● 王 平

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策近年來得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。其中一項(xiàng)重要的原因是該政策涉及的利益群體十分廣泛，對政策效果的評價(jià)也比較明晰，因此爭論的產(chǎn)生也就顯得十分自然。不過，在本文中，我們并不打算對政策的執(zhí)行效果抑或政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行過多的分析與評價(jià)。這里，我們把焦點(diǎn)聚集到政策“爭論”這個(gè)問題上來，試圖分析，為什么該項(xiàng)政策能夠引起社會(huì)各界如此廣泛的關(guān)注？進(jìn)一步地，我們希望能夠結(jié)合過去已經(jīng)出臺(tái)的部分有關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的政策文本，來分析政策執(zhí)行過程中涉及到的各方利益群體之間的關(guān)系，并從公民資格理論的視角分析政策執(zhí)行過程中，“爭論”本身的變化以及由此反映的政策背后的問題，試圖為政策研究提供一種新的分析框架與視角。

一、公民資格理論及其簡要觀點(diǎn)

“公民”以及與其相關(guān)聯(lián)的“公民資格”理論是當(dāng)代政治哲學(xué)中頗受關(guān)注的一個(gè)重要議題。特別是20世紀(jì)90年代，伴隨著社會(huì)思想領(lǐng)域自由主義和社群主義之間的論戰(zhàn)和全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的一種普遍的政治冷漠、民族主義運(yùn)動(dòng)的復(fù)興以及多元文化的壓力等，公民資格理論開始逐漸吸引人們的注意力。然而，“公民”的概念早在古希臘時(shí)期就已有之，關(guān)于公民資格的討論也比較多?？梢赃_(dá)成共識(shí)的是，公民資格(Citizenship)是隨著時(shí)代和社會(huì)條件的變化而變化的，但是基本上都反映了特定歷史時(shí)期人們對自由與解放的向往和追求。事實(shí)證明，現(xiàn)代民主制度的健康發(fā)展不僅依賴于基本制度與正義，而且要求公民素質(zhì)與能力的提升，因?yàn)槊裰髦贫鹊淖罱K實(shí)現(xiàn)和完善依賴于每一個(gè)公民的社會(huì)實(shí)踐。

對于公民資格的兩種基本觀點(diǎn)認(rèn)為可以區(qū)分消極和積極的公民資格。消極的（私人的）公民資格觀強(qiáng)調(diào)對權(quán)利的擁有，即認(rèn)為個(gè)人要擁有公民資格，就要依賴于對自己作為社會(huì)公民的那些基本權(quán)利的保護(hù)。這種公民資格觀不太重視個(gè)體作為公民的社會(huì)義務(wù)，而僅僅保證每個(gè)人都能夠作為完整和平等的社會(huì)成員受到公平的對待。與消極的公民資格觀不同，積極的公民資格觀更看重公民對政治權(quán)威進(jìn)行質(zhì)疑的能力和愿望，這種能力與愿望不是簡單的參與政治活動(dòng)，而是積極地、富有責(zé)任的對話、傾聽和理解他人，尊重他人。也就是說，它要求個(gè)人能夠坦誠地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，而且這種觀點(diǎn)最好能夠基于公共的理由，能夠被不同信仰和文化中的人理解和接受。

因此，理想的公民資格理論：第一，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人在社會(huì)公共事務(wù)管理和政策執(zhí)行中的參與性。第二，公民參與活動(dòng)的目的不僅僅是基于自己個(gè)人的愿望和利益，還是對公共利益的維護(hù)。第三，公民參與活動(dòng)的動(dòng)力不僅僅是出于維護(hù)權(quán)利的愿望，還是出于承擔(dān)責(zé)任的自覺意識(shí)。它從根本上是基于一種責(zé)任意識(shí)的驅(qū)動(dòng)，是對自己作為社會(huì)公民的一種意識(shí)覺醒和責(zé)任承擔(dān)。第四，良好的公民參與機(jī)制要求擯棄那些獨(dú)立于公共領(lǐng)域之外的個(gè)人偏好，尤其是缺少監(jiān)督機(jī)制、妥協(xié)和對話的簡單的合計(jì)民主的模式。要關(guān)注共識(shí)形成的過程，讓社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與到民主決策過程中來。根本上是一個(gè)理解與對話、尊重與傾聽、積極與主動(dòng)的過程①。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策問題分析

進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著我國城鎮(zhèn)化和流動(dòng)人口逐漸增多，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校教育逐漸面臨著資源配置不均衡、辦學(xué)質(zhì)量亟待提高等一系列現(xiàn)實(shí)問題。在此背景下，國家提出并實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策。經(jīng)過十多年的發(fā)展，該項(xiàng)政策的實(shí)施②效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是在取得了一些成績的同時(shí)，也存在不少問題和困難。從公民資格的角度來看，這些問題和困難既表現(xiàn)在政策文本中，也反映在政策的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中。

（一）布局調(diào)整政策文本問題分析

本世紀(jì)初，面對我國教育發(fā)展不平衡，教育質(zhì)量不高等一系列問題，國務(wù)院提出：“要合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局”，“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)?！盵1]。這一文件精神給地方層面進(jìn)行政策實(shí)施提供了一定的空間和余地，各地可以根據(jù)自己的情況進(jìn)行判斷并做出決定，因此具有很好的彈性。但是，這種政策話語的模糊和籠統(tǒng)性導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行具體的路徑選擇上存在很大差異，尤其是在處理一些靈活性的有伸縮余地的問題時(shí)，沒有具體明確地提出問題處理的原則與要求，從而導(dǎo)致一些地方層面在政策實(shí)施中的武斷和失誤。與此不同，在2004年的《教育部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》中，已經(jīng)較為明確地提出“對于地處偏僻的教學(xué)點(diǎn)應(yīng)予以保留”的要求[2]。不過，從公民資格的理論觀點(diǎn)出發(fā)，這里仍然沒有明確民眾參與情況以及決策背后的程序和原則。

到了2006年，教育部的相關(guān)政策文件已經(jīng)逐步對決策過程與程序提出了初步要求，提出要“會(huì)同當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革、建設(shè)、財(cái)政等部門，將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，充分論證、統(tǒng)籌安排，穩(wěn)妥實(shí)施”，要“將調(diào)整方案向當(dāng)?shù)厝罕姽荆浞致犎∩鐣?huì)各界的意見，對群眾反映強(qiáng)烈的問題要認(rèn)真做好解釋工作，并及時(shí)修改、完善方案，不得簡單從事，強(qiáng)行撤并”[3]。與之前相比，這里對政策程序過程的要求顯得更加細(xì)致有條理，對于民眾和社會(huì)各界的意見也有了一定的重視。但是，就嚴(yán)格的程序民主和民眾的權(quán)利與義務(wù)維持而言，這樣的程序能夠在多大群度上保證決策中的公民資格與參與，也是值得商榷的。因?yàn)槁犎∫庖姴⒆龊媒忉尮ぷ鞯恼咭笕匀皇且环N自上而下的實(shí)施路徑，而不是基于公民資格理論意義上的平等對話。

相形之下，2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（2012.9.6）中就比較清晰地表達(dá)了公民參與協(xié)商、討論的重要性，提出不僅要廣泛聽取各方意見，“保障群眾充分參與并監(jiān)督?jīng)Q策過程?！倍姨貏e說明，如果多數(shù)學(xué)生家長反對或者聽證會(huì)的多數(shù)代表反對，都將不能進(jìn)行強(qiáng)行撤并[4]。

從以上幾個(gè)簡單的政策文件分析可以看出來，良好公民資格因素在布局調(diào)整政策實(shí)施中受到的重視程度不斷處于波折當(dāng)中。但是總體上看，公民在政策參與的要求與重要性程度方面都在不斷地增強(qiáng)，從原先的完全被忽視到逐漸認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策程序的重要性，并且一步步地提出要充分重視人民協(xié)商和群眾參與，甚至提出了較為具體的參與形式，這些從根本上表現(xiàn)了公民意識(shí)和公民素質(zhì)在政策實(shí)施中的重要地位。當(dāng)然，也從另一個(gè)角度反映了建設(shè)積極的公民資格在政策實(shí)施中的重要價(jià)值和意義。如何讓公民能夠自下而上地參與政策實(shí)施并且可以有效公正地表達(dá)自己的看法，不僅僅需要政府的改進(jìn)，還需要公民個(gè)人的自覺和覺醒。這是一個(gè)漫長的道路，需要逐步完善。

（二）布局調(diào)整政策現(xiàn)實(shí)問題批判

布局調(diào)整政策不僅在文本層面存在很多有待改進(jìn)的地方，而且在實(shí)施過程中，也有很多現(xiàn)實(shí)矛盾與問題。與文本層面的問題相比，現(xiàn)實(shí)的問題更加顯性化，也更關(guān)切到人們的實(shí)際生活，因而也是引起人們熱議的重要原因。這些問題的表現(xiàn)是多方面的，從公民資格角度來分析，主要有：

第一，忽視公民資格，造成政策執(zhí)行偏差。前文已經(jīng)提到，在一些布局調(diào)整政策的文本話語中，對于一些標(biāo)準(zhǔn)與原則性的問題表述比較靈活，這種方式的初衷是好的，它能夠給地方在政策實(shí)施中留有伸縮余地，有利于地方層面根據(jù)實(shí)際情況，組織開展協(xié)商和充分聽取政策相關(guān)利益群體的意見。但是，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，由于各地行政部門在政策解讀和政策落實(shí)上缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對措施，加上人們參與政策執(zhí)行的意識(shí)、能力等方面的限制，地方層面并沒有很好地從協(xié)商和積極公民資格的角度去考慮民眾的意見，往往是按照一些行政官員自己的理解來制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。地方層面對于如何調(diào)整才能達(dá)到“小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中”以及“宜并則并，宜增則增，宜撤則撤”沒有明確的思路。在這樣的情況下，政策執(zhí)行者的思路很少或者沒有訴諸于民眾與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)成員的意見與觀點(diǎn)，而是簡單地在實(shí)踐當(dāng)中“邊走邊看”、“摸著石頭過河”，其中最多只是效法別的省或其它平行縣市的做法。這樣，就沒有充分用好中央政府在政策制定時(shí)所留的空余，使得一些政策實(shí)施中的自由變相成為了一些地方官員自己決斷的自由，導(dǎo)致政策實(shí)施中較大的隨機(jī)性和偶然性，無論是消極的還是積極的公民資格都沒有在政策中得以體現(xiàn)和發(fā)展，政策的效果也就可想而知。

第二，忽視公眾利益，導(dǎo)致政策效果欠佳。布局調(diào)整政策本來的愿望是優(yōu)化教育資源配置，提升教育質(zhì)量。但是，政策實(shí)施的結(jié)果，卻帶來了一些顯性的問題和困難，例如由于調(diào)整后交通不便、生活費(fèi)用負(fù)擔(dān)加重等原因所帶來的兒童超齡上學(xué)和隱性、間斷性輟學(xué)等現(xiàn)象十分普遍。此外，由學(xué)校撤并所導(dǎo)致的學(xué)生人數(shù)的增加以及由此帶來的管理負(fù)擔(dān)的加重等增加了原有教育資源的壓力，如教室和宿舍緊張、班額擴(kuò)大、師資缺乏。還有由于布局調(diào)整所帶來的教育資源配置的問題、教育資源的流失，等等。所有這些問題都是與公眾的利益相悖的。而且，布局調(diào)整是不是一定帶來了教育教學(xué)質(zhì)量的提高，還有待于做出進(jìn)一步的評估與比較，很難給出統(tǒng)一的結(jié)論。因此，這些客觀事實(shí)既是我們思考布局調(diào)整政策的出發(fā)點(diǎn)，也是我們對布局調(diào)整政策進(jìn)行思考和批判的依據(jù)。

但是，就像上文提到的，布局調(diào)整政策所隱含的更深層次的矛盾還不是這些。如果人們的思考是出于一些現(xiàn)實(shí)問題和困難的考慮，那么這樣的理由就會(huì)顯得說服力不足，因?yàn)檫@些困難如果得到解決，是不是布局調(diào)整政策就一定是合理的呢？有沒有其他一些新的現(xiàn)實(shí)問題再出現(xiàn)呢，比如說人們不愿意看到自己的孩子在離家很遠(yuǎn)的地方上學(xué)，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致父母與子女之間感情的淡化，人們希望有一所小學(xué)或者初中在村子里存在，不僅僅是因?yàn)楹⒆由蠈W(xué)的方便，也是人們互相交流知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行集體活動(dòng)的場所？事實(shí)上，諸如此類的問題已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)。

布局調(diào)整政策之所以引起人們的關(guān)注，實(shí)際上也并不是由于人們對受教育權(quán)利的要求，甚至更不是由于人們認(rèn)為自己有義務(wù)去監(jiān)督政策的實(shí)施，并且關(guān)注它們給社會(huì)他人所帶來的利益。大多時(shí)候，人們對布局調(diào)整的關(guān)注只是出于對政策帶來的一些問題的關(guān)注，而非對問題背后的價(jià)值判斷和導(dǎo)向的關(guān)注。所以，考察布局調(diào)整政策的合法性的基本問題也許不是解決現(xiàn)實(shí)的問題，而是要關(guān)注人們意見背后的立場。如果人們對于問題的批評不是基于問題，而是基于對權(quán)利的維護(hù)，如果利益之外的其他相關(guān)人士對于布局調(diào)整政策的批評不是基于這些問題的考慮，而是基于問題解決中所產(chǎn)生的對權(quán)利和責(zé)任意識(shí)的考察與尊重呢？也許對于問題的回答會(huì)是不一樣的，而且，對于政策本身的完善而言，其意義也是不同的。

三、相關(guān)利益群體在政策執(zhí)行中的角色偏差與資格缺失

布局調(diào)整政策涉及到多方面的人群，其中主要的相關(guān)利益群體包括地方教育行政部門、地方鄉(xiāng)政府、村委會(huì)，學(xué)校校長、教師和學(xué)生家長等。不同群體在政策執(zhí)行過程中所處的位置不同，結(jié)成的關(guān)系和利益不同，對政策目標(biāo)的實(shí)際理解和政策執(zhí)行的影響也是不同的。

從撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施過程來看，大多數(shù)都是由教育行政部門自上而下地運(yùn)用行政手段強(qiáng)制實(shí)施執(zhí)行的。

在地方政府層面的政策實(shí)施過程中，相關(guān)利益群體被拒之門外，很多意見和經(jīng)驗(yàn)無法得到公開有效的表達(dá)，政策實(shí)施過程中的信息不公開、不透明現(xiàn)象大量存在?！拔覈恼螜?quán)力結(jié)構(gòu)具有雙軌制的特點(diǎn)：一個(gè)是傳統(tǒng)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行軌道，一個(gè)是人民代表人會(huì)制的權(quán)力運(yùn)行軌道，這兩種軌道即黨組織與政府職能之間的權(quán)力運(yùn)作有一定的模糊性，容易產(chǎn)生權(quán)力過于集中或以黨代政的問題”[5]。不僅缺少對政策執(zhí)行部門和人員的專門培訓(xùn)，更缺乏政策實(shí)施過程中的公民參與。一方面是政策落實(shí)部門缺少經(jīng)驗(yàn)和可以采納的措施，另一方面是相關(guān)利益群體的意見無法得到表達(dá)，在權(quán)利得不到維護(hù)的同時(shí)，即便有責(zé)任的意識(shí)和表達(dá)的意愿，也是很難得到采納③。這種缺乏公民積極參與的政策執(zhí)行不僅忽視增加了兒童成長的規(guī)律，地方文化的發(fā)展與傳承而且沖擊了學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

就教育行政部門而言，從布局調(diào)整規(guī)劃出臺(tái)、上級批準(zhǔn)到具體實(shí)施這一政策執(zhí)行全過程中，缺乏足夠的宣傳動(dòng)員，主要相關(guān)利益群體如教師、家長和社區(qū)群眾基本上沒有參與到這個(gè)過程中，其利益需求自然沒有得到真正體現(xiàn)。大概看來，當(dāng)?shù)亟逃姓块T對布局調(diào)整政策的理解都是一種執(zhí)行式的方式，盡管各地的情況有所不同，但是基本上都是根據(jù)中央和地方政府的文件要求來執(zhí)行。對于他們而言，布局調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)集中辦學(xué)和方便管理。甚至還秉待一些錯(cuò)誤的與不負(fù)責(zé)任的“撤并觀”。不能很好地理解學(xué)校在個(gè)人發(fā)展和文化傳承以及社會(huì)發(fā)展中的重要作用和價(jià)值。對中央政府的政策空間進(jìn)行錯(cuò)誤的、教條式的解讀，不問實(shí)際情況，沒有維護(hù)人們權(quán)利，缺少責(zé)任意識(shí)而開展政策實(shí)施活動(dòng)的例子大量存在。布局調(diào)整政策執(zhí)行成了利用自己的“權(quán)力”優(yōu)勢，整合教育資源和質(zhì)量的手段提高。在地方的教育規(guī)劃中還存在著片面強(qiáng)調(diào)集中辦學(xué)，追求“撤并率”和“擴(kuò)大規(guī)?；钡膬A向。撤并不是與人民群眾的責(zé)任與權(quán)利相關(guān)，而是成了一些地方部門增長政績的手段。

就學(xué)校層面來看，校長是政策的實(shí)際執(zhí)行者，無論是撤并校還是被撤并校的校長，盡管對于撤并的態(tài)度有所不同，但基本上都是處于完全被動(dòng)和無話語權(quán)的地位；很多意見缺乏順暢的反映渠道，甚至對有些校長（尤其是中心校的校長）而言，也許同樣存在一個(gè)政績考核的外在要求，他們不得不或者必須這樣做。普通教師在布局調(diào)整中的作為就更小。他們基本處于被動(dòng)的地位，甚至有些地方的教師還要接受政府委托的勸服家長的任務(wù)。他們要么從學(xué)生的角度考慮，認(rèn)為撤點(diǎn)并校不利于學(xué)生上學(xué)，但是這樣的態(tài)度并不會(huì)、也不能夠得到公開的表達(dá)（積極的公民資格無法得到履行），要么就持無所謂的態(tài)度（沒有表現(xiàn)出良好的公民資格）。

家長在布局調(diào)整中的作用和地位更是微乎其微。很多學(xué)生家長（社區(qū)群眾）往往事先并不了解撤點(diǎn)并校政策，也不知道所在地學(xué)校要被撤并，一般是臨到撤并時(shí)才知道。他們的信息主要來自于學(xué)生、教師或村里人的議論。即使家長對撤并學(xué)校有不同意見，一般也無法改變局面，只能“無奈”地接受既成事實(shí)。此外，學(xué)校撤并之后，孩子上學(xué)更遠(yuǎn)了，寄宿和伙食的費(fèi)用無疑加重了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。家長甚至還要花費(fèi)很多額外的精力和時(shí)間來接送孩子。所有這些問題，對于農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)的山區(qū)來說，都是教育成本的增加。正如有人所言，“布局調(diào)整政策不是在降低辦學(xué)成本，而是地方政府在轉(zhuǎn)嫁辦學(xué)成本。即將原本應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的辦學(xué)成本轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民家長身上，布局調(diào)整政策的代價(jià)是成本轉(zhuǎn)移”[6]。所有這些細(xì)微的變化都可能影響到家長支持學(xué)生的上學(xué)意愿。而且，這些影響因素毫無疑問是人們批判布局調(diào)整政策的主要立足點(diǎn)。家長出于這些問題的考慮本身并沒有過錯(cuò)，但是僅僅依靠對這些問題的反駁還是不夠的。而且，政策實(shí)施過程中，如果僅僅著眼于這些問題的解決也是不夠的。需要看到，家長的這些觀點(diǎn)是帶有普遍性的現(xiàn)實(shí)問題，但是，如果拋開這個(gè)問題本身，我們要問：家長們何以會(huì)有這些問題？這些問題在政策實(shí)施之初為什么沒有得到重視，而到了政策實(shí)施一段時(shí)間之后，出現(xiàn)問題、付出代價(jià)之后才出現(xiàn)呢？甚至即便如此，我們在政策的實(shí)施過程中，對此又有多少的重視呢？諸如此類的問題到現(xiàn)在也是不明了的。

四、提高群體影響力：公民資格及其可能途徑

分析政策的目標(biāo)不僅僅在于批判某項(xiàng)政策，而在于對政策的實(shí)施提供更多的建設(shè)性和改進(jìn)意見。因此，要從根本上優(yōu)化布局調(diào)整政策，就必須要重視社會(huì)大眾的意見，尤其是在源頭和政策的各個(gè)階段，恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整權(quán)力的集中程度，給予群眾適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)意見的渠道和機(jī)會(huì)。因?yàn)椋凹瘷?quán)和權(quán)力下放的組織，都有其優(yōu)勢和劣勢。哪些優(yōu)勢具有決定意義取決于事先肯定無法知曉的外部條件。最佳的組織往往是那些能夠靈活地根據(jù)正在變化的外部條件適時(shí)調(diào)整集權(quán)程度的組織”[7]。這樣才不至于在出現(xiàn)問題之后才進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢。

消極的公民資格強(qiáng)調(diào)對權(quán)利的擁有，“福利國家保證所有人都擁有公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，這樣，就能確保社會(huì)的每一位成員都感到自己是社會(huì)的完整成員，能夠參與和享受共同的社會(huì)生活。[8]”在布局調(diào)整政策的實(shí)施中，地方政府作為相關(guān)利益群體之一，實(shí)際上是擁有一些進(jìn)行自我調(diào)適的權(quán)利的。這些本來是可以自主權(quán)利更進(jìn)一步發(fā)揮其他社會(huì)人群參與政策實(shí)施過程的。但實(shí)際上，對于權(quán)利的擁有反而大多數(shù)時(shí)候?qū)е铝藱?quán)利使用的不當(dāng)，并由此帶來權(quán)利能力的薄弱與喪失，從而導(dǎo)致實(shí)際參與社會(huì)事務(wù)能力的下降和政策結(jié)果的不理想。

從積極的公民資格觀來看，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)地方層面在政策實(shí)施中的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，尤其是地方政府在上級政府政策制定中是否有對話，能否帶著自己的文化與信仰（實(shí)際的情況）去參與決策過程，并且充分注重決策過程的形式與程序等。例如地方層面如何參與到中央決策當(dāng)中，這里不僅僅要有投票和說服，而是包含著妥協(xié)在內(nèi)的協(xié)商與民主。具體到操作層面，政策制定過程中，應(yīng)該注意對地方層面要求與建議的合理性的考察。比如說堅(jiān)持不能撤點(diǎn)并校，尤其是在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。這就涉及到地方政府參與決策的第二個(gè)層面：對公共信念的考察。也就是地方政府參與決策的過程中，其意見的表達(dá)同樣應(yīng)該去考察地區(qū)文化系統(tǒng)中公共信念是否合法，而這種考察的方式，根據(jù)公民資格理論的要求，應(yīng)該是基于對話。因?yàn)橥镀背绦驎?huì)受到偏見、場所的影響，按照公民資格理論的說法，這就是如何保證公民的慎議民主的達(dá)成過程更加具有慎議性。這就需要一些限制和支撐性的條件。比如說地方人們對撤點(diǎn)并校的支持或者反對都是有一定的理由的。支持者可能會(huì)是一些地方的官員（事實(shí)上是有一些個(gè)人的偏見在內(nèi)的），而反對者更有可能來自一線群眾和家長，因?yàn)槌伏c(diǎn)帶來了實(shí)際的孩子的上學(xué)困難問題，并且加劇了家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些理由能否成為撤點(diǎn)或者保留學(xué)校的公共合理性依據(jù)呢？這就需要考察兩個(gè)問題：一個(gè)是一旦它們被以慎議民主，或者接近慎議民主的形式表達(dá)出來，這些理由如何具有公共合法性。另一個(gè)是，人們對撤點(diǎn)的關(guān)注是出自對國家政策的關(guān)心，還是僅僅對個(gè)人私人生活領(lǐng)域質(zhì)量的關(guān)心 （如校長認(rèn)為這是自己政績的需要，群眾認(rèn)為這是自己經(jīng)濟(jì)代價(jià)和孩子上學(xué)是否方便的需要等）。

公民資格在中國還是比較弱的，在布局調(diào)整政策中，人們維護(hù)的更多是自己善的觀念和自由，而沒有把其行為上升到承擔(dān)創(chuàng)造和維系社會(huì)正義的高度。要在布局調(diào)整這一項(xiàng)政策中關(guān)注并真正落實(shí)有效的公民資格還有很長的路要走，這些困難也許是造成現(xiàn)有政策實(shí)施中對公民資格忽視的主要原因，但是我們并不能因此而放棄這個(gè)追求。

那么，如何培養(yǎng)這種公民資格，尤其是基于布局調(diào)整的政策來說，怎樣從公民資格的養(yǎng)成方面來提升政策過程的合理性和科學(xué)性呢？由于這種弱公民資格意識(shí)的存在，法律角度的要求顯然是不可能的，而市場則是在其中發(fā)揮了一部分的作用，尤其是對于形成人們教育成本概念和基于對參與競爭性的教育發(fā)展形態(tài)中的心態(tài)的影響是比較大的。而這兩者都只是部分地促進(jìn)了人們對公民資格權(quán)利的行使。就布局調(diào)整政策的過程而言，人們的反應(yīng)還部分地在于社團(tuán)，尤其是家庭因素的影響。父母對于孩子的愛很大程度上激勵(lì)著他們?nèi)タ紤]這些政策的合法性，這些政策的出臺(tái)真的有助于他們實(shí)現(xiàn)自己的利益和善的要求，還是政策制定者個(gè)人的偏好和基于國家主義的考慮而忽視了個(gè)人的要求？如果是這樣，這些政策又能夠在多大程度上體現(xiàn)出社會(huì)的公平和正義呢？如果布局調(diào)整的政策不具有太強(qiáng)的合法性，那么這背后不僅僅是關(guān)乎到公平正義的維護(hù)的問題，還有公民資格的介入和公民參與的問題。事實(shí)上，我們看到，在政策的過程中，公民的參與是很少的，他們是一種被動(dòng)的接受，而不是積極地參與。正如有人所言，“從現(xiàn)實(shí)情況看，公眾參與政策過程的程度還很低……一方面，我國長期以來形成的中央集權(quán)制和自上而下的決策體制，導(dǎo)致政府和行政官員的權(quán)力時(shí)常會(huì)出現(xiàn)越位、錯(cuò)位或不到位的情況，有些領(lǐng)導(dǎo)者在一定程度上存在官僚作風(fēng)、片面追求政績的功利主義傾向，政府信息公開制度還有待進(jìn)一步完善。另一方面，廣大公民在參政意識(shí)、知識(shí)能力與參政水平等方面尚有待提高”[9]。而在他們的權(quán)利（上學(xué)權(quán)）沒有得到保證的前提下，指望依靠學(xué)校教育來培養(yǎng)他們的公民資格并在學(xué)校教育的政策實(shí)施中發(fā)揮作用，這本身就是一種不合理的期望。因?yàn)閷W(xué)校教育本身沒有培養(yǎng)和依靠公民資格的意識(shí)，學(xué)校教育的課程中又怎么會(huì)有公民教育的內(nèi)容呢。即便是有，其效果也是可想而知的。而且，學(xué)校教育本身的周期性和延后性也導(dǎo)致它并不能及時(shí)有效地為自身現(xiàn)階段的政策實(shí)施培養(yǎng)符合要求的公民。況且，學(xué)校教育自身并非完全獨(dú)立于社會(huì)進(jìn)行運(yùn)作。正如金里卡所言，“如果學(xué)校的目標(biāo)不能夠得到其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的支持，它們是不可能運(yùn)行良好的。[10]”

也許當(dāng)前比較恰當(dāng)?shù)姆绞街皇菑墓褚呀?jīng)關(guān)注的議題開始做起，其中主要的一點(diǎn)是從對文化的責(zé)任做起。我們看到，布局調(diào)整政策的實(shí)施，使得一些原來分散的教學(xué)點(diǎn)被撤并，兒童要到離家很遠(yuǎn)的地方去上學(xué)，這樣，他們從小就被迫離開家庭、村落，到學(xué)校里面接受教育。對于兒童自己的教育而言，這是否幸運(yùn)我們暫且不做評論。但是，對于家庭而言，這樣的政策迫使兒童學(xué)校寄宿，父母與孩子之間見面的機(jī)會(huì)就減少了，交流溝通也自然減少了，這無疑不利于增加兒童與父母之間的感情。而同樣的，對于村落和社區(qū)里的其他人而言，學(xué)校被撤并了，他們也不再能夠通過學(xué)校來分享一些生活工作的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)校在傳承傳統(tǒng)文化和聯(lián)系社區(qū)人們之間以及父母與子女之間的感情的作用越來越有限，甚至是不復(fù)存在。學(xué)校成了單一的傳承知識(shí)的場所。而由于過于追求教學(xué)質(zhì)量和考試成績，學(xué)生在學(xué)校里學(xué)到的又往往是與其生活經(jīng)驗(yàn)大相徑庭的“課程知識(shí)”，由于缺乏必要的生計(jì)教育，學(xué)生一旦不能繼續(xù)升學(xué)，也很難融入到原來的地方社區(qū)之中。從感情上而言，這也是家長和社區(qū)的人們所不能容忍的。他們對此有著深切的感受?；蛟S從這里出發(fā)，可以激發(fā)他們的感情和對于社會(huì)文化的責(zé)任，并且逐步養(yǎng)成積極的公民資格，成為將來政策實(shí)施的參與者。

注釋：

①公民資格理論本身是一個(gè)十分復(fù)雜的理論，不僅僅有消極和積極之分，而且從它之前的許多立場來看，對于同樣的一個(gè)問題，又有不同的觀點(diǎn)和解釋。例如，在公民資格的表達(dá)過程中，對于良好公民資格與公眾妥協(xié)的具體方式和場所問題，都會(huì)有分歧。一個(gè)顯然的例子是，即便按照我們的要求那樣來通過“慎議”的形式實(shí)現(xiàn)積極的公民資格，我們又如何保證所有的群體和各種不同的觀點(diǎn)都能夠得到充分的考慮呢？如何對“慎議”過程進(jìn)行監(jiān)督以便它能夠很好地實(shí)踐下去呢？例如，是不是要考慮不同資金和經(jīng)濟(jì)地位的人們之間有平等的對話和協(xié)商的權(quán)利和機(jī)會(huì)呢？對于一些類似此類問題的回答，如果從自由至上主義和自由主義的平等主義的觀點(diǎn)來看，也許答案是不一樣的。由于本文的目的不在于研究公民資格理論本身，而僅僅將其作為一個(gè)理論的視角，因此對于這些問題這里不作詳細(xì)的探討和辨析。

②我們知道，一項(xiàng)政策從出臺(tái)到最后政策效果的發(fā)揮是一個(gè)有機(jī)的，動(dòng)態(tài)的過程。其中包含諸多的環(huán)節(jié)和步驟，大概有政策問題的分析與界定、政策制定、政策執(zhí)行和政策效果的評價(jià)等等。因此，政策的實(shí)施，從狹義上說，可以看作是政策的執(zhí)行過程，也就是怎樣把一項(xiàng)已經(jīng)出臺(tái)的政策付諸實(shí)踐，發(fā)揮政策效用的過程。從廣義上看，可以把整個(gè)政策過程都看成是政策的實(shí)施過程，其中既有政策的執(zhí)行，也包含著政策問題界定、政策制定和政策評價(jià)等環(huán)節(jié)。作為一個(gè)不斷地循環(huán)往復(fù)的過程，政策制定的過程也可以看作是一個(gè)政策執(zhí)行過程。在這里，我們不對“政策實(shí)施”這一概念作過細(xì)區(qū)分和討論，本文所說的教育政策實(shí)施，指的是廣泛意義上的政策過程，其中既包含教育政策的制定，也包含教育政策執(zhí)行和教育政策評價(jià)。

③不僅是政策實(shí)施部門與一般社會(huì)成員和普通民眾之間存在這種意見表達(dá)上的沖突，在政策實(shí)施者內(nèi)部也存在同樣的問題。由于農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的重點(diǎn)大多在小學(xué)階段，地方中心校校長在落實(shí)撤點(diǎn)并校過程發(fā)揮了重要作用，如寫具體調(diào)整規(guī)劃、協(xié)商各方相關(guān)主體、安排學(xué)生教師等。因此，雖然有些地方校長因撤點(diǎn)并校與鄉(xiāng)政府合作，但由于教育行政部門主導(dǎo)，這項(xiàng)政策的執(zhí)行更多的是考慮各個(gè)學(xué)校內(nèi)部如何進(jìn)行調(diào)整的問題，而沒有或者極少考慮到其他的社會(huì)因素。這樣，不僅社會(huì)成員與普通民眾作為政策利益者的公民資格無法得到體現(xiàn)與發(fā)展，就是非教育部門的政府的意見和建議也很難得到有效地發(fā)揮與表達(dá)，對于各方利益的協(xié)調(diào)始終是一個(gè)問題。

[1]國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定（國發(fā)[2001]21號(hào)）[DB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20010614/100454 41.html

[2]教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見（教基[2004]4 號(hào)）[DB/OL].http：//www.jyb.cn/info/jyzck/200603/t20060305_12024.html

[3]教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知（教基[2006]10 號(hào)）[DB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1317/201001/81816.html

[4]國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見（國辦發(fā)[2012]48 號(hào)）[DB/OL].http：／／www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm

[5]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.139.

[6]郭清揚(yáng)等著.中小學(xué)布局調(diào)整與教學(xué)點(diǎn)建設(shè)研究[M].北京：人民教育出版社，2011.106.

[7][美]弗朗西斯·福山著.黃勝強(qiáng)等譯.國家建構(gòu)：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.74.

[8][10][加]威爾·金里卡著.劉莘譯.當(dāng)代政治哲學(xué)[M].上海：上海譯文出版社，2011.302.327.

[9]黃忠敬.教育政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.114.