殷湖北，黃暉

(1重慶市長壽區(qū)規(guī)劃局，重慶401220；2重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶401147)

長壽區(qū)新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)探索

殷湖北1，黃暉2

(1重慶市長壽區(qū)規(guī)劃局，重慶401220；2重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶401147)

長壽區(qū)位于重慶一小時經(jīng)濟圈內(nèi)，近幾年工業(yè)和城市建設(shè)取得了飛速發(fā)展，同時在改善二元結(jié)構(gòu)和新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)工作方面也做了一些積極探索。該文通過梳理總結(jié)近幾年長壽區(qū)新農(nóng)村規(guī)劃組織保障、指導(dǎo)思想、科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)實踐等幾個方面的工作經(jīng)驗，為以后新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)提供有益的參考。

重慶市長壽區(qū)；新農(nóng)村；規(guī)劃建設(shè)；一小時經(jīng)濟圈；城鄉(xiāng)一體化格局；以工促農(nóng)；以城帶鄉(xiāng)

黨的十六屆五中全會提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十七屆三中全會再次強調(diào)要大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2007年重慶成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”。長壽區(qū)位于重慶一小時經(jīng)濟圈內(nèi)，是重慶的重化工基地，近幾年工業(yè)和城市建設(shè)取得了飛速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)總體上步入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，全面開展新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的探索成為了時代發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必然要求。

1 多渠道保障新農(nóng)村規(guī)劃工作高效推進

1.1 組織方法的探索

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。同時《城市規(guī)劃編制辦法》強調(diào)，“編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則”。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺乏新農(nóng)村規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才，難以起到組織作用，因此成立了由區(qū)政府統(tǒng)一部署、規(guī)劃局牽頭、規(guī)劃局與鎮(zhèn)人民政府共同組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的組織模式，這種模式既有利于統(tǒng)一農(nóng)村規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局，保障農(nóng)村規(guī)劃質(zhì)量，又在規(guī)劃編制過程中提高了鎮(zhèn)鄉(xiāng)村基層人員的規(guī)劃專業(yè)技術(shù)水平。

1.2 審查方式的探索

長壽區(qū)是一個典型工業(yè)城市，工業(yè)一直處于全區(qū)社會經(jīng)濟十分重要的地位，然而城市和農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)沒有受到足夠的重視，也一直缺乏全方位的科學(xué)規(guī)劃作為指導(dǎo)，為盡快彌補城市和農(nóng)村規(guī)劃投入的不足，近年來從縱向和橫向體系方面同步開展了大量規(guī)劃編制工作，新農(nóng)村也從無到有開展了真正意義的規(guī)劃。然而在編制啟動的時候缺乏定型的宏觀層面區(qū)域總體規(guī)劃和中觀層面的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等作為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃編制實施的依據(jù)。為此，建立了區(qū)域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村規(guī)劃等多層次規(guī)劃的信息相互反饋系統(tǒng)。前期開展區(qū)域總體規(guī)劃戰(zhàn)略研究，基本確定城鄉(xiāng)發(fā)展總體格局，之后在總體規(guī)劃戰(zhàn)略的框架下全面推進各層次規(guī)劃。因此在新農(nóng)村項目的編制中，不以上位規(guī)劃為直接依據(jù)，而只作為參考依據(jù)，同時在編制審查過程中以是否尊重農(nóng)民意愿為前提，吸取其他類似地區(qū)成功經(jīng)驗和注重專家領(lǐng)銜的作用，提高規(guī)劃編制水平，加快推進新農(nóng)村規(guī)劃。

2 多角度思維新農(nóng)村規(guī)劃的指導(dǎo)思想

2.1 規(guī)劃全覆蓋成為新農(nóng)村規(guī)劃的目標(biāo)

農(nóng)村地區(qū)在改革開放以來為高速城市化提供了強大的推力，這在一定程度上是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益為代價的，也直接導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的相對滯后[1]。為了全面掌握農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀，從規(guī)劃角度改變落后的現(xiàn)實，本著公平公正的原則，用好政府公共資源，提出了農(nóng)村地區(qū)全覆蓋規(guī)劃的目標(biāo)。長壽區(qū)近年來分三批次對四山管制區(qū)內(nèi)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)控制區(qū)內(nèi)之外的146個村編制了新農(nóng)村規(guī)劃，基本實現(xiàn)村規(guī)劃編制全覆蓋，基本實現(xiàn)村村有規(guī)劃，同時也為城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.2 解決現(xiàn)實問題成為新農(nóng)村規(guī)劃的重點

農(nóng)村和城市由于土地產(chǎn)權(quán)制度等多方面存在較大的差

異，導(dǎo)致我們在做新農(nóng)村規(guī)劃時要充分考慮到農(nóng)村實際情況，變城市規(guī)劃的線性傳統(tǒng)模式為協(xié)調(diào)式規(guī)劃，規(guī)劃過程中注重個體權(quán)益與公共利益的平衡協(xié)調(diào)，規(guī)劃從“自上而下”切實轉(zhuǎn)變成為“自下而上”的充分尊重農(nóng)民意愿的規(guī)劃。改變以往城市規(guī)劃當(dāng)中的“目標(biāo)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“問題導(dǎo)向”，遠期目標(biāo)不能解決農(nóng)民最需解決的問題，同樣也無法涵蓋近期建設(shè)的所有問題[2]。因此在新農(nóng)村規(guī)劃制定過程中前期充分調(diào)查研究，切實掌握每個村急需解決的共性問題和個性問題，并在規(guī)劃方案中予以解決；同時還在報送審批前經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。

2.3 做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃成為新農(nóng)村發(fā)展的要點

生產(chǎn)發(fā)展，是新農(nóng)村建設(shè)的中心環(huán)節(jié)；生活寬裕，是新農(nóng)村建設(shè)的目的。長壽區(qū)近幾年制定了沙田柚產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園和畜牧養(yǎng)殖園規(guī)劃，部分現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)已建成了一定的規(guī)模和實現(xiàn)了經(jīng)濟效益，徹底改善了農(nóng)村生產(chǎn)方式和提高了農(nóng)民生活水平。因此新農(nóng)村規(guī)劃制定中以實現(xiàn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，以注重落實園區(qū)規(guī)劃目標(biāo)和體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展為原則確定村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和措施，規(guī)劃基本實現(xiàn)村村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、戶戶有增收渠道。

3 多層次規(guī)劃把握新農(nóng)村規(guī)劃的科學(xué)性

3.1 宏觀把脈新農(nóng)村發(fā)展方向

在規(guī)劃并行推進的過程中，編制了《重慶市長壽區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2009－2030)》，規(guī)劃以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”為切入點，制定與工業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展相適應(yīng)的新農(nóng)村建設(shè)專章，總體把脈新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地綜合整治、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等內(nèi)容，宏觀指引新農(nóng)村發(fā)展方向。

3.2 中觀研究連片新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展

在全面推進新農(nóng)村規(guī)劃過程中，參與人員專業(yè)水平參差不齊，也導(dǎo)致了部分新農(nóng)村規(guī)劃不適應(yīng)其發(fā)展需求。為進一步優(yōu)化完善新農(nóng)村規(guī)劃，以落實財政部、環(huán)保部農(nóng)村環(huán)境連片整治示范為契機，加快農(nóng)村綜合改革和發(fā)展，提高農(nóng)村環(huán)境與品質(zhì)，長壽區(qū)開展了長壽湖及周邊地區(qū)25個村新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，提出將長壽湖周邊25個村的環(huán)境連片整治工作上升到規(guī)劃層面進行全面統(tǒng)籌，從戰(zhàn)略性的角度考量長壽湖周邊村莊的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展問題。規(guī)劃通過大量問卷調(diào)查、綜合現(xiàn)狀分析、全面梳理已有村規(guī)劃問題，整合協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村空間布局、土地使用、產(chǎn)業(yè)布局、道路交通、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境保護等內(nèi)容，同時結(jié)合各村發(fā)展條件，將村莊類型分為城鎮(zhèn)發(fā)展型、城鎮(zhèn)近郊型、相對穩(wěn)定型、生態(tài)保育型四種，制定分類發(fā)展指引。

3.3 微觀落實新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市村規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則（2009年試行）》的要求，在上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，首先選取一至二個集中居民點編制修建性詳細規(guī)劃設(shè)計，分別對集中居民點住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求作具體規(guī)定；其二編制新農(nóng)村近期建設(shè)規(guī)劃篇章，細化公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、道路設(shè)施等具體新農(nóng)村建設(shè)項目實施計劃。

4 多方位規(guī)劃探索新農(nóng)村建設(shè)實踐

4.1 制定新建集中居民點實施規(guī)劃

新農(nóng)村規(guī)劃涉及內(nèi)容繁多，很難在實施的細節(jié)方面考慮周全，因此首先選取示范性和帶動性較強、交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟水平較高的村作為新建集中居民點實施的范例。在規(guī)劃前期對相關(guān)村民進行摸底調(diào)查，充分了解村民對集中居民點選址的意見、集中居住的意愿、愿意拿出多少錢來建房、愿意住低層還是多層建筑、對住房戶型結(jié)構(gòu)和面積大小需求、對新建建筑風(fēng)貌意愿等老百姓最關(guān)注的問題，并在規(guī)劃階段充分融入予以充分考慮，同時進行多種形式的方案公示、村民討論，吸納農(nóng)民意見，確保規(guī)劃成為老百姓需要的規(guī)劃。

4.2 制定農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施規(guī)劃

農(nóng)村地區(qū)往往具有城市不可比擬的自然資源和生態(tài)環(huán)境，然而由于農(nóng)村地區(qū)道路條件差、養(yǎng)殖家禽等生活方式的不同，致使房前屋后臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，居住條件較差。為改善農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境，針對建筑質(zhì)量較好的連片區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境綜合整治，也成為新農(nóng)村建設(shè)的實踐之一。長壽區(qū)在實踐中選取了以沙田柚聞名的鄰封鎮(zhèn)魏家河坎片區(qū)作為農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施范例。通過前期征求村民意愿，制定房前屋后及沿河沿路環(huán)境綜合整治、建筑風(fēng)貌整治、公共配套設(shè)施完善等規(guī)劃內(nèi)容，很好地帶動了農(nóng)村連片地區(qū)環(huán)境綜合整治實施，也促進了該地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游。

4.3 制定新農(nóng)村實施保障策略

新農(nóng)村建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，涉及部門眾多，只有一個好的規(guī)劃也不能保障很好地實施，因此需要制定新農(nóng)村規(guī)劃實施策略，研究多部門配合機制，在政策上保證新農(nóng)村的實施可行。為此專門做了《長壽區(qū)新農(nóng)村居民點實施策略研究》，從農(nóng)村居民點土地跨隊、跨村實施策略，土地復(fù)耕辦法、農(nóng)房及公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資策略等措施保障新農(nóng)村實施。

[1]葉斌,王耀南,鄭曉華,等.困惑與創(chuàng)新——新時期新農(nóng)村規(guī)劃工作的思考[J].城市規(guī)劃,2010(2).

[2]林華，俞進.新農(nóng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃思維方法差異辨析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2008（增刊1）.

責(zé)任編輯：孫蘇，李紅

On Construction and Planning of New Countryside in Changshou District

Changshou district in Chongqing is within one hour economic circle and its industry and urban construction speedily develop.It also makes active attempts to improve dual system and new countryside planning.Based on the experience of Changshou district in organization,guarding idea,scientific planning and construction practice,some

in planning and construction of new countryside are offered.

Changshou district;new countryside;planning and construction;one hour economic circle;urban and rural integration pattern;industry re-feeding agriculture;town leading countryside

TU984.1

A

1671-9107（2013）08-0013-02

2013-06-06

殷湖北（1971-），男，重慶人，博士，注冊規(guī)劃師，主要研究方向為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

黃暉（1976-），男，重慶人，學(xué)士，高級工程師，主要研究方向為區(qū)域規(guī)劃。

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.08.013