市基層管理體制的改革必須做到以人為本，服務(wù)優(yōu)先，各地探索的社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)中心等，雖然名字不一樣，但都旨在為居民群眾提供全方位便利的服務(wù)，“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”，“高效率、大服務(wù)”是街道社區(qū)改革的目標(biāo)，“強(qiáng)化服務(wù)功能，淡化管理色彩”將是未來社區(qū)管理服務(wù)體制改革的總體方向。因此，完善社區(qū)管理和服務(wù)，是基層管理體制改革的重要內(nèi)容。

二要堅(jiān)持社會(huì)本位、社區(qū)自治。國內(nèi)幾種街道體制改革的模式都在達(dá)到一個(gè)共同的目標(biāo)，即構(gòu)建充滿生機(jī)和活力的社區(qū)自治體系，政府要加快放權(quán)步伐，市場(chǎng)可以做的，就交給市場(chǎng)，社會(huì)可以做的，就交給社會(huì)。以往人、財(cái)、物“大都被截留在街道”，社區(qū)缺乏必要的資源，今后的社區(qū)建設(shè)要將更多的資源向社區(qū)傾斜，以此切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)的自治能力。同時(shí)，政府應(yīng)該支持引導(dǎo)社區(qū)自治組織功能的發(fā)揮，突出居民自治組織承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化等各種職能，涉及全體居民利益的重大問題由居民討論決定，通過居民的廣泛參與，使居民切實(shí)感受到社區(qū)自治的概念，從而激發(fā)居民的社區(qū)參與意識(shí)和社區(qū)歸屬感。因此，在確保人力、財(cái)力、物力保障的前提下，切實(shí)建立健全社區(qū)自治組織體系，真正讓居民實(shí)行自我管理、自我服務(wù)，助推自治歸位。

三要堅(jiān)持政社分開、各司其職。隨著城市化加速，街道和社區(qū)承擔(dān)的任務(wù)日趨繁重，其原有的管理模式和體制機(jī)制導(dǎo)致“政社不分”，已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期創(chuàng)新社會(huì)管理的要求，因此，“社區(qū)是個(gè)筐，什么都往里裝”的政社不分、政事不分的歷史應(yīng)該及早終結(jié)。街道體制改革，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政府的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，促進(jìn)由無限責(zé)任政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、由政府單一行政化管理向社會(huì)化管理轉(zhuǎn)變，做到政府行政管理職能歸位，同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)民主自治功能，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會(huì)事務(wù)歸還社會(huì)，逐步交由社區(qū)自治組織和社團(tuán)組織承擔(dān)，理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)在社區(qū)建設(shè)中的關(guān)系，進(jìn)一步提高城市基層管理水平。

四要堅(jiān)持多方參與、協(xié)同治理。社會(huì)協(xié)同、公眾參與也是社會(huì)管理的未來走向。在城市基層管理體制的改革中，對(duì)社區(qū)的管理和服務(wù)，應(yīng)該探索包括政府、社會(huì)組織、自治組織、居民共同參與的機(jī)制和平臺(tái)的建設(shè)。首先，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，政府在現(xiàn)階段的社會(huì)管理中是引導(dǎo)者，除了完善自身職能之外，還應(yīng)該進(jìn)一步探索政府購買服務(wù)體系的建設(shè)，繼續(xù)提升服務(wù)水平。其次，培育和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類等社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)組織自身治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展和完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自主發(fā)展。最后，要建立居民多渠道地參與社區(qū)各類公共事務(wù)管理與建設(shè)的制度化機(jī)制，涉及到公共利益的事務(wù)要爭(zhēng)取全民的參與、討論，為社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)提供良好的平臺(tái)，逐漸增強(qiáng)其自主性和主動(dòng)性。

五要堅(jiān)持立足國情、因地制宜。未來街道體制的改革究竟是撤銷街道，還是強(qiáng)化街道，或者是實(shí)區(qū)弱街，都必須因地制宜，切不可盲目跟風(fēng)。銅陵模式撤銷街道辦取得了一定的成效，但是，撤銷街道辦牽連甚廣，城市規(guī)模、財(cái)政能力及發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，各地能否撤銷街道，只能立足自己的“區(qū)情”，因地制宜。

毫無疑問，街道體制改革創(chuàng)新涉及到重新理順城市基層管理體制、政府行政體制和社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，因此必須進(jìn)行科學(xué)論證，試點(diǎn)先行，并確保一定的人力、物力、財(cái)力保障，因地制宜，循序漸進(jìn)，使街道體制改革能最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

注釋：

①李榮娟,朱光喜.將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào),2004年第3期,第9-11頁.

②王魯沛,馬恩兵.撤消街道辦事處、強(qiáng)化社區(qū)自治職能——南京市白下區(qū)街道管理體制改革的調(diào)查[J].唯實(shí),2003年第2期.

③浦興祖.特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法[J].政治學(xué)研究,1998年第3期,第52-57頁.

④和訊網(wǎng).擴(kuò)大社區(qū)管理體制改革試點(diǎn) http://news.hexun.com/2012-03-26/139711248.html.

⑤郭偉和.街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對(duì)黃宗智“國家和社會(huì)的第三領(lǐng)域”理論的擴(kuò)展[J].開放時(shí)代,2010年第02期,第61-73頁.

⑥劉同昌.政社分開、居民自治的新型社區(qū)管理模式[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005年第2 期, 第63-68頁.

⑦中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì).構(gòu)建新型社區(qū)管理和服務(wù)體制. http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20060510_68411.htm.

⑧周宇宏.街道社區(qū)化改革實(shí)踐與創(chuàng)新魯谷社區(qū)的啟示[J].老區(qū)建設(shè),2010年22、24 期合刊,第39-41頁.

⑨中國報(bào)道網(wǎng).成都成華區(qū)街道體制改革基本完成 http://sichuan.chinareports.org.cn/news-265-10417.html.

⑩中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng).成都成華區(qū)全面啟動(dòng)城市街道綜合管理體制改革 http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/tizhigaige/qtgg/201206/t20120611_169558.html.

?人民網(wǎng).南京市玄武區(qū)街道中心化改革形成基層管理新模式http://leaders.people.com.cn/n/2013/0514/c359550-21473376-3.html.

?人民網(wǎng).馬鞍山因地制宜推進(jìn)社區(qū)管理體制綜合改革,http://ah.people.com.cn/n/2013/1008/c227131-19643206.html。

?湖北省民政廳.成都市成華區(qū)關(guān)于完善城市社區(qū)居民自治機(jī)制試點(diǎn)的實(shí)施意見,http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/jczq/zcfg/201107/t20110718_102996.shtml.

?羊城晚報(bào).銅陵模式,http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2011-09/06/content_1204390.htm.

[1]李秀琴,王金華.當(dāng)代中國基層政權(quán)建設(shè)[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社,1995:235.

[2]何海兵.中國的城市街道管理體制改革與社區(qū)發(fā)展[J].當(dāng)代中國研究,2006(1):86-96.

[3]陳婷婷.改革街道舊體制打造居民大社區(qū)——石景山區(qū)魯谷體制創(chuàng)新記[J].社區(qū),2006年增刊:8-13.