○ 周新軍

（作者系中國發(fā)展戰(zhàn)略學研究會企業(yè)戰(zhàn)略專家委員會博士）

在中國歷史發(fā)展的長河中，官員的選用標準呈現出豐富多變性的特點，每一個社會發(fā)展階段、每一個朝代都有著各自不同的標準。但有一個共同點，就是這些標準大都是統治集團自身制定的標準，很少有成為大多數民眾認可的公開標準。原因在于，中國官員選拔從來都是單方面的，主動權和決定權都掌握在上級官員手中。客觀地看，有些標準部分反映了歷史發(fā)展的要求，盡管沒能獲得全民認可，但仍然推動了社會的進步。有些標準則完全是統治階級的主觀訴求，以達到維護原有統治的目的，即便如此，其中也不乏帶有某些公正的成分。因此，對官員選拔標準進行歷史的縱向考察和比較，有助于吸取其有益的成分，防止腐朽沒落和極端思想的侵蝕，純潔和完善我黨的官員選拔標準，推進領導干部人事制度深化改革。

一、古代官員的選拔標準

我國歷史上曾出現過多種選用官員的標準，或以血統，或以戰(zhàn)功，或以貲財，或以德行，或以才干，等等。但是不可否認，各個歷史時期的統治者，尤其是開國的皇帝為了維護自身的統治，還是比較重視德才標準的。不過，這種德才標準帶有明顯的階級屬性和階層限制，即必須是該階級或利益集團比較普遍認可的。在歷史發(fā)展的長河中，盡管官員選拔標準的總趨勢傾向于德才兼?zhèn)洌鋬群寻l(fā)生了明顯的變化。

（一）“賢能”標準的形成與演變

早在原始社會末期，氏族、部落以及部落聯盟首領在選拔中就形成了自己的選拔標準，即“賢”與“能”?！岸U讓制”便格外注重“賢”與“能”，堯帝就曾說過“悉舉貴戚及疏遠隱匿者”“踐朕位”。人類社會原生態(tài)時期的這種標準簡單明了，易于操作?！百t”與“能”的標志就是推選的部落首領有能力把大家團結起來，維持并延續(xù)部落的生存。只要具備這種能力，誰就可以被推舉為部落首領。顯然，這種標準是公平的。但由于是在自然環(huán)境極其惡劣，物質財富極其困乏，生存壓力空前巨大的背景下形成的，因此它又只能是最原始的公平。這種約定俗成、沒有任何制度甚至是契約作為保障的選拔標準，一旦面對財富誘惑時，當選首領手中的公權力就會迅速變成私權力，成了為其家族攫取社會地位和財富的手段。正因為當官可以有利可圖，甚至隨心所欲，部落首領的選拔標準和方式也就必然會發(fā)生根本性的變化。于是，從大禹開始，部落首領就不再禪讓，而是世襲了，大禹用心良苦地將首領的職位婉轉地傳給了他的兒子啟，之后“世襲制”代替了“禪讓制”。追根溯源，大禹無疑是改變原始部落最高領導人選拔制度的始作俑者。從那以后，公平性遭到了徹底的破壞。因此，到了夏商周時期，“賢”與“能”的選拔標準普遍被血緣關系標準所取代，古代中國進入世卿世祿制時代。

在缺乏公平性的情景下，“世襲制”所衍生出來的官員普遍缺乏進取心和駕馭復雜局面的能力，在和平穩(wěn)定年代尚能茍且偷生，一旦外部環(huán)境遭遇險情，勢必會招致政權危機。因此，到了春秋戰(zhàn)國時期，由于政治斗爭和軍事戰(zhàn)爭日趨尖銳復雜，多數諸侯國紛紛廢除了以血緣親疏決定官職高下的標準，堅持以賢能為標準選拔人才。其中，秦國更為徹底，提倡獎勵軍功，這也為秦王朝統一中國奠定了人才基礎。漢王朝建立以后，漢武帝接受了董仲舒“罷黜百家、獨尊儒術”的主張，強調選拔標準以儒家道德為主，后來各個歷史朝代的道德標準也是基于此而得以延伸和發(fā)展。東漢末年以及三國時期，在戰(zhàn)爭連綿不斷的形勢下，選拔官吏更多的是采用“唯才是舉”之法，曹操的做法就最為突出，籠絡了大批文臣武將，這也成為其軍事集團日益強大的一個主要因素，同時也為后來魏國的建立發(fā)展以及統一蜀國和吳國打下了堅實的基礎。

魏晉南北朝時期，九品中正選拔制的實行，最初還是德才、學識、家世三個標準并重。由于九品中正選拔制在選拔程序、選拔對象、選拔細則等方面缺乏規(guī)范化和制度化，加之選拔過程缺少監(jiān)督，使得官員選拔過程中黑幕重重，腐敗滋生，難以達到預期效果。到了中后期，家世成了唯一標準，這實際上又回到了世卿血緣關系標準時代。

從以上的闡述中，不難看出，由原始社會末期產生的“賢能”標準，盡管中間有一個短暫的終止過程，但總的來看還是延續(xù)了下來。由于最高層（帝王）不再沿襲“禪讓制”，而是代之以“世襲制”，他們所倡導的“賢能”的內涵也發(fā)生了根本性的變化，即由公認的標準變?yōu)槟骋粋€人或者某一個集團私定的標準，帝王及其統治集團的更替逐漸強化了其內涵的不確定性，“賢能”標準在很大程度上被異化了，從而導致在官員選拔上的混亂以及各種腐敗行為的滋生。此外，由于缺乏公平的選拔制度，官員“賢能”選拔標準實際上很難在實踐中得到貫徹執(zhí)行。

（二）“科舉取士”成為貫徹選拔標準的基本途徑

為了改進以往各朝的官員選拔方式，隋唐以至明清時期，實行了科舉考試選拔官吏制度。這一制度的優(yōu)點是把官員選拔和學校教育緊密地結合起來，通過考試成績來體現德才的標準，具有某種量化的成分，因而在一定的范圍實現了官員選拔的公開、公平和公正。可以說，科舉制度對官員選拔的方向起到了比較好的引導作用，形成了這樣一種氛圍：要想做官，就只能好好讀書。在科舉制度下，一些德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才得以脫穎而出，尤其是在文學領域。但是由于考試內容和評判尺度的局限性，科舉制度所反映出來的個人“德才”仍然帶有明顯的缺陷，主要是彈性大，難以完全量化，缺乏比較公認的標準，因而其考試成績常常會因主考官員的不同看法而異，這也為很多投機鉆營者賄考提供了方便條件。另外，科舉考試并不注重對人的實際能力的考核，因而不可能真正做到優(yōu)選領導人才。而且隨著科舉制的實施，“學而優(yōu)則仕”的人數不斷增多，而官員的職位相對增長緩慢，許多中試的人員無法得以安排，成了“候補”。從候補到正式擁有職位，往往需要時間和進行一定的運作，于是潛規(guī)則開始流行，買官賣官現象便難以遏制。加之，科舉制度高昂的考試成本以及與現代教育制度的嚴重背離等原因，終于導致它在1905年被晚清政府所廢止。但通過考試這種形式來考量候選者的素質和修養(yǎng)，卻為后來的官員考任制提供了一定的借鑒。

二、我黨成立以來黨政領導干部的選拔標準

（一）新中國成立前夕的干部選拔標準

從我黨成立至新中國建立這一歷史階段，我黨領導干部選拔標準大致經過了三種形態(tài)。

一是以知識分子作為選拔標準。我黨成立初期，黨的領導干部選拔標準主要以大學里的知識分子為主，逐步發(fā)展到以留學回國的人員為主，其中又以留蘇回國的人員為多。從黨的“一大”到“五大”，中央一級的主要領導人陳獨秀、瞿秋白、李立三等都是知識分子的杰出代表。只是在中低層擔任農民組織領導職務的干部，首先是從工人和最貧窮的農民中選拔。這一階段干部工作的主要任務是選拔知識青年和有革命傾向的工人與農民骨干。

二是以工人出身作為選拔標準。從1927年11月在上海召開的中共中央政治局擴大會議，到1935年瓦窯堡會議，在領導干部選拔中總體上崇尚工人化，甚至黨的總書記還一度由工人出身的向忠發(fā)來擔任。

三是以戰(zhàn)功作為選拔標準。自瓦窯堡會議至新中國成立這一時期黨面臨著嚴峻的戰(zhàn)爭形勢，因此，軍事斗爭成為這一時期的最主要任務。黨的干部選拔標準主要是服從于軍事斗爭的需要，這個時期的選拔標準基本上以戰(zhàn)功為主要依據。

客觀地看，新中國成立前這一時期盡管我黨選任領導干部的標準比較單一，但是能夠量化，而且具有可操作性，因而基本上能保證把最優(yōu)秀的干部選拔到領導崗位上。這個時期盡管內部沒有建立考核機制，但實際上這些考核手段是存在的，只不過是外生的。檢驗這些干部成色的最主要手段是看他們能否經受起殘酷斗爭的考驗以及軍事斗爭的洗禮。這一時期，盡管領導干部選人主要是以委任制為主，但由于標準比較明確，加之外部有天然的考核機制，領導崗位的風險遠遠大于其所得，因此，選拔領導干部基本上不存在用人上的腐敗。

（二）新中國成立以來的官員選拔標準

建國初期，黨政部門的領導干部基本上是從軍隊領導選調而來。大規(guī)模的軍事斗爭基本結束，黨的中心工作發(fā)生重大轉變。在鞏固勝利果實的基礎上，盡快恢復經濟、醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷成為這一階段的主要任務。因此，這個時期黨政領導干部選任標準主要是三大類：一是軍隊方面的領導干部，許多人員需要轉地方進行安置；第二類，就是民主人士，許多民主黨派的領導擔任了黨和國家的領導職務，在中低層也有一定數量的民主人士擔任領導職務；第三類就是優(yōu)秀的技術人員，當時的環(huán)境迫切需要這一類的內行干部。

“文革”時期的領導干部選拔標準發(fā)生了嚴重扭曲，選拔領導干部的唯一標準就是要服從于無產階級文化大革命的政治需要，領導干部標準的嚴重扭曲以及用人制度的嚴重破壞使得最高領導層的決策出現重大失誤，給社會主義建設事業(yè)帶來了嚴重的損失。

改革開放后，領導干部選拔任用制度重新走向正規(guī)化。黨的中心工作轉向以經濟建設為中心，需要大批年輕化、知識化的領導干部。因此，20世紀80年代，干部選拔標準主要以專業(yè)化、知識化為主。這個標準在當時看來，也是比較明確的和客觀公正的。因此，一大批經過大學正規(guī)教育訓練、學有所長的干部被提拔選用到領導崗位上來。當然，這些標準只是解決了當時的急需人才問題。隨著時間的推移，這些標準逐步過渡到以政績?yōu)闃藴?，其中GDP是主要指標，政績成為官員升遷的最重要的標準。

與不同歷史時期相比，改革開放之后的干部選拔任用標準應該說更為全面和客觀，也更適合以經濟建設為中心這個制度環(huán)境。但是，領導干部選拔任用標準也面臨了新的巨大挑戰(zhàn)，主要表現在以下幾個方面：一是標準越來越模糊和難以量化。過去的戰(zhàn)功、出身、階級立場都是明確的，而現在無論提倡的政治標準，還是專業(yè)素質以及政績等指標，都是不確定的。比如，革命戰(zhàn)爭年代，領導干部政治是否堅定很容易表現出來。而在我黨成為執(zhí)政黨后，就不容易表現出來。以腐敗官員為例，其實他們的所作所為早就背叛了黨的宗旨，但他們還在臺上大唱政治高調，欺騙組織和老百姓。再如，以GDP為主要指標的政績，并不能準確反映一個官員的真實能力。很多官員為了升遷在GDP上做文章，要么統計數據嚴重注水，要么不惜“竭澤而漁”，透支當地經濟的未來發(fā)展，等等；二是領導干部選拔標準具有普適性，難以實現選優(yōu)。目前選拔中提出的領導干部崗位標準都是一些原則性規(guī)定，個性化特點比較欠缺，很容易人為降低標準。比如，規(guī)定學歷門檻，實際上對絕大多數干部已不構成限制。這樣，在競爭過程中，真正具備真才實學的人并不一定具有競爭優(yōu)勢；三是領導特權成為標準制定的人為干擾因素。為數不少的領導干部不希望有明確的標準，這樣便于他們主觀上自定標準，掌握尋租的空間和利益輸送的來源。這也是官員選拔過程中“潛規(guī)則”大行其道的根本原因之一。

三、如何完善現有的干部選拔標準

當前，我們黨在領導干部選用中特別強調德才兼?zhèn)?，當然與歷朝相比，其內涵已經發(fā)生了根本性的變化，體現了我黨執(zhí)政為民的理念和中國特色社會主義的根本要求。《黨政領導干部選拔任用工作條例》對選拔干部作出了眾多明確規(guī)定，但基本上還是相對原則性的制度要求，還有待于繼續(xù)量化和細化，形成規(guī)則性的制度，這是保證官員選拔公正性的根本。黨的十八大政治報告在“深化干部人事制度改革”中提出：“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，擴大干部工作民主，提高民主質量，完善競爭性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利?！边@實際上是在進一步強調官員選拔的公正性問題。這就需要在吸納歷代選拔官吏標準和我黨以往經驗教訓的基礎上，結合現時代的客觀實際，將這種原則性制度要求轉變?yōu)椴僮餍缘囊?guī)則措施。筆者認為，在干部選拔上努力實現公正性，應著重突出以下方面。

首先，要盡快構建領導干部能力素質模型，這是保證選拔結果公正性的關鍵。目前在干部選拔中出現的“跑官要官、買官賣官”現象，很多情形下都與“官位標準”缺失有著密切的關系。標準的缺失，不僅無形中擴大了候選人的范圍，形成了不規(guī)范的無序競爭，而且使得選拔結果失去了監(jiān)督的依據。解決這個問題，需要各級組織部門花大力氣進行深入細致的調研，準確掌握各個領導崗位所需要的能力素質，提出明確的量化標準，并不斷加以完善。在這方面，可借鑒競技體育的一些做法，形成一個大家都認可并能加以評判的標準，以保證競爭的公平性和公正性。

其次，根據崗位能力素質標準的要求，提出候選人名單。在這一環(huán)節(jié)，既要做到確保符合條件的人入選，又要做到將不符合標準的人拒之門外。主要辦法就是向社會公布候選者相關信息。目前存在的主要問題是官員入選信息基本上掌握在組織部門手中，群眾缺乏監(jiān)督的機會，而組織部門面對眾多的候選人很難在短期內準確核對其相關信息的真實性。近幾年，靠假冒入選并最終獲選的案例并不少見，足以看出這一環(huán)節(jié)的重要性。

第三，進一步規(guī)范選拔過程，保證其公開、公平和公正。具體措施包括組建由專家組成的第三方評判委員會，按照相關細則進行評分，避免組織人事部門人員既當組織者、又當裁判員的現象；堅持黨管干部的原則，但可嘗試改革黨委會討論干部人選的表決方式，如以評委專家評判結果為基準，結合群眾意見，進行綜合評定，杜絕印象分，并建立與會人員討論發(fā)言檔案制度，使具有表決權的領導承擔可能的相關責任。

第四，完善選拔環(huán)節(jié)的相關信息披露制度。舉凡選拔全過程中的一些重要環(huán)節(jié)，均應公布相關信息，尤其是在任前公示環(huán)節(jié)，要改變現行辦法中只簡單公布獲選者簡歷、不公布獲選理由的做法。因為那樣做的結果是，一方面造成群眾不知情而無法舉報，另一方面因重復了以前的程序而淪為走過場。

此外，還要改革和完善與領導干部選拔相關的一些制度。比如，領導干部政績考核制度、教育培訓制度、專業(yè)技術評獎制度和報刊質量評價制度等等，剔除領導干部“權學交易”、“權稿交易”、“權獎交易”等特權，只有這樣，才能保證領導干部選拔標準的真正落實。