□ 本刊記者 羅燕

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缺“心”的政府信息公開

□ 本刊記者 羅燕

“信息公開就像一層皮，它剝離后，本來應(yīng)該緊隨著政府行為，但將它的皮一層層剝下來后，才發(fā)現(xiàn)里面沒有心，而這個(gè)心應(yīng)該是權(quán)利?！?/p>

不少政府部門將信息公開視作“麻煩事”。圖/CFP

“2 007年以前民告官很難，幾乎沒有證據(jù)，現(xiàn)在通過政府信息公開，能找到一些證據(jù)?！弊鳛橐幻嗄甏硇姓讣穆蓭煟鮾?yōu)銀看到了《政府信息公開條例》頒布以來的變化。很多政府部門從一開始的不適應(yīng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在能主動公開一些信息。

與此同時(shí)，涉及政府信息公開的行政案件越來越多。近三年來，王優(yōu)銀所在的北京圣運(yùn)律師事務(wù)所每年接觸的信息公開申請量達(dá)6000至8000件。北京市朝陽區(qū)法院近期一天內(nèi)接到了270個(gè)信息公開訴訟，訴訟“井噴”給法院帶來了頗大的工作壓力。

據(jù)中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授王萬華調(diào)查，復(fù)議和訴訟的數(shù)量在各地行政案件中都處于激增狀態(tài)，增幅比例有的是三分之一，有的則達(dá)二分之一。

“大量政府信息公開申請進(jìn)入行政復(fù)議、訴訟程序，會造成司法資源的浪費(fèi)?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院副院長王敬波表示擔(dān)心。

而面對社會日益強(qiáng)烈的權(quán)利訴求，自2008年5月1日開始實(shí)施的《政府信息公開條例》在實(shí)踐中卻暴露出諸多問題，修法呼聲漸高。

“麻煩事”

“不少政府部門認(rèn)為信息公開是個(gè)麻煩事，沒有意識到這是應(yīng)當(dāng)做的，總覺得是老百姓找事?！北本┦谐枀^(qū)律師協(xié)會副會長郝惠珍說。

“一些政府工作人員對于信息公開申請表現(xiàn)得很傲慢?！睋?jù)中國行政管理學(xué)會政府績效研究中心副主任劉杰透露，調(diào)查顯示行政機(jī)關(guān)中有一半工作人員把信息不公開的理由歸于不利于社會安定、造成不必要的麻煩、影響工作。

很多律師對此深有感觸。王優(yōu)銀告訴《民生周刊》記者，行政機(jī)關(guān)常給當(dāng)事人的信息公開申請制造困難。首先是要求申請人填寫規(guī)定的表格，如果一個(gè)事項(xiàng)涉及多個(gè)文件，就得按“一事一申請”的原則，分別填寫申請表。表格填寫不符合要求，就可能一次次打回重填。

更讓人為難的，是提交所申請公開的文件的具體文號。王優(yōu)銀對此很不解：“如果我知道具體文號，還要向你申請公開嗎？”

信息公開申請過程往往一波三折。一些律師總結(jié)出行政機(jī)關(guān)針對信息公開申請的四大 “擋箭牌”：“非本機(jī)關(guān)信息”、“不屬于公開范圍”、“涉密”、“查詢不到”。

北京盈科律師事務(wù)所律師趙彬曾到安徽省某市申請煤礦居民搬遷的信息公開，結(jié)果在市政府法制辦、政務(wù)辦公室、行政審批中心間來回“兜圈子”，幾個(gè)部門都聲稱“不管這個(gè)事”。

申請最終被轉(zhuǎn)到了區(qū)政府，但區(qū)政府認(rèn)為申請的是市政府信息公開，與區(qū)政府無關(guān)……一圈轉(zhuǎn)下來，耗時(shí)一個(gè)多月，最后公開的信息卻不是趙彬想要的。“兜一圈后又回到了原點(diǎn)，對于當(dāng)事人來說，光差旅費(fèi)就是一大筆負(fù)擔(dān)?！?/p>

《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開?！痹趯?shí)踐中，條文的后半部分往往難以實(shí)施。如某一企業(yè)只要提出被申請公開的信息是商業(yè)秘密，行政機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下便不予以公開。

在王優(yōu)銀代理的信息公開案件中，很大一部分不予公開的理由是“涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私”。

“民航發(fā)展基金案”目前在北京市一中院開庭審理。上海市民王錄春向財(cái)政部提出信息公開申請，要求公開《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的制定依據(jù)。

廣為詬病的機(jī)場建設(shè)費(fèi)停征后，該辦法規(guī)定從2012年4月1日起改征民航發(fā)展基金。財(cái)政部以申請內(nèi)容不符合申請公開政府信息的范圍為由拒絕了王錄春的申請，王隨后提起了訴訟。在法庭上，財(cái)政部以國家秘密為答辯理由。而王優(yōu)銀認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》第十條，行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)屬于政府重點(diǎn)公開的內(nèi)容。

“信息公開特有的幾條原則中，第一就是以公開為原則，不公開為例外；第二是最大限度地公開；第三是‘例外’要法定。”

在任何國家，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息都可能被放到免予公開的條款，但該條款的使用情況差別很大。在我國，濫用“國家秘密”、“商業(yè)秘密”已成為行政機(jī)關(guān)規(guī)避信息公開的主要手段。

“《政府信息公開條例》在法律效力和位階上低于《保密法》。違反了《政府信息公開條例》，不會嚴(yán)格追究法律責(zé)任；但如果違反了《保密法》，其法律責(zé)任非常重。因此，雖然我國已經(jīng)確立了《政府信息公開條例》，但這個(gè)條例在運(yùn)作過程中一直處于《保密法》之下?！北本┥鐣茖W(xué)院法學(xué)所助理研究員成協(xié)中說。

王萬華認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在信息公開的實(shí)施過程中存在動力不足的問題?！啊墩畔⒐_條例》是行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)，因此這種公開是行政系統(tǒng)自身一個(gè)自上而下的調(diào)整，更多被定位為一種工作機(jī)制的創(chuàng)新?！?/p>

今年3月份，王萬華到湖南省調(diào)研，在與省、市、縣三級政府信息公開官員的接觸中，經(jīng)常聽到一些人的訴苦：“其他職能部門認(rèn)為信息公開就是公開辦的工作。很多信息他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開，卻面臨職能部門的阻力?！?/p>

王萬華發(fā)現(xiàn)，很多職能部門并沒有為信息公開做積極準(zhǔn)備，人員、場所和信息整理工作等都沒有到位。

在劉杰看來，目前政府管理的一個(gè)顯著特征是管理精細(xì)化程度不高，甚至帶有粗放色彩，流程也不規(guī)范。如政策執(zhí)行過程常受到長官意志的干擾，自由裁量權(quán)非常大?！皼]有規(guī)范的要求就很難產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)化信息。政府信息非標(biāo)準(zhǔn)化讓公開變得很難?！?/p>

“原則”與“例外”

北京市人大常委會法制辦處長王愛聲把信息公開比作剝洋蔥。

“信息公開就像一層皮，它剝離后，本來應(yīng)該緊隨著政府行為，但將它的皮一層層剝下來后，才發(fā)現(xiàn)里面沒有心，而這個(gè)心應(yīng)該是權(quán)利?！彼J(rèn)為，《政府信息公開條例》沒有明確體現(xiàn)出維護(hù)相關(guān)主體的正當(dāng)權(quán)益，而這在所有法的關(guān)系里是最核心的一個(gè)問題。

王萬華提出，《政府信息公開條例》要以知情權(quán)保障為基礎(chǔ)，明確主體是誰、應(yīng)該公開什么、由誰來公開、以什么樣的方式來公開。

事實(shí)上，《政府信息公開條例》頒布后一直存在爭議，尤其是“以公開為原則，不公開為例外”的意義在條例中并沒有明確闡述。

“這個(gè)條例當(dāng)時(shí)差一點(diǎn)夭折?！睋?jù)參與《政府信息公開條例》起草工作的中國人民大學(xué)教授莫于川透露，因?yàn)闆]有形成足夠的共識，該條例的產(chǎn)生比較艱難，立法前后用了三年多時(shí)間，隨后被擱置許久，最終在中紀(jì)委的推動下才得以頒布。

針對《政府信息公開條例》中存在的問題，修法呼聲高漲。圖/CFP

對于“以公開為原則”，莫于川回答：“我們開始時(shí)起草了70多個(gè)條款，其中就包含了這一原則，后來刪掉了，但剩下的條款并沒有加以改動。現(xiàn)在的38個(gè)條款，還是體現(xiàn)了‘以公開為原則’。”

最高人民法院行政庭副庭長、《政府信息公開條例》司法解釋起草人李廣宇認(rèn)為，這一原則有必要明確寫出，而且在條款設(shè)計(jì)上要一以貫之體現(xiàn)這些原則?！案鲊⒎ǘ家_定一個(gè)原則。信息公開特有的幾條原則中，第一就是以公開為原則，不公開為例外；第二是最大限度地公開；第三是‘例外’要法定?！?/p>

《政府信息公開條例》第九條至第十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動公開政府信息，第十四條規(guī)定了不得公開的政府信息，但在主動公開和不得公開之間，存在著一條灰色地帶，不同地方、不同部門對于這部分信息的公開處理方式不一。廣州曾有人向七個(gè)行政部門申請同一信息的公開，卻收到了五種不同結(jié)果。

“這是立法技術(shù)上的不周嚴(yán)，要公開的項(xiàng)目不可能窮盡。這種立法方式存在漏洞，在立法中是忌諱的?！鄙虾Ｊ姓ㄖ妻k副主任劉平說。

“當(dāng)事項(xiàng)沒有明確出現(xiàn)在條例中時(shí)，它就會成為一個(gè)有爭議的信息。比如職能分工、會議紀(jì)要等內(nèi)部信息、過程性信息。”王萬華指出，“在具體實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)其實(shí)是以不公開為原則來把握的。我們的爭議是圍繞哪些信息是應(yīng)該公開的，國外的爭議主要發(fā)生在這個(gè)信息到底是否屬于不應(yīng)該公開的范圍?！?/p>

“現(xiàn)有條例中列舉了一大堆應(yīng)主動公開的信息，其實(shí)沒什么用。”李廣宇坦承，“既然不公開是例外，把不宜公開的信息界定清楚，剩下的就不用規(guī)定了，自然都是應(yīng)當(dāng)公開的。”

亟待修法

眾多爭議之下，很多專家提出了修法的建議。

上海市行政法制研究所于去年接受國務(wù)院法制辦委托，對《政府信息公開條例》做了評估，發(fā)現(xiàn)條例中約有三分之一的條款存在問題，他們隨即對實(shí)踐中存在問題的11個(gè)條款提出了修改意見。

8月24日，中國政法大學(xué)法治政府研究院組建了政府信息公開促進(jìn)聯(lián)盟，旨在搭建一個(gè)由專家、律師、媒體及社會各界人士共同參與的平臺，推動政府信息公開事項(xiàng)的發(fā)展。聯(lián)盟成立后，所做的第一件事，便是推動《政府信息公開條例》的修改。

四川巴中白廟鄉(xiāng)人大副主任李英呼吁修法：“從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看，《政府信息公開條例》的修改刻不容緩。不公開的行為要受到處罰，否則法律就是‘紙老虎’?！?/p>

白廟被稱為“中國第一個(gè)全裸的鄉(xiāng)政府”，曾在鄉(xiāng)政府網(wǎng)站上“裸曬”賬本，開支細(xì)到“購買信紙花費(fèi)1.5元”，引起廣泛關(guān)注。但此后，白廟向上級部門爭取項(xiàng)目和資金卻出現(xiàn)了困難。白廟鄉(xiāng)政府工作人員告訴《民生周刊》記者，公開還在繼續(xù)，但壓力非常大。

李廣宇對修法表示贊同：“《政府信息公開條例》已經(jīng)用了五年，問題暴露出來了，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動修改?！?/p>

然而截至目前，《政府信息公開條例》的修改還沒有列入國

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》

5類信息公開案應(yīng)受理

在公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)申請獲取政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的案件；

公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其在申請中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式的案件；

公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的案件；

公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的案件；

公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確，要求該機(jī)關(guān)予以更正，該行政機(jī)關(guān)拒絕更正、逾期不予答復(fù)或者不予轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理的案件。務(wù)院立法計(jì)劃。

在北京市高級人民法院行政審判庭庭長程琥看來，現(xiàn)在應(yīng)該組織關(guān)于政府信息公開的調(diào)研，弄清楚到底是條例本身的問題，還是實(shí)施中出現(xiàn)的問題。如果是實(shí)施中的問題就要抓落實(shí)，如果是條例本身的問題就要把握時(shí)機(jī)進(jìn)行修改。

中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年表示，政府信息公開涉及很多問題，在中國的體制機(jī)制下難以解決，應(yīng)該先向前推進(jìn)了再說。如果要修法，再對條例進(jìn)行修改就失去了意義，因?yàn)橄嚓P(guān)的《保密法》、《檔案法》效力位階更高，卻沒有說清楚保密與公開的關(guān)系，所以應(yīng)該將《政府信息公開條例》上升為法律，而且可能還要修改《憲法》。

“《憲法》規(guī)定公民有保密義務(wù)，但沒有直接規(guī)定公民有知情權(quán)。黨的十七大、十八大都提到公民有知情權(quán)，《憲法》上沒有規(guī)定，這是一個(gè)缺陷。” 應(yīng)松年說。

（實(shí)習(xí)生閆瑩、常丹丹對此文有貢獻(xiàn)）

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政