王 秋 菊

(1. 東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819; 2. 遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 遼寧 大連 116029)

進(jìn)入21世紀(jì),以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)(ICT)的發(fā)展勢頭更加迅猛,世界各個國家的政府治理模式正經(jīng)歷著前所未有的沖擊和洗禮。因此,對各種政府治理模式的理論和實踐不斷進(jìn)行創(chuàng)新,選擇不同于傳統(tǒng)途徑的政府治理模式成為21世紀(jì)世界各國的重要任務(wù)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的報告,截至2012年6月底,中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.38億,手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到3.88億,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到39.9%[1],互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)超過世界平均水平。互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展既拓展了網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵,又賦予其特定的意義,以至于許多人將我們所處的這個不斷發(fā)展的時代稱為“網(wǎng)絡(luò)時代”,可以說中國正在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代。由于在意識形態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)、文化背景、政府決策模式和行政過程等方面,中國與西方存在巨大的差異性,政府治理模式不可能完全一樣,構(gòu)建中國政府治理模式必須考慮本國的國情、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段等狀況。

一、 網(wǎng)絡(luò)時代中國政府治理模式面臨著新的挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的開放性、共享性、交互性等特點,使得信息的開放程度前所未有,公民意識不斷提升,政府面臨的社會問題日趨復(fù)雜,迫使政府重新審視治理環(huán)境的變化對政府治理模式帶來的挑戰(zhàn)。

1. 網(wǎng)絡(luò)的開放性加速了權(quán)力的分散,對政府的決策模式提出了挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的開放性為各個治理主體提供了廣闊的參與平臺,它不僅輕松地改變了精英階層對話語權(quán)的壟斷,還促進(jìn)了強弱勢群體力量格局的調(diào)整,使得社會弱勢群體也獲得了更多的發(fā)言權(quán)。2011年發(fā)布的《2010年中國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查報告》顯示,2010年我國農(nóng)村網(wǎng)民較2009年增長了16.9個百分點,占全國網(wǎng)民總數(shù)的27.3%,到2010年底,農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量更是達(dá)到了驚人的1.25億[2]。網(wǎng)絡(luò)時代,公眾的民主、法制意識在逐漸增強,市場和非營利組織也更多地參與到公共事務(wù)當(dāng)中,他們不再愿意被動地認(rèn)可并接受政府的各項政策安排,而是開始要求介入政府的相關(guān)決策過程。正如美國學(xué)者約瑟夫·奈所說:“網(wǎng)絡(luò)時代的速度意味著所有政府對議程控制的減弱,政府不得不與更多的參與主體共同處理公共事務(wù)。以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息革命正在改變著權(quán)力的本質(zhì),加速著權(quán)力的分散。政府權(quán)力的分散是本世紀(jì)一個最重大的政治轉(zhuǎn)折?！盵3]可以說,以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)改變了原有的權(quán)力分配,極大地改變了政治參與的條件和手段,拓寬了政治參與的渠道,對現(xiàn)有的政府決策模式形成了挑戰(zhàn)。

2. 網(wǎng)絡(luò)的共享性提高了公眾對社會監(jiān)督的深度,對政府治理的監(jiān)督模式提出了挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的共享性打破了政府的信息壟斷,將公眾從傳統(tǒng)媒體的束縛中解放出來。近兩年“微博”的興起為網(wǎng)絡(luò)民意的發(fā)布和傳播提供了一個新平臺,新浪微博、騰訊微博用戶數(shù)量激增。調(diào)查顯示中國近一半網(wǎng)民在使用微博,用戶數(shù)量赫然超過了美國的人口總數(shù)。公眾議論的主題也隨之多樣化,既包括經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療和社會保障等各個民生領(lǐng)域,也包括人盡皆知的躲貓貓事件、天價香煙事件、藥家鑫事件等與個體利益不直接相關(guān)的事件。網(wǎng)絡(luò)的聚合效應(yīng)能夠?qū)⒏瘮『瓦`法行為快速地暴露在公眾面前,從而營造一種輿論監(jiān)督氛圍,有效地監(jiān)督制約政府及其官員,但是也暴露出政府在治理過程中存在種種弊病,傳統(tǒng)治理的監(jiān)督效力不能滿足公眾需要的問題,在一定程度上動搖了政府的公信力?！度嗣袢請蟆放c人民網(wǎng)的一項調(diào)查顯示,87.9%的網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督非常關(guān)注,當(dāng)遇到社會不良現(xiàn)象時,99.3%的網(wǎng)民更愿意選擇網(wǎng)絡(luò)曝光[4]。在這種情況下,如何建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督模式,暢通傳統(tǒng)監(jiān)督渠道,重塑政府的公信力,保證權(quán)力在陽光下運行成為網(wǎng)絡(luò)時代政府治理模式面臨的重要挑戰(zhàn)。

3. 網(wǎng)絡(luò)的交互性改變了傳統(tǒng)的信息流動方式,對政府治理的過程提出了挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)的政府治理過程中,各種信息首先匯集到政府手中,再由政府進(jìn)行自上而下的單向分配,其他治理主體大多數(shù)是被動接受,他們的基本訴求往往被忽略,導(dǎo)致其能動性不高甚至產(chǎn)生抵觸情緒。政府治理過程不僅僅是簡單地作出決策,而是根據(jù)現(xiàn)實情況的反饋對決策的實施不斷進(jìn)行控制與調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)傳播的交互性改變了信息單向流動的方式,其他治理主體在自上而下獲取信息的同時,可以利用網(wǎng)絡(luò)自下而上地將信息快速傳遞給政府以表達(dá)自己的利益訴求,使政府充分了解其他治理主體的需要與自身服務(wù)存在的不足,從而作出正確的決策,改進(jìn)自己的服務(wù)。通過雙方直接而雙向的互動交流,共同找到解決問題的辦法以實現(xiàn)公共利益的最大化。網(wǎng)絡(luò)時代,政府的治理過程是政府和其他治理主體雙向互動的過程,各個治理主體自下而上對政府也產(chǎn)生重要的影響。然而當(dāng)前,公眾對政府的批評之聲不絕于耳,除了個別政府官員未能真正承擔(dān)其責(zé)任之外,政府在治理過程中沒有作出恰當(dāng)而又積極的回應(yīng),雙向的信息溝通渠道不暢是一個非常重要的原因。如何利用網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)和傳播優(yōu)勢,讓政府和各個治理主體互動起來,是網(wǎng)絡(luò)時代政府治理模式面臨的又一挑戰(zhàn)。

二、 網(wǎng)絡(luò)時代中國政府治理模式的展望:參與—協(xié)商治理模式

隨著網(wǎng)絡(luò)時代的悄然而至,我們需要立足國內(nèi)現(xiàn)實,借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)理論和方法對網(wǎng)絡(luò)時代的政府治理模式進(jìn)行深入研究,構(gòu)建參與—協(xié)商治理模式,以促進(jìn)中國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入。

1. 參與—協(xié)商治理模式的概念及特征

參與—協(xié)商治理模式是指政府在提供公共服務(wù)、制定社會政策時,與社會各方進(jìn)行協(xié)商、對話和合作,并以協(xié)商結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)時代,參與—協(xié)商治理模式具有區(qū)別于傳統(tǒng)治理模式的重要特征。

(1) 參與—協(xié)商治理主體的多元化

在傳統(tǒng)的政府治理模式當(dāng)中,政府是唯一權(quán)力主體,壟斷了一切公共事務(wù),其他社會主體只能被動地接受管理。參與—協(xié)商治理的主體包括政府、市場、社會在內(nèi)的多元主體,這是參與—協(xié)商治理模式區(qū)別于傳統(tǒng)政府治理模式的重要特征。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代,各個治理主體都可以通過網(wǎng)絡(luò)積極地參與公共事務(wù)的管理,市場和社會將承擔(dān)更多的政府職能,各個治理主體之間不再是管理與被管理的關(guān)系。但是不可否認(rèn)的是,當(dāng)前中國政府與社會、市場的關(guān)系調(diào)整并不到位,政府在參與—協(xié)商治理模式構(gòu)建過程中仍處于主導(dǎo)地位。在這種背景下,政府應(yīng)該為其他各個治理主體參與公共事務(wù)的管理提供足夠的空間及制度保障,提高他們的參與意識和治理水平,保證參與—協(xié)商治理模式的實際成效。

(2) 參與—協(xié)商治理過程的互動性

治理理論強調(diào)治理的目標(biāo)是善治。所謂善治,概括地說,就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)[5]。因此,建立政府與各個治理主體之間的合作與互動關(guān)系,完善多方參與的政府治理機(jī)制,是對政府治理模式變革提出的新要求。協(xié)商是參與—協(xié)商治理的重要過程,所謂協(xié)商,是指各個治理主體通過平等溝通、友好協(xié)商、談判對話,尋求公共問題的解決方案,通過合作實現(xiàn)他們的共同利益;而各個治理主體之間的溝通、協(xié)商與談判過程,本質(zhì)上是一種利益博弈、彌合分歧的過程。在整個過程中,政府起著十分重要的作用,它既是溝通、協(xié)商與談判的組織者,又以治理主體身份通過協(xié)商過程平等地參與公共事務(wù)管理,實現(xiàn)各個治理主體之間的良性互動。

(3) 參與—協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化

在傳統(tǒng)的政府治理模式中,嚴(yán)格的等級和分工是政府組織的主要特征,整個治理結(jié)構(gòu)上令下達(dá),呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu),權(quán)力高度集中在政府手上,這種治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的僵化與封閉限制了政府能力的可持續(xù)提升。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下,信息傳遞大大提速,簡化了行政運作的環(huán)節(jié)和程序,政府的組織形態(tài)也將由傳統(tǒng)的金字塔式垂直結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,并且更加具有靈活性、有機(jī)性和適應(yīng)性[6]。參與—協(xié)商治理模式是網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu),是政府、市場與社會等治理主體構(gòu)成的多中心治理結(jié)構(gòu),它要求政府重新界定自己的權(quán)限范圍,主動開放治理體系,將部分公共責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移到其他治理主體手中,并且逐漸形成一種權(quán)力依賴與互動的伙伴關(guān)系?？梢哉f,參與—協(xié)商治理模式是依靠自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系來進(jìn)行的,在尊重各個治理主體利益的同時,提升最終的治理效果。

2. 參與—協(xié)商治理模式的基本要素

政府治理理念、職權(quán)劃分和治理運行機(jī)制構(gòu)成了參與—協(xié)商治理模式的基本要素。治理理念是對治理過程總的態(tài)度和信念,影響著政府治理模式的發(fā)展走向;職權(quán)劃分是公共部門、私人部門與社會之間的職責(zé)、權(quán)限的確定,是政府治理模式能夠順暢運行的前提;治理運行機(jī)制是公共部門、私人部門與社會在治理過程中運用的治理方式和手段的有機(jī)整合,是整個政府治理模式的重要要素。

(1) 政府治理理念

政府治理理念,在參與—協(xié)商治理模式中起著導(dǎo)向性的作用。自十六大起,我國提出了建設(shè)服務(wù)型政府,堅持以人為本的理念,積極提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品以及高效率的公共服務(wù),經(jīng)過多年的實踐可以說取得了一定的成效。進(jìn)入21世紀(jì),隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以及公眾民主意識的提升,這已經(jīng)不能滿足公眾對政府的期望。在治理過程中如何開展公眾參與,提升公眾對政府的信任則成為當(dāng)務(wù)之急。與傳統(tǒng)政府治理模式的參與不同,網(wǎng)絡(luò)時代的公眾參與體現(xiàn)出了新的特質(zhì)。從參與方式來看,傳統(tǒng)政府治理模式以集體參與為主要方式,網(wǎng)絡(luò)時代則在此基礎(chǔ)上強調(diào)個人參與的重要性;從參與形式上來看,傳統(tǒng)政府治理模式以被動參與為主要形式,網(wǎng)絡(luò)時代則是主動參與;從參與影響上看,在傳統(tǒng)政府治理模式下參與的影響是間接的,網(wǎng)絡(luò)時代則體現(xiàn)為即時性的。政府治理理念由以人為本、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),提升到關(guān)注公共利益、重視公共參與成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

(2) 治理職權(quán)劃分

隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展,市場、社會在參與政府治理的過程中也越來越多地借助網(wǎng)絡(luò)平臺,可以說網(wǎng)絡(luò)時代政府將不再是唯一的公共權(quán)力中心,各個治理主體應(yīng)該相互配合共同治理好國家。政府、社會與市場對公共事務(wù)的共同參與,這就使政府與社會以及私人部門之間的權(quán)利、義務(wù)邊界在一定程度上模糊不清,責(zé)任難以明確。由于職責(zé)權(quán)限劃分不合理,缺少明確的責(zé)任機(jī)制,也就為各個治理主體轉(zhuǎn)移和推卸責(zé)任提供了機(jī)會。事實上,政府、社會與市場在治理過程中各有所長,合理劃分各方的職責(zé)權(quán)限可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補。因此,應(yīng)從制度層面明確各個治理主體之間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù),也就是明確各自的治理邊界,堅持用制度管權(quán),實現(xiàn)各個治理主體的良性互動。這種互動關(guān)系更多地表現(xiàn)為治理過程中各個治理主體相互協(xié)調(diào)、合作與監(jiān)督關(guān)系。

(3) 治理運行機(jī)制

建立公眾導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時代政府治理模式的基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)時代,政府將不再是公共服務(wù)的唯一提供者,公共服務(wù)的提供將更多依賴于社會力量的參與[7]。隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及,網(wǎng)絡(luò)成為社會力量參與公共事務(wù)的重要平臺。網(wǎng)絡(luò)時代,社會力量在參與政府治理的過程中應(yīng)積極地借助網(wǎng)絡(luò)平臺,推動政府與公眾的互動,在公共服務(wù)的提供過程中更多地體現(xiàn)出公眾的真實需求,建立以公眾為導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制。政府決策參與—協(xié)商機(jī)制是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時代政府治理模式的政治保障;良好的決策運行機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)時代政府有效治理的保障。網(wǎng)絡(luò)時代政府治理模式的形成意味著借助網(wǎng)絡(luò)的普及,各個治理主體通過權(quán)力分享,獲得了參與政府治理的權(quán)力與機(jī)會,進(jìn)入了政策的制定環(huán)節(jié),既提升了政府決策的合法性,也有助于政策的順利執(zhí)行。正如美國學(xué)者卡斯特所說:“在政治中使用因特網(wǎng)的關(guān)鍵不在于技術(shù)本身,而是運用技術(shù)去促進(jìn)能夠與公眾產(chǎn)生共鳴的政治參與方式?！盵8]

3. 參與—協(xié)商治理模式的發(fā)展階段

政府治理模式不是一成不變的,參與—協(xié)商治理模式必須與中國具體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化相結(jié)合,符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。在網(wǎng)絡(luò)時代,參與—協(xié)商治理模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、公眾參與意識的提升,其發(fā)展過程具有初級、中級和高級的階段性特征。按照發(fā)展的程度,參與—協(xié)商治理模式可以分為以下三個階段:

(1) 初級階段:公眾被動參與階段

在這個階段中,政府是參與協(xié)商的發(fā)動者,握有主導(dǎo)權(quán)。政府將信息告知公眾,并獲得相關(guān)反饋信息;公眾等治理 主體主動參與社會治理的渠道有限。這一階段屬于告知—評價階段。

(2) 中級階段:公眾主動參與階段

政府不再握有主導(dǎo)權(quán),而是積極的指導(dǎo)者。在政府的指導(dǎo)下,公眾通過互聯(lián)網(wǎng)等參與渠道積極主動地參與到公共事務(wù)的治理中,把自己的利益訴求集中起來傳達(dá)給政府,并與政府就相關(guān)事項積極地展開協(xié)商。這個階段公民逐漸在參與協(xié)商中起重要作用,但政府仍是最后的決策者[9]。

(3) 高級階段:合作治理階段

這個階段公眾可以與政府共同協(xié)商并制定決策,共同處理公共事務(wù)[10]。它的基礎(chǔ)是政府、市場和社會力量的治理能力不斷提升,尤其是公眾等社會力量不斷壯大,公眾參與網(wǎng)絡(luò)不斷完善。著名學(xué)者帕特南對意大利政府改革進(jìn)行的長達(dá)20年的調(diào)查研究指出,由于意大利北方地區(qū)存在著廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò),公眾通過它們能廣泛地與政府一起參與到對社會事務(wù)的治理中,而南方地區(qū)卻由于缺乏公民參與的網(wǎng)絡(luò),人們極少參與社會生活,政府與公眾之間沒有形成良性的互動[11]。因此,培育中國的公民社會,提升公眾的參與意識,提高全社會對參與協(xié)商的認(rèn)同,成為決定參與—協(xié)商治理模式質(zhì)量的重要因素。

三、 結(jié) 語

進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)時代,政府面臨著新的挑戰(zhàn),轉(zhuǎn)變自身的角色,使公民能參與到民主活動中,并且增強公民對政府的信任成為當(dāng)務(wù)之急。隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展,政府的權(quán)力也將加快流向社會領(lǐng)域。為獲得高質(zhì)量的公共服務(wù),各個治理主體更加關(guān)注對公共事務(wù)管理的參與。在這種形勢下,參與—協(xié)商治理模式成為大勢所趨,但是參與—協(xié)商治理模式的各個發(fā)展階段不是一蹴而就的,而是一個循序漸進(jìn)的過程。我國地區(qū)差異明顯,受地區(qū)經(jīng)濟(jì)、公眾參與意識、文化環(huán)境等因素的影響,在選擇參與—協(xié)商治理模式時應(yīng)具有階段性特征,并在實踐中不斷加以修正、完善。

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